ICCJ. Decizia nr. 3929/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Contestaţie în anulare - Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3929/2014
Dosar nr. 4945/1/2013
Şedinţa publică de la 22 octombrie 2014
Asupra contestaţiei în anulare de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Obiectul contestaţiei în anulare
Prin decizia nr. 6391 din 26 septembrie 2013 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a respins recursurile declarate de Agenţia Naţională de Integritate şi I.I. împotriva sentinţei nr. 567 din 30 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Pentru a pronunţa această soluţie, Înalta Curte a reţinut, în esenţă, următoarele:
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 567 din 30 ianuarie 2012, a admis în parte acţiunea formulată de reclamantul I.I., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, a anulat raportul de evaluare din 27 iulie 2011, în ceea ce priveşte reţinerea stării de incompatibilitate raportată la calitatea de lichidator a reclamantului şi a respins în rest acţiunea reclamantului.
Pentru a dispune astfel, prima instanţă a constatat că prin raportul de evaluare contestat în cauză s-a reţinut că în perioada 20 iunie 2008-28 aprilie 2009, reclamantul I.I. a exercitat simultan, atât funcţia de consilier local al Consiliului Local sector 6 Bucureşti, cât şi funcţia de cenzor al C.N. R. SA.
De asemenea, în perioada 1 martie 2009, data numirii în funcţie publica parlamentară la Camera Deputaţilor şi până la data de 2 aprilie 2010, dată la care O.N.R.C. a înscris menţiunea cu privire la retragerea din funcţia de cenzor de la C.N. R. SA, au fost identificate elemente în sensul existenţei unei incompatibilităţi, având în vedere că reclamantul a exercitat simultan calitatea de cenzor la C.N. R. SA şi funcţii publice parlamentare.
Totodată, în raportul de evaluare s-a reţinut că începând cu data de 1 martie 2009, data numirii în funcţia publică parlamentară la Camera Deputaţilor, întrucât persoana verificată figurează în evidenţele O.N.R.C, ca fiind numit lichidator într-un număr de 17 societăţi comerciale, data numirii fiind anterioară deţinerii calităţii de funcţionar public şi neexistând ulterior nicio înscriere de menţiuni cu privire la revocarea sau retragerea din această calitate, au fost identificate elemente în sensul existenţei unei incompatibilităţi, prin nerespectarea prevederilor art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.
În ceea ce priveşte nelegalitatea raportului de evaluare pentru nerespectarea procedurilor prevăzute de Legea nr. 176/2010, prima instanţă a reţinut că argumentele reclamantului sunt nefondate.
Astfel, la data de 11 noiembrie 2010 a fost întocmită propunerea din 16 noiembrie 2010, prin care inspectorul de integritate a propus declanşarea din oficiu a procedurii de evaluare privind pe reclamantul I.I., pentru nerespectarea dispoziţiilor legale privind completarea şi depunerea declaraţiilor de avere şi de interese, propunere ce se circumscrie dispoziţiilor art. 12 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 176/2010.
Din conţinutul dispoziţiilor art. 13 din Legea nr. 176/2010 rezultă că sectorul de integritate poate desfăşura activitatea de evaluare prin raportare exclusivă la informaţiile publice şi fără a informa persoana ce face obiectul verificării, astfel că afirmaţiile reclamantului, în sensul că dosarul de evaluare a fost întocmit, fără ca în prealabil să-i fie aduse la cunoştinţă faptele de care este acuzat şi faţă de care să aibă posibilitatea legală să-şi formuleze apărările, sunt nefondate, întrucât nu rezultă din actele şi lucrările dosarului că inspectorul de integritate a obţinut documentele care nu au caracter public, anterior informării sale.
Referitor la constatările Agenţiei Naţionale de Integritate privind starea de incompatibilitate, prima instanţă a reţinut că prin raportul de evaluare pârâta a apreciat existenţa stării de incompatibilitate prin raportare pe de o parte, la calitatea de consilier local şi subsecvent, a funcţiilor publice enumerate în raport şi, pe de altă parte, prin raportare la calitatea de cenzor şi respectiv lichidator judiciar a reclamantului.
