ICCJ. Decizia nr. 439/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 439/2014
Dosar nr. 243/36/2011
Şedinţa publică de la 30 ianuarie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cauzei şi procedura derulată de prima instanţă
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta SC "F.D." SRL a chemat în judecată pe pârâţii Ministerul Sănătăţii, Primarul Municipiului Constanţa, Primăria Constanţa şi SC "A.C.S." SRL, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună anularea Autorizaţiei de funcţionare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010, eliberată de pârâtul Ministerul Sănătăţii, precum şi revocarea avizului eliberat de pârâta Primăria Constanţa pentru deschiderea unei farmacii comunitare în locaţia din Constanţa, str. M.B.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat, în esenţă, următoarele aspecte:
Avizul contestat a stat la baza emiterii actului administrativ dedus judecăţii prin care s-a permis pârâtei SC "A.C.S." SRL să deschidă o farmacie în spaţiul anterior nominalizat, în temeiul art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008.
În opinia reclamantei, nelegalitatea autorizaţiei aflate în discuţie rezultă din faptul că ea nu a avut în vedere împrejurarea că farmacia pentru care a fost eliberată nu este amplasată într-un centru comercial de mare suprafaţă, după cum impune norma aplicabilă.
Reclamanta a arătat că este direct prejudiciată prin emiterea acestui act administrativ, deoarece în spaţiul respectiv mai funcţionează încă două farmacii.
La termenul de judecată din data de 9 mai 2011, reclamanta a depus la dosar cerere precizatoare la acţiunea introductivă de instanţă în care a menţionat faptul că solicită anularea Avizului nr. 147291 din 25 noiembrie 2010 emis de pârâta Primăria Municipiului Constanţa.
Pârâţii au formulat întâmpinări în cauză, după cum urmează:
a) Primarul Municipiului Constanţa şi Primăria Municipiului Constanţa au invocat excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect revocarea avizului emis pentru deschiderea farmaciei comunitare în beneficiul pârâtei SC "A.C.S." SRL, urmare a neîndeplinirii procedurii administrative prealabile.
Pârâta Primăria Municipiului Constanţa a invocat excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă, cu motivarea că nu este decât o structură organizatorică şi funcţională, şi nu un subiect de drepturi şi obligaţii.
Pe fondul cauzei, cei doi pârâţi au solicitat respingerea acţiunii reclamantei ca neîntemeiată, întrucât farmacia este amplasată într-un centru comercial de mare suprafaţă, astfel cum acesta este definit prin O.G. nr. 99/2000.
b) Pârâtul Ministerul Sănătăţii a solicitat respingerea acţiunii reclamantei ca neîntemeiată, deoarece nu a existat niciun impediment legal în vederea emiterii autorizaţiei de funcţionare pentru spaţiul din Constanţa, str. M.B.
c) Pârâta SC "A.C.S." SRL a invocat:
- excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a Primăriei Municipiului Constanţa, în raport de prevederile art. 77 din Legea nr. 215/2001;
- excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Primăriei Municipiului Constanţa, faţă de dispoziţiile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008 şi de cele ale art. 20 din Legea nr. 215/2001;
- excepţia lipsei de interes a reclamantei în formularea acţiunii, întrucât aceasta nu are un folos practic imediat pentru a justifica demersul judiciar, în condiţiile în care clientela celor două farmacii este diferită.
Pe fondul cauzei, pârâta a solicitat respingerea acţiunii reclamantei ca nefondată, cu motivarea că avizul şi autorizaţia de funcţionare contestate au fost emise cu respectarea întocmai a legislaţiei aplicabile.
În cauză au fost administrate probele cu înscrisuri şi expertiză topografică.
La termenul de judecată din data de 28 iunie 2011, curtea de apel a admis excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect anularea Avizului nr. 147291 din 25 noiembrie 2010 emis de pârâta Primăria Municipiului Constanţa, cu motivarea că acesta nu este un act administrativ producător de efecte juridice, ci este doar o operaţiune administrativă ce nu poate fi supusă controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ.
Curtea de apel a respins excepţia lipsei capacităţii procesuale a Primăriei Municipiului Constanţa, întrucât aceasta este emitenta actului contestat în cauză.
