ICCJ. Decizia nr. 4049/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4049/2014
Dosar nr. 1519/46/2013
Şedinţa publică de la 29 octombrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată, la data de 08 iulie 2013, reclamanta SC G. SRL Rm. Vâlcea a chemat în judecată pe pârâta A.M.P.O.S.D.R.U. Bucureşti solicitând ca prin sentinţa ce se va pronunţa în cauză să se dispună anularea Deciziei nr. 47 din 27 iunie 2013 şi a procesului verbal de constatare din 08 aprilie 2013 privind proiectul „R. – County networks for employment services in rural area from V.C. - Phare 2005” pentru debitul de 20.057,82 euro, echivalentul a 88.451,00 lei.
În motivarea acţiunii, s-a arătat că în mod greşit ofiţerii de control au reţinut în sarcina acesteia încălcarea dispoziţiei cuprinsă în Ghidul solicitantului - pct. 2.1.4 potrivit cu care” salariile şi costurile cu personalul nu trebuie să depăşească salariile şi costurile suportate în mod normal de beneficiar şi partenerii săi”, deoarece au avut ca referinţă un singur contract de formare profesională încheiat cu SC F. SA Rm. Vâlcea, desfăşurat în perioada 01 iunie 2007 - 31 august 2007.
Prin sentinţa nr. 198/ F-CONT din 10 octombrie 2013, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins acţiunea formulată de reclamanta SC G. SRL, în contradictoriu cu pârâta A.M.P.O.S.D.R.U.
Împotriva Sentinţei nr. 198/ F-CONT din 10 octombrie 2013 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC G. SRL a declarat recurs.
În motivarea recursului recurentul critică sentinţa recurată din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 8 întrucât instanţa de fond a făcut o greşită interpretare şi aplicare a normei cuprinsă în Ghidul Solicitantului - pct. 2.1.4, respectiv „salariile şi costurile cu personalul nu trebuie să depăşească salariile şi costurile suportate în mod normal de beneficiar şi partenerii săi, sau dacă este cazul, doar dacă este bine justificat ca esenţial pentru realizarea proiectului” precum şi pentru o greşită aplicare a art. 2 alin. (1) lit. n) şi o) din O.U.G. nr. 66/2011.
Prima critică aduse modului în care instanţa de fond a interpretat norma cuprinsă în Ghidul Solicitantului - pct. 2.1.4 constă în greşita interpretare a naturii sale în raport cu izvorul ei şi întinderea aplicării ei.
Astfel, prescripţiile cuprinse în Ghidul Solicitantului nu pot fi calificate drept norme legale, neavând caracterele obligatoriu, ci ele reprezintă un îndrumar care vine în sprijinul participanţilor la procesul de calificare (eligibilitate).
Intimata se află într-o eroare de fond atunci când, în procesul verbal şi decizia de soluţionare) a contestaţiei, consideră a fi în prezenţa unei încălcări a unui act normativ, în condiţiile în care acest act nu există.
Ghidul Solicitantului, nu este act normativ, nu este o hotărâre a Guvernului pentru aplicarea unei legi, nu conţine reglementări normative, cu putere de lege, imperative şi obligatorii de urmat. Respectivul ghid poate fi calificat un manual, un ghid orientativ, care să vină în sprijinul participanţilor la procesul calificare.
A accepta situaţia că acest ghid este un act normativ, obligatoriu de urmat, ar însemna că autorităţile contractante şi operatorii economici câştigători ai unui contract să încheie contractul exclusiv în forma strictă dată de ghid, şi nu să fie considerat model. Contractul este legea părţilor şi exprimă voinţa acestora care se supune doar condiţiilor de a nu fi încheiat cu încălcarea legii. în rest, conţinutul şi forma contractului rămâne la latitudinea părţilor semnatare.
Din această perspectivă, în speţă nu se poate reţine o încălcare a dispoziţiilor contractuale, cheltuielile direct eligibile fiind întrutotul în conformitate cu Anexa B – „Resurse umane” din contractul P. 2005/ 017-553 aprilie 02 ianuarie 01.403.