În ceea ce priveşte starea de incompatibilitate reţinută în raport cu calitatea de cenzor a reclamantului, prima instanţă a apreciat că raportul de evaluare este legal în temeiul dispoziţiilor art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în condiţiile în care, reclamantul a fost numit cenzor în cadrul C.N. R. SA, prin Ordinul ministrului apărării naţionale din 24 noiembrie 2006 şi începând cu data de 20 iunie 2008, a exercitat concomitent şi funcţia de consilier local în cadrul Consiliului Local al sectorului 6.
În egală măsură pârâta a făcut o corectă aplicare a dispoziţiilor art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003, constatând existenţa stării de incompatibilitate în care s-a aflat reclamantul, prin exercitarea funcţiilor publice parlamentare de consilier parlamentar şi director general la Cabinetul Secretarului General al Camerei Deputaţilor şi calitatea de cenzor în cadrul C.N. R. SA, calitate ce a încetat la 30 martie 2009, prin demisie.
În ceea ce priveşte reţinerea stării de incompatibilitate în raport de calitatea de lichidator a reclamantului, prima instanţă a constatat acţiunea reclamantului întemeiată.
În acest sens, a luat act că, deşi reclamantul a fost desemnat lichidator în cele 17 dosare nominalizate în cuprinsul raportului de evaluare, numirea sa s-a dispus din oficiu de judecătorii delegaţi la Oficiul Registrului Comerţului de pe lângă Tribunalul Bucureşti.
Pe de altă parte, din raportul de evaluare şi din documentele anexate acestuia nu rezultă că reclamantul a efectuat operaţiuni de lichidare în aceste dosare până la data solicitării trecerii în Tabloul Uniunii Naţionale a Practicienilor de Insolvenţa din România suspendaţi din activitate, astfel că nu poate fi reţinută existenţa stării de incompatibilitate prin raportare exclusiv la desemnarea reclamantului în calitate de lichidator.
Faţă de aceste considerente, prima instanţă a admis în parte acţiunea reclamantului, în sensul anulării raportului de evaluare din 27 iulie 2011, în ceea ce priveşte reţinerea stării de incompatibilitate raportată la calitatea de lichidator a reclamantului, reţinând însă că în mod legal şi temeinic a fost constatată starea de incompatibilitate în raport de cumularea funcţiei de consilier local, respectiv funcţionar public parlamentar cu funcţia de cenzor.
Recursurile exercitate în cauză
Împotriva sentinţei nr. 567 din 30 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au promovat recurs reclamantul I.I. şi pârâta Agenţia Naţională de Integritate.
Înalta Curte examinând cauza prin prisma motivelor invocate de cei doi recurenţi şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., a constatat că niciunul dintre recursuri nu este fondat.
Pentru a se pronunţa astfel, instanţa de recurs a reţinut că prin raportul de evaluare supus controlului instanţei de contencios administrativ, Agenţia Naţională de Integritate a identificat existenţa unor elemente ale stării de incompatibilitate în care s-a aflat recurentul-reclamant în perioada 20 iunie 2008-2 aprilie 2010, după cum urmează:
- în perioada 20 iunie 2008-28 aprilie 2009, exercitarea simultană a calităţii de consilier local al Consiliului Local sector 6 Bucureşti şi a celei de cenzor la C.N. R. SA, prin încălcarea art. 88 alin. (1) lit. d) şi art. 91 alin. (3) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările ulterioare;
- în perioada 1 martie 2009-2 aprilie 2010, exercitarea simultană a unor funcţii publice parlamentare, a calităţii de cenzor la C.N. R. SA, a calităţii de lichidator judiciar, cu încălcarea art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003.
Efectuând propria evaluare asupra elementelor de fapt şi de drept ale cauzei instanţa de control judiciar constată că soluţia pronunţată de judecătorul fondului reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept incidente în raport cu soluţia de fapt rezultată din probele administrate, atât în ceea ce priveşte existenţa şi durata incompatibilităţii între funcţia sau demnitatea publică şi calitatea ce cenzor (durată indicată în considerentele sentinţei, ce lămuresc şi fundamentează dispozitivul), cât şi în ceea ce priveşte anularea parţială a raportului de evaluare, pentru incompatibilitate raportată la calitatea de lichidator a recurentului-reclamant.