2. Hotărârea curţii de apel
Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, prin Sentinţa nr. 43 din 25 ianuarie 2012, a respins excepţia lipsei de interes şi acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâţii Primarul Municipiului Constanţa şi Primăria Municipiului Constanţa ca fiind introdusă împotriva unor persoane fără calitate procesuală pasivă. Totodată, instanţa a respins ca nefondată acţiunea formulată în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi SC "A.C.S." SRL şi a obligat reclamanta la plata cheltuielilor de judecată, astfel: 620 RON către pârâţii Primarul Municipiului Constanţa şi Primăria Municipiului Constanţa şi 7.440 RON către pârâta SC "A.C.S." SRL.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
Excepţia lipsei de interes este nefondată: reclamanta a dedus controlului de legalitate al instanţei de contencios administrativ Autorizaţia de funcţionare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010, eliberată de pârâtul Ministerul Sănătăţii în favoarea pârâtei SC "A.C.S." SRL; reclamanta este titulara autorizaţiilor de funcţionare pentru două farmacii amplasate în aceeaşi zonă şi are interesul economic de a furniza medicamente unei clientele cât mai numeroase, sens în care urmăreşte să acopere o locaţie cât mai mare în care să nu funcţioneze şi o altă farmacie.
Pe fondul cauzei, instanţa a arătat că actul administrativ aflat în litigiu a fost emis cu respectarea prevederilor art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008.
Din documentaţia depusă la dosar de pârâtul Ministerul Sănătăţii, centrul comercial M.B. - zona Spitalului Judeţean se încadrează în categoria "centru comercial de mare suprafaţă". În actele ce privesc edificarea acestui imobil (decretul de expropriere, planurile şi documentaţia aferentă) se menţionează că se urmăreşte construirea unui tronson de blocuri cu parterul ocupat de spaţii comerciale.
În raportul de expertiză topo efectuat în cauză se arată că este vorba despre un centru comercial de mare suprafaţă (de 1.437,00 mp) în care sunt amplasate patru farmacii.
Faptul că între farmacii există o distanţă mai mică de 50 m nu poate fi reţinut ca motiv de nelegalitate a actului administrativ atacat, cât timp legea nu prevede un astfel de criteriu.
3. Recursul declarat de reclamanta SC "F.D." SRL
În recursul său, reclamanta a solicitat, în principal, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe iar, în subsidiar, modificarea hotărârii, în sensul admiterii cererii de anulare a Autorizaţiei de funcţionare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010, eliberată de pârâtul Ministerul Sănătăţii.
În motivarea căii extraordinare de atac, recurenta a invocat dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi 9, art. 3041şi art. 312 alin. (3) C. proc. civ., şi a formulat următoarele critici de nelegalitate cu privire la sentinţa atacată:
Recurenta a precizat că afirmaţia: "imobilul în care este amplasată farmacia aparţinând societăţii pârâte îndeplineşte condiţia de centru comercial de mare suprafaţă (...) dat fiind că nu este un spaţiu situat la parterul unei scări de bloc, ci este vorba despre un tronson mare de scări de bloc la care tot parterul, fără excepţie, constituie un spaţiu comercial împărţit în unele mai mici" nu corespunde realităţii şi nu se regăseşte în niciuna dintre cele două expertize existente la dosar, motivul invocat fiind străin de natura pricinii.
Expertiza judiciară a avut în vedere spaţiile comerciale de la parterul a 3 blocuri: AA (cu scările A şi B), BB şi CC (cu scările A şi B), pe care le-a considerat în mod nejustificat "un singur imobil, cu toate că Memoriul general şi de arhitectură nr. 403/1981 prevede clar că este vorba de 3 blocuri distincte."
Expertiza nu a stabilit suprafaţa centrului comercial, ci a măsurat amprenta la sol a celor 3 blocuri, identificând suprafaţa totală de 1.437 mp, cu menţiunea că este inclusă şi suprafaţa accesului de trecere.
Instanţa de fond a interpretat greşit prevederile art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008, precum şi pe cele care definesc "spaţiul comercial de mare suprafaţă."
Totodată, judecătorul fondului trebuia să aibă în vedere şi faptul că a fost încălcată şi cealaltă condiţie impusă de art. 12 alin. (2) din Legea nr. 266/2008, respectiv cea de a exista doar o farmacie în centrul comercial de mare suprafaţă. Or, în cele 3 blocuri sunt înfiinţate 4 farmacii.
4. Apărările formulate de intimaţi
Intimaţii Ministerul Sănătăţii şi SC "A.C.S." SRL au formulat întâmpinări în care au solicitat respingerea recursului ca nefondat pentru argumentele prezentate la dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
5. Proba administrată în recurs
În temeiul art. 305 C. proc. civ., Înalta Curte a încuviinţat recurentei administrarea probei cu înscrisuri, iar aceasta a depus la dosar: Sentinţa nr. 486 din 31 octombrie 2012 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 245/36/2011, precum şi raportul de expertiză imobiliară efectuat în acelaşi dosar.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă şi a apărărilor cuprinse în întâmpinări, dar şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., sub toate aspectele, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.