Această opinie privitoare la natura normei cuprinsă în ghidul solicitantului nu poate fi interpretată, aşa cum a greşit a reţinut instanţa de fond, în sensul în care societatea a ignorat-o sau nu a aplicat-o întocmai. Ce trebuie reţinut este faptul că în perioada de precontractare s-a pus la dispoziţia intimatei toată documentaţia necesară, propunerea noastră privitoare la costul resursei umane, aceasta fiind analizată şi acceptată încheindu-se contractul de grant. Odată încheiat contractul, dispoziţiile acestuia devin legea părţilor.
În modul de executare al contractului, intimata, în actele administrative atacate nu reţine nicio încălcare a acestuia, mai mult, în raportul final de monitorizare se reţine realizarea unei economii în capitolul de buget „Resurse Umane” în contextul realizării tuturor obiectivelor proiectului.
În lumina principiului obligativităţii contractului, intimata, prin actele administrative atacate, apare că se derobează de obligaţiile la care a consimţit, obligaţii care rezultă dintr-un act juridic legal încheiat.
Acest fapt, chiar privit din perspectiva principiului subordonării şi principiului prevalentei interesului general specifice raportului de drept încheiat, apare un abuz. Or, autorităţile statului, centrale,.sau locale, în calitatea lor de depozitari ai puterii publice, au obligaţia de a aplica legea si de a executa obligaţiile ce le incumbă, oferind pe lângă măsura executării si dovada exemplului respectării ordinii de drept astfel încât particularii sa fie convinşi ca autorităţile publice ce reprezintă puterea statului sunt cele dintâi care îşi îndeplinesc obligaţiile, indiferent de izvorul lor, respectând şi asigurând principiul preeminentei dreptului.
Apreciind ca fiind dincolo de orice tăgadă că societatea şi-a îndeplinit toatei obligaţiile asumate prin contractul de grant, încadrându-se în bugetul alocat, rezultă că instanţa de fond nu a făcut o corectă aplicare a principiului proporţionalităţii, aşa cum acesta rezultă din dispoziţia art. 2 alin. (1) lit. n) şi o) din O.U.G. nr. 66/2011.
Critica principală a sentinţei de fond constă în faptul că reţine total eronat faptul că contractul s-a încheiat cu nesocotirea dispoziţiei normei cuprinsă în Ghidul Solicitantului - pct. 2.1.4., potrivit cu care salariile şi costurile cu personalul nu trebuie să depăşească salariile şi costurile suportate în mod normal de beneficiar şi partenerii săi sau dacă este cazul, doar dacă este bine justificat ca esenţial pentru realizarea proiectului. Această opinie este rezultatul unei greşite interpretări şi aplicări a acestei norme.
Instanţa de fond face aplicarea acestei norme folosind drept unic etalon costurile cu resursa umană pe care societatea le-a practicat în Contractul de prestări servicii de formare profesională nr. 58 din 25 aprilie 2007 încheiat cu SC F. SA.
Analizând norma juridică, se desprinde fără echivoc că intenţia legiuitorului este de a se face o identificare a costului agreat prin raportare costurile globale cu resursa umană suportate de societate, fiind ab iniţio cunoscut faptul că acest cost este o variabilă şi nu o constantă, depinzând de elemente extrinseci precum complexitatea prestaţiei, costurile pe care beneficiarul de servicii de formare profesională le acceptă în urma negocierii şi nu în ultimul rând modul de contractare a resursei umane şi dinamica legislaţiei fiscale. Sub acest aspect atât interpretarea instanţei de fond cât şi cele două acte administrative sunt netemeinice şi implicit nelegale întrucât consideră ca etalon absolut un contract acordându-i-se acestuia un caracter absolut, fără o justificare, fapt ce conduce la o analiză a costurilor cu resursa umană statică, desprinsă de natura acestui cost şi se exclud elemente esenţiale ce repercutează direct asupra acestuia.