Incompatibilitatea între calitatea de ales local şi aceea de cenzor la o regie autonomă sau societate comercială de interes naţional care are ii sau deţine filiale în unitatea administrativ-teritorială respectivă este clar prevăzută în teza finală a art. 88 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, iar art. 94 alin. (2) lit. c) din aceeaşi lege, în forma în vigoare în perioada de referinţă, interzicea funcţionarilor publici desfăşurarea altor activităţi, remunerate sau neremunerate, în cadrul regiilor autonome, societăţilor comerciale ori în alte unităţi cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, în cadrul unei asociaţii familiale sau ca persoană fizică autorizată.
Teza recurentului-reclamant, potrivit căreia odată încetat mandatul de ales local, Agenţia Naţională de Integritate nu ar mai fi putut reţine elemente de incompatibilitate decât prin raportare la funcţia publică parlamentară deţinută ulterior, nu poate fi acceptată, pentru că, potrivit art. 11 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, activitatea de evaluare a incompatibilităţilor se efectuează nu numai pe durata exercitării funcţiilor ori demnităţilor publice, ci şi ulterior, în termen de 3 de la încetarea acestora.
Nici critica referitoare la lipsa de finalitate a raportului de evaluare, urmare a încetării calităţii de consilier local, prin demisie Ia data de 27 martie 2009, nu este întemeiată, pentru că efectele constatării stării de incompatibilitate nu se limitează la eliberarea din funcţia ori demnitatea publică, ci se produc şi pentru viitor, conform art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completarea Legii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate.
Totodată, Înalta Curte a constatat că, în pofida susţinerilor recurentului-reclamant, în cazul său nu poate fi reţinută situaţia de excepţie prevăzută în art. 94 alin. (21) din Legea nr. 161/2003, conform căruia „Nu se află în situaţie de incompatibilitate, în sensul prevederilor alin. (2) lit. a) şi lit. c), funcţionarul public care este desemnat printr-un act administrativ, emis în condiţiile legii, să reprezinte interesele statului în legătură cu activităţile desfăşurate de operatorii economici cu capital ori patrimoniu integral sau majoritar de stat, în condiţiile rezultate din cetele normative în vigoare”.
Textul normativ citat are în vedere situaţia funcţionarului public desemnat ca reprezentant al înseşi autorităţii sau instituţiei publice cu care se află în raport de serviciu, or recurentul-reclamant a fost desemnat cenzor la C.N. R. SA prin Ordinul din 27 noiembrie 2006 al Ministerului Apărării, figurând ca reprezentat al Ministerului Muncii, Solidarităţii Sociale şi Familiei, unde ocupa funcţia de specialist în raportul de lucru al ministrului, fără legătură cu funcţiile ulterioare în raport cu care s-a reţinut starea de incompatibilitate.
Recursul reclamantului vizează şi momentul încetării stării de incompatibilitate raportată la calitatea de cenzor, partea indicând, în acest sens, data de 30 martie 2009, când şi-a înregistrat demisia la C.N. R. SA, iar nu momentul independent de voinţa sa când menţiunea înlocuirii din poziţia respectivă a fost înregistrată în Registrul Comerţului.
Este exact ceea ce a consemnat instanţa de fond în motivarea sentinţei, în considerarea probei cu înscrisuri administrate în cauză:cererea de demisie, înregistrată din 30 martie 2009; adeverinţa din 6 mai 2011, emisă de C.N. R. SA, care atestă înregistrarea demisiei în registrele companiei şi încetarea plăţii indemnizaţiei de cenzor, începând cu luna aprilie 2009; copia filei din Registrul „intrări” în care figurează cererea de demisie; statul nominal pentru plata cenzorilor pe luna aprilie, în care nu este trecut şi recurentul-reclamant, precum şi hotărârea din 14 aprilie 2009 a Adunării generale ordinare a acţionarilor C.N. R. SA
În fine, recurentul-reclamant a criticat sentinţa din perspectiva proporţionalităţii măsurii în raport cu scopul urmărit de legiuitor şi a respectării dreptului la o bună administrare în activitatea de evaluare desfăşurată de autoritatea emitentă, prin constatarea unei situaţii pur formale, dar nici acest motiv de recurs nu este neîntemeiat.