1. Argumentele de fapt şi de drept relevante
Detaliind problemele de drept deduse judecăţii şi răspunzând la motivele de recurs anterior prezentate, Înalta Curte constată următoarele:
1.1. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ.
Înalta Curte apreciază că prima instanţă a respectat prevederile art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., întrucât a prezentat în mod detaliat argumentele pentru care a pronunţat soluţia atacată în prezenta cale de atac, raportându-se la susţinerile părţilor, la conţinutul actelor administrative atacate, la probatoriile administrate în cauză, precum şi la cadrul legal aplicabil în materia de faţă.
Totodată, instanţa de control judiciar constată că recurenta nu a individualizat "motivele contradictorii" existente în sentinţa atacată, ci doar s-a prezumat să prezinte o situaţie de fapt.
1.2. Referitor la motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Conform art. 12 alin. (1) şi (2) din Legea farmaciei nr. 226/2008, republicată, în forma în vigoare până la data de 30 decembrie 2010:
"(1) Înfiinţarea unei farmacii comunitare în mediul urban se face în funcţie de numărul de locuitori, dovedit prin adeverinţă eliberată de autoritatea administraţiei publice locale (...).
(2) Prin excepţie de la prevederile alin. (1), se poate înfiinţa câte o farmacie comunitară în gări, aerogări şi centre comerciale de mare suprafaţă, definite conform legii, în care se desfăşoară activităţi de comercializare cu amănuntul de produse şi de alimentaţie publică, situate într-un singur imobil, care utilizează o infrastructură comună şi utilităţi adecvate potrivit O.G. nr. 99/2000 privind comercializarea produselor şi serviciilor de piaţă, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Dovada încadrării spaţiului în această prevedere se eliberează de autoritatea administraţiei publice locale în a cărei rază teritorială se află."
Ca atare, legiuitorul a stabilit posibilitatea înfiinţării unei farmacii comunitare în mediul urban în funcţie de criteriul demografic. Însă, pe cale de excepţie, a prevăzut şi posibilitatea înfiinţării farmaciilor în "centre comerciale de mare suprafaţă", fapt dovedit de autoritatea administraţiei publice locale în a cărei rază teritorială se află spaţiul aflat în discuţie.
În temeiul art. 12 alin. (2) din legea anterior arătată, intimata SC "A.C.S." SRL a depus cererea de autorizare a farmaciei din Constanţa, str. M.B. fiind înregistrată sub nr. 73706 din 30 noiembrie 2010.
La această cerere, intimata SC "A.C.S." SRL a ataşat Avizul nr. 147291 din data de 25 noiembrie 2010 emis de Primăria Municipiului Constanţa în care s-au menţionat următoarele aspecte: "Spaţiul situat în Constanţa, str. M.B., pentru care SC "A.C.S." SRL are contract de comodat încheiat cu R.S.C.M., face parte din complexul comercial din str. M.B. - zona Spitalul Judeţean. (...) Complexul comercial din str. M.B. - zona Spitalul Judeţean se încadrează în categoria centru comercial de mare suprafaţă (suprafaţă de vânzare mai mare de 1.000 mp)."
În baza cererii şi a documentaţiei ataşate, intimatul Ministerul Sănătăţii a emis Autorizaţia de funcţionare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010.
Recurenta-reclamantă SC "F.D." SRL a învestit instanţa de contencios administrativ cu acţiunea având ca obiect anularea Avizului nr. 147291 din 25 noiembrie 2010 emis de intimata-pârâtă Primăria Municipiului Constanţa şi a Autorizaţiei de funcţionare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010 eliberată de intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii pentru deschiderea unei farmacii comunitare în locaţia din Constanţa, str. M.B.
Prin Încheierea de şedinţă de la termenul de judecată din data de 28 iunie 2011, curtea de apel a respins ca inadmisibilă cererea de anulare a Avizului nr. 147291 din data de 25 noiembrie 2010, emis de Primăria Municipiului Constanţa, cu motivarea că acesta nu este un act administrativ producător de efecte juridice, ci este doar o operaţiune administrativă ce nu poate fi supusă controlului de legalitate pe calea contenciosului administrativ.
Prin sentinţa atacată, aceeaşi instanţă a respins cererea de anulare a Autorizaţiei de funcţionare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010 eliberată de intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii pentru argumentele prezentate rezumativ la pct. I.2 din decizia de faţă.