Sub aspectul considerării ca absolut a Contractul de prestări servicii de formare profesională nr. 58 din 25 aprilie 2007 încheiat cu SC F. SA unde s-a practicat o remuneraţie a formatorilor de 45 lei/oră pentru instruirea teoretică şi 10 lei/oră instruirea practică, atât instanţa de fond cât şi intimata nu motivează şi nu aduc argumente de ce au procedat ca atare.
Ca atare, este criticabil modul în care instanţa de fond a aplicat prevederile normei cuprinsă în Ghidul Solicitantului - pct. 2.1.4. pentru trei deficienţe:
i) extinde elemente singulare şi specifice unui proiect, cu un grad mare de particularitate, la general;
ii) analizează în mod static un element dinamic cum este salarizarea personalului;
iii) ignoră în analiză elemente extrinseci voinţei societăţii, cu înrâurire directă asupra costului cu resursa umană, precum regimul fiscal al diferitelor forme de contractare a forţei de muncă, respectiv contract civil/contract de muncă;
i) Extinde elemente singulare şi specifice unui proiect singular, cu un grad mare de particularitate, la general;
Contractul de formare profesională a salariaţilor SC F. SA este unul care diferă de proiectul în speţă prin elemente definitorii, care nu pot conduce decât la concluzia că acesta, nu poate constitui un etalon absolut pentru aplicarea în concret a normei prevăzute de Ghidul Solicitantului - pct. 2.1.4.
Astfel, contractul etalon a fost unul pe perioadă de implementare scurtă (aprox. 3 luni) pe când proiectul în speţă a fost pe termen lung, perioada de implementare fiind de un an. Perioada de implementare a proiectului a impune forme de contractare a forţei de muncă diferite, respectiv convenţii civile în contractul etalon şi contracte de muncă în proiectul cu finanţare nerambursabilă.
Gradul de complexitate al activităţilor de formare profesională efectuate în baza contractului folosit drept etalon fiind unul redus, beneficiarii fiind salariaţi SC F. SA, ci practic perfecţionându-se la locul de muncă. Gradul de complexitate este scăzut şi în ceea ce priveşte atributele persoanelor care au beneficiat de formare, aceştia fiind persoane care au un loc de muncă stabil.
În cazul proiectului cu finanţare nerambursabilă, gradul de complexitate este unul ridicat, motivat de faptul că beneficiarii au fost persoane din mediul rural, fără ocupaţie sau ocupate în agricultura de subzistenţă, cu un grad scăzut de instruite şi educaţie, precum şi faptul că instruirea a avut loc în localităţi îndepărtate presupunând un efort/disconfort mai mare al formatorilor, apreciind ca salariile sunt justificate ca esenţiale pentru realizarea proiectului.
O altă particularitate a contractului considerat etalon, a fost remunerarea diferenţiată a formatorilor în funcţie de activităţile prestate, respectiv 45 lei/oră instruirea teoretică şi 10 lei/ora instruirea practică. Această particularitate nu putea fi extinsă la general, astfel încât să poată fi integrată în sintagma costuri suportate în mod normal, întrucât nu este practicată ca regulă de societatea noastră pe de o parte, iar pe de altă parte nu are în vedere motivarea acestei situaţii excepţie de la regula nediferenţierii plăţii faţă de tipul de instruire, respectiv faptul că activităţile practice din contractul luat drept etalon au fost efectuate în locaţiile puse la dispoziţie de SC F. SA. cu materialele acestuia, precum şi faptul că formatorii erau salariaţi ai SC F. SA, aceştia încheind contracte civile cu societatea noastră exclusiv pentru aceste activităţi.
ii) Analizează în mod static un element dinamic cum este salarizarea personalului;
Costul cu resursa umană este un element dinamic care variază în funcţie de gradul de dezvoltare al societăţii în ansamblu, precum şi cu modul de evoluţie şi evaluare al fiecărui salariat.