În acest sens, instanţa de control judiciar reţine că textul normei juridice trebuie interpretat în primul rând din punct de vedere teleologic, fiind evident, încă din titlurile Legii nr. 161/2003 şi nr. 176/2010, că scopul reglementărilor a fost acela de asigurare a unui climat de integritate şi de transparenţă în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice şi de prevenire a corupţiei, urmărindu-se ca persoanele care ocupă astfel de funcţii ori demnităţi să adopte o conduită de natură să le împiedice să ajungă în situaţia cumulului nepermis de funcţii.
De asemenea, legiuitorul a vizat constatarea şi sancţionarea unor situaţii de incompatibilitate indiferent dacă acestea mai subzistă sau nu în momentul declanşării procedurii de verificare; interpretarea contrară ar fi de natură să atragă aplicarea trunchiată şi chiar lipsirea de substanţă a prevederilor celor două acte normative.
Recursul Agenţiei Naţionale de Integritate este îndreptat împotriva soluţiei de anulare a raportului de evaluare în privinţa stării de incompatibilitate raportată la calitatea de lichidator judiciar, soluţie pe care partea o consideră contrară dispoziţiilor art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003 şi pronunţată cu ignorarea prevederilor art. 50 alin. (1) şi art. 252 alin. (1) din Legea nr. 31/1990, de vreme ce recurentul-reclamant a formulat şi înregistrat, la Oficiul Registrului Comerţului de pe lângă Tribunalul Bucureşti, o cerere de înlocuire din dosarele în circ a fost numit lichidator, abia la data de 17 mai 2011, după ce a luat cunoştinţă de starea de incompatibilitate.
Acest punct de vedere nu poate fi primit, având caracter excesiv faţă de scopul prevederilor art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003, în condiţiile în care înscrisurile depuse la dosarul de fond probează intenţia şi demersurile certe efectuate de recurentul-reclamant în vederea înlăturării stării de incompatibilitate sancţionate de prevederea legală menţionată, după numirea sa în funcţia publică parlamentară.
Este adevărat că scopul preventiv al reglementării face ca neexercitarea efectivă a calităţii care atrage incompatibilitatea să nu înlăture, prin ea însăşi, constatarea stării de incompatibilitate. în speţă, dincolo de neefectuarea niciunui act de lichidare în cele 17 dosare nominalizate în raportul de evaluare, dosare în care recurentul-reclamant susţine că a fost desemnat din oficiu, anterior datei de 8 aprilie 2009, prezintă însă relevanţă cererea de suspendare din activitate şi de înscriere în secţiunea corespunzătoare a tabloului profesioniştilor în insolvenţă, cerere pe care a formulat-o la data de 30 martie 2009, după numirea în funcţia publică parlamentară, fiind înregistrată la Uniunea Naţională a Practicienilor în Insolvenţă din România, Filiala Bucureşti din 8 aprilie 2009.
Ulterior, prin adresa din 16 aprilie 2009, U.N.P.I.R. i-a comunicat recurentului-reclamant că solicitarea sa de trecere din subsecţiunea IB a Tabloului Uniunii, în secţiunea a V-a, Persoane incompatibile, întemeiată pe dispoziţiile art. 35 lit. d) din O.U.G. nr. 86/2006, a fost aprobată în cadrul şedinţei Consiliului Naţional de conducere al Uniunii Naţionale a Practicienilor în insolvenţă din România din 10 aprilie 2009, modificarea urmând a fi operată în Tabloul Uniunii.
De altfel, chiar agenţia, în motivarea recursului, a arătat că recurentul-reclamant a fost numit în calitatea de lichidator anterior deţinerii funcţiei publice, iar după data de 8 aprilie 2009, când cererea sa a fost înregistrată la U.N.P.I.R., nu a mai fost numit, din oficiu, lichidator în vreun dosar.
Pentru modul în care persoana în cauza înţelege să se conformeze normelor care protejează integritatea în exercitarea funcţiilor ori demnităţilor publice, relevantă este manifestarea unilaterală de voinţă exprimată şi înregistrată, cu dată certă, la entitatea competentă să ia act de aceasta, iar nu îndeplinirea formalităţilor care asigura publicitatea faţă de terţi, invocate de recurenta-pârâtă.