Din analiza memoriului de recurs rezultă faptul că autorul acestuia nu a formulat critici cu privire la soluţia pronunţată de prima instanţă prin Încheierea de şedinţă de la termenul de judecată din data de 28 iunie 2011.
Mai precis, recurentul nu a contestat legalitatea soluţiei de respingere a cererii de anulare a Avizului nr. 147291 din data de 25 noiembrie 2010 emis de Primăria Municipiului Constanţa ca inadmisibilă, ci doar s-a referit la conţinutul acestuia, respectiv la faptul că farmacia pentru care s-a eliberat autorizaţia de funcţionare dedusă judecăţii nu este amplasată într-un centru comercial de mare suprafaţă pentru a putea fi incidente prevederile art. 12 alin. (2) din Legea farmaciei nr. 226/2008, republicată.
Pentru clarificarea acestei chestiuni juridice instanţa de control judiciar apreciază că se impune prezentarea unor aspecte teoretice cu privire la natura avizelor administrative.
În primul rând, trebuie arătat faptul că Adresa nr. 147291 din data de 25 noiembrie 2010 emisă de Primăria Municipiului Constanţa nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, întrucât nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice, ci este o operaţiune administrativă, adică un aviz.
În al doilea rând, trebuie subliniat faptul că, în general, avizele fundamentează actele administrative contestate în faţa instanţei de specialitate.
În plan teoretic, procedeul normal de acţiune al autorităţilor publice este acela al actului administrativ cu caracter unilateral, cu caracter executoriu, creator de drepturi şi obligaţii faţă de cei administraţi.
Desigur, orice act administrativ este supus unui anumit formalism: el trebuie să fie emis în conformitate cu o anumită procedură, în forme determinate în mod expres de norma de drept.
Doctrina administrativă a precizat că eventuala neregularitate a uneia dintre aceste operaţiuni nu poate fi invocată decât prin intermediul unei acţiuni formulate împotriva actului administrativ final. În general, textele normative menţionează procedura care trebuie să fie parcursă pentru emiterea unui act administrativ determinat.
Din cele expuse anterior rezultă că noţiunea de operaţiune este opusă conceptului de act juridic, care este un act emis cu intenţia de a produce efecte juridice.
Altfel spus, actul administrativ final reprezintă o concluzie a unei serii de operaţiuni preparatorii, în contextul în care numai actul final produce un prejudiciu.
Sancţiunea nelegalităţii unui act administrativ intervine atunci când un act preparator care îl fundamentează este la rândul său lovit de viciul nelegalităţii.
Cu alte cuvinte, dacă există neregularităţi care privesc un act preparator, trebuie să se aştepte emiterea actului administrativ, iar acesta din urmă să fie contestat, în cadrul unei acţiuni în contencios administrativ, în care se poate invoca neregularităţile.
Referitor la operaţiunile administrative, această formă de activitate a administraţiei publice poate fi considerată la fel de importantă ca şi actul administrativ, deoarece prin ea se ajunge la emiterea şi la realizarea în fapt a actului administrativ.
În speţa de faţă, după cum s-a arătat anterior, avizul dedus judecăţii a fundamentat emiterea Autorizaţiei de funcţionare nr. 9638/CSA/419 din 19 ianuarie 2010 de către intimatul Ministerul Sănătăţii, în sensul statuat prin art. 12 alin. (2) din Legea farmaciei nr. 226/2008, republicată.
Ca atare, recurentul trebuia să conteste legalitatea soluţiei de respingere a cererii de anulare a Avizului nr. 147291 din data de 25 noiembrie 2010 emis de Primăria Municipiului Constanţa ca inadmisibilă, în raport de dispoziţiile art. 18 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, pentru a da posibilitatea instanţei de control judiciar să analizeze soluţia pronunţată de curtea de apel cu privire la autorizaţia de funcţionare.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
În consecinţă, din cele anterior expuse, rezultă că sunt nefondate motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7 şi 9 C. proc. civ., iar în speţă nu există motive de ordine publică care să poată fi reţinute, astfel încât, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la art. 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge recursul.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de reclamanta SC "F.D." SRL împotriva Sentinţei civile nr. 43/CA din 25 ianuarie 2012 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Obligă recurenta-reclamantă la plata sumei de 2.000 RON, reprezentând cheltuieli de judecată către intimata-pârâtă SC A.C.S. SRL, cu aplicarea art. 274 alin. (3) C. proc. civ.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 ianuarie 2014.
Procesat de GGC - AZ
| ← ICCJ. Decizia nr. 2410/2014. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 444/2014. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