A privi acest element într-un mod static este o eroare care a condus la emiterea unui act administrativ netemeinic şi implicit nelegal şi ulterior la o sentinţă nelegală.
Ca simplă paralelă şi sprijin în argumentaţie, trebuie analizată dinamica salariului mediu pe economie şi chiar dinamica salariului minim pe economie. Folosind logica desprinsă din procesul verbal contestat, în cazul în care salariaţii ar fi fost încadraţi cu salariul minim pe economie şi acesta ar creşte în timpul implementării proiectului, diferenţa care se impune prin lege ar deveni cheltuială neeligibilă, or acest lucru este absurd.
Din analiza costului cu forţa de muncă şi venitul net pe oră al salariaţilor expus în acţiune se poate desprinde cu uşurinţă că, în implementarea proiectului în speţă, costurile salariale sunt aproximativ egale cu cele din anul 2007 şi mai mici decât cele din anii următorii
iii) Ignoră în analiză elemente extrinseci voinţei societăţii, cu înrâurire directă asupra costului cu resursa umana, precum regimul fiscal al diferitelor forme de contractare a forţei de muncă, respectiv contract civil/contract de muncă;
În contractul considerat etalon absolut de autoritatea administrativă şi din păcate şi de instanţa de judecată, motivat de faptul că activităţile de instruire aveau loc în locaţiile puse la dispoziţie de beneficiarul SC F. SA, precum şi a faptului că formatorii erau deopotrivă salariaţi ai acestei unităţi beneficiare, raporturile contractuale cu formatorii fiind civile (neexistând raport de subordonare specific raportului de muncă) au condus la un regim de fiscalizare scăzut respectiv 16 %, rezultând un cost total cu forţa de muncă scăzut.
În cazul de faţă. deşi venitul formatorilor a crescut nesemnificativ (0,7 lei) cheltuiala totală cu personalul a crescut cu 53,7 lei datorită regimului fiscal aplicabil contractelor de muncă, unde impozitarea este de aproximativ 60 %.
Or, nici forma de contractare, contract de muncă sau contract civil, şi nici regimul fiscal nu sunt chestiuni care pot fi imputabile, şi nu pot constitui motiv de sancţionare al societăţii reclamante. Nu pot fi considerate ca reper costurile rezultând din convenţiile civile încheiate pentru executarea contractului reţinut ca etalon cu costurile rezultate din contractele de muncă încheiate pentru implementarea proiectului în cauză.
Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului precum şi cu dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
Pentru a ajunge la această soluţie, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Susţinerile prin care se contestă caracterul manifest normativ al prescripţiilor cuprinse în Ghidul Solicitantului, cu precădere a regulii 2.1.4, nu pot fi primite. Într-adevăr, observă Înalta Curte, aceste prevederi au caracter îndrumător în privinţa încheierii contractelor de finanţare nerambursabilă din partea CE, însă nu în sensul că ar avea exclusiv caracter de recomandare pentru părţile contractante.
În opinia Înaltei Curţi, Ghidul Solicitantului conţine standarde juridice al căror scop este de a direcţiona părţile contractante la încheierea acestui tip de contracte, însă valoarea juridică a acestor prescripţii este certă, părţile fiind ţinute să se conformeze prevederilor ghidului.
Standardele juridice cu caracter general ale acestuia sunt convertite în clauze contractuale particulare, pe de o parte, şi ghidează părţile contractante în sensul că sunt normative în raport cu dispoziţiile contractului de finanţare, în ansamblul lor, pe de altă parte, fiind obligatorie conformarea conduitei contractanţilor la prescripţia acestor standarde. Aceasta nu înseamnă însă că toate dispoziţiile cuprinse în Ghidul Solicitantului ar avea caracter imperativ, că s-ar nega existenţa unor simple reguli de recomandare pentru părţile contractante.