Motivele şi temeiul legal al contestaţiei în anulare
Împotriva deciziei nr. 6391 din 26 septembrie 2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 28 martie 2012, a formulat contestaţie în anulare recurentul I.I., invocând dispoziţiile art. 318 C. proc. civ., respectiv omisiunea instanţei de recurs de a cerceta vreunul dintre motivele de modificare ori casare a sentinţei.
În motivare s-a arătat că instanţa nu ar fi analizat motivele de „recurs special” care viza proporţionalitatea măsurii dispuse de A.N.I. în raport de valorile arătate prin restrângerea exerciţiului unor drepturi. Acest lucru ar fi incident datorită faptului că I.I. ar fi încetat de bună voie mandatul de consilier local în momentul apariţiei pretinsului conflict de interese.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra contestaţiei în anulare
1. Argumentele de fapt şi de drept relevante
I.I. şi-a întemeiat contestaţia în anulare pe prevederile art. 318 teza a II-a respectiv omisiunea instanţei de recurs, în situaţia respingerii recursului de a arăta vreunul din motivele de modificare sau casare.
Acest motiv ar viza proporţionalitatea măsurii constatării existenţei stării de incompatibilitate a contestatorului, raportat la perioada limitată în care s-a aflat în această stare.
Astfel, s-a reţinut în mod de necontestat faptul că începând cu 20 iunie 2008 I.I. a exercitat concomitent funcţia de consilier local în cadrul Consiliului local al sectorului 6 Bucureşti şi cenzor în cadrul C.N. R. SA, ulterior, începând cu data de 1 septembrie 2009, acesta fiind numit într-o funcţie publică parlamentară, corespunzătoare categoriei înalţilor funcţionari publici.
Încetarea funcţiei de cenzor deţinută la C.N. R. SA are loc la data de 30 martie 2009, prin demisie.
Argumentul proporţionalităţii constatării se raportează la intervalul scurt 1 martie 2009-30 martie 2009 în care I.I. s-ar fi aflat în stare de incompatibilitate.
În realitate, starea de incompatibilitate începe cu momentul numirii contestatorului în funcţia de consilier local, respectiv 20 iunie 2008.
Chiar dacă starea de incompatibilitate ar fi durat doar o perioadă scurtă (o lună conform celor susţinute în contestaţia în anulare) dispoziţiile Legii nr. 161/2009 impuneau constatarea acesteia.
De altfel, principiul proporţionalităţii presupune un raport apreciat ca echilibrat între măsura juridică adoptată, realitatea socială şi scopul legitim urmărit.
De altfel, şi Dreptul Uniunii Europene se referă în art. 5 alin. (4) din Tratatul Uniunii Europene asupra acestui principiu în sensul adecvării deciziilor la scopul legitim urmărit.
Ori, în cazul Legii nr. 161/2009 scopul urmărit este, la modul general, adecvarea reprezentanţilor autorităţilor ori instituţiilor publice la dispoziţiile legale constrângătoare inclusiv din punct de vedere al efectului disuasiv al respectării acestora.
Aceste aspecte se regăsesc de altfel în decizia nr. 6391 din 26 septembrie 2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie contestată, care a analizat în critica sentinţei nr. 567 din 30 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, respectiva proporţionalitate măsurii în raport de scopul urmărit de legiuitor.
Faptul că motivarea din decizie nu se calchiază pe aşteptările părţi contestatoare nu se poate constitui în acceptarea afirmaţiilor precum că instanţa nu ar fi cercetat acest motiv de recurs.
De altfel analiza criticilor, inclusiv a motivelor de constatare, se poate face tratându-le global şi nu prin detalierea argumentului la fiecare critică, privită în mod individual.
2. Temeiul de drept al soluţiei adoptate
Faţă de argumentele mai sus expuse, reţinându-se faptul că motivele invocate în contestaţia în anulare nu se încadrează în prevederile art. 318 teza a II-a C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondată contestaţia.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge contestaţia în anulare formulată de I.I. împotriva deciziei nr. 6391 din 26 septembrie 2013 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 octombrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3896/2014. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 394/2014. Contencios. Alte cereri. Revizuire -... → |
|---|