Este, însă, dincolo de orice îndoială caracterul manifest normativ al regulii 2.1.4. Conform dispoziţiei precitate, în categoria costurilor directe eligibile costul personalului alocat pentru proiect, corespunzător salariilor se includ efective plus taxele privind asigurările sociale şi alte costuri aferente salariilor: salariile şi costurile aferente lor nu trebuie să depăşească însă pe cele practicate în mod normal de către beneficiar sau partenerii săi, sau dacă este cazul, doar dacă este bine justificat ca esenţial pentru realizarea proiectului.
Este, astfel, neîndoios, din modul cum este formulată regula în discuţie, că părţile contractante sunt obligate să se conformeze prescripţiei normei, caracterul normativ al acesteia fiind, astfel, în afara oricărei discuţii.
Pe de altă parte, nu poate fi primită nici critica referitoare la eronata interpretare a dispoziţiei cuprinse în pct. 2.14, care precizează că salariile şi costurile cu personalul nu trebuie să depăşească nivelul acestora suportat în mod normal de către beneficiar şi de partenerii săi, în sensul că opinia instanţei de fond ar fi rezultatul unei greşite interpretări şi aplicări a acestei norme. Sub acest aspect, afirmaţia recurentei că instanţa de judecată a avut în vedere un anume contract, nr. 58 din 25 aprilie 2007, încheiat cu SC F. SA, căruia i-a imprimat caracterul de etalon absolut, cu excluderea unor elemente esenţiale, este eronată.
Astfel, contrar susţinerii recurentei, nu s-a produs o extindere a unor elemente singulare şi specifice unui proiect singular la general. Nivelul acestor costuri a fost examinat, în realitate, prin compensarea cu celelalte contracte încheiate de reclamantă cu persoane având calitatea de formatori, rezultând fără echivoc că până la momentul încheierii contractului de grant nr. 60 din 30 noiembrie 2007, SC G. SRL a încheiat contracte ale căror costuri s-au situat sub nivelul stabilit pentru contractul de faţă, astfel că nu se poate susţine că a fost avut în vedere un anume contract, aşa cum susţine aceasta. Or, prin raportare la norma reglementată la pct. 2.14, text ce stipulează în termen inderogabil că salariile şi costurile nu pot depăşi nivelul suportat în mod normal de către beneficiar, pentru a fi satisfăcută exigenţa exigibilităţii cheltuielilor, este evident că reclamanta din prezenta cauză a comis o abatere în sensul prevederilor art. 2 din O.U.G. nr. 66/2011, astfel cum a reţinut instanţa de fond.
Apoi, este evident că întotdeauna costurile cu resursele umane reprezintă un element dinamic, însă dinamica aceasta trebuie obligatoriu să se înscrie în limitele fixate de norma precitată, referitoare la condiţia de exigibilitate pentru cheltuielile cu personalul, altfel, având ca reper regula enunţată, costurile respective nu sunt considerate exigibile, situaţie în care, aşa cum s-a reţinut şi în speţa de faţă, rezultă că destinatarul acesteia, SC G. SRL nu se supune obligaţiei de conformare la conduita prescrisă, după cum a stabilit instanţa de fond.
În fine, cum examinarea comportamentului reclamantei s-a produs prin prisma regulii 2.14 şi a contractelor încheiate de SC G. SRL cu diverşi formatori în perioade de timp anterioare şi în raport de regimul fiscal al acestora, afirmaţia referitoare la ignorarea unor elemente extrinseci care ar fi influenţat costurile cu resursele umane în privinţa doar a unui anume contract apare ca fiind lipsită de relevanţă.
Faţă de cele ce preced, recursul fiind nefondat, urmează a fi respins ca atare, potrivit art. 497 C. proc. civ., coroborat cu art. 90 alin. (3) din Legea nr. 553/2004.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de SC G. SRL împotriva Sentinţei nr. 198/ F-CONT din 10 octombrie 2013 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 29 octombrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4039/2014. Contencios. Constatarea calităţii... | ICCJ. Decizia nr. 2691/2014. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
