ICCJ. Decizia nr. 4638/2014. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
DECIZIA nr. 4638/2014
Dosar nr. 3354/2/2012
Şedinţa publică de la 4 decembrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Soluţia instanţei de fond
1.1. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 23 aprilie 2012 sub nr. 3354/2/2012, reclamanta SC C.D. SA a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Concurenţei, solicitând, în principal, anularea Ordinului nr. X1 din 2 aprilie 2012 emis de Preşedintele Consiliului Concurentei şi a tuturor actelor de procedură efectuate de echipa de investigaţie în baza acestui ordin, iar în subsidiar, anularea tuturor actelor de procedură efectuate de echipa de investigaţie în baza ordinului menţionat pentru nerespectarea prevederilor art. 36 alin. (2) din Legea concurenţei.
În motivare, reclamanta a arătat că ordinul menţionat nu cuprinde expres şi detaliat obiectul şi scopul investigaţiei, fiind încălcate dispoziţiile art. 36 alin. (6) din Legea concurenţei, fiind făcute referiri la jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.
S-a mai arătat că această obligaţie este fundamentală pentru a permite întreprinderilor investigate să determine sfera obligaţiei lor de cooperare, acestea fiind obligate să pună la dispoziţia autorităţii de concurenţă informaţiile care se încadrează în obiectul inspecţiei, iar autoritatea de concurenţă nu poate invoca probe care au fost ridicate în timpul unei inspecţii care nu a respectat obiectul şi scopul acesteia.
De asemenea, reclamanta a precizat că ordinul contestat este lovit de nulitate absolută întrucât a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 8 şi art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. În acest sens, s-a arătat că în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a indicat că drepturile garantate de art. 8 din Convenţie pot fi interpretate ca incluzând dreptul la respectarea sediului social, sucursalelor sau a altor spatii în care întreprinderea îşi desfăşoară activitatea, precum şi faptul că măsurile de protecţie enumerate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului nu au fost respectate întrucât a lipsit un mandat judiciar motivat, emis de un tribunal imparţial; a lipsit controlul executării corecte a mandatului judiciar de către un reprezentant al unei autorităţi publice neutre; au lipsit limitările puterilor echipei de inspecţie; nu a fost respectat principiul proporţionalităţii dintre interferenţa cu dreptul reclamantului şi scopul legitim urmărit; nu a fost respectat principiul egalităţii armelor pentru contestarea autorizaţiei de investigaţie în faţa instanţei de judecată.
Reclamanta a arătat că ordinul contestat nu este motivat, astfel încât nu a furnizat întreprinderii interesate suficiente detalii şi motivări care să explice necesitatea inspecţiei, împiedicând-o atât pe aceasta, cât şi pe instanţa de judecată să verifice justificarea Preşedintelui Consiliului Concurenţei.
În subsidiar, reclamanta a arătat că inspecţiile trebuie să fie proporţionale obiectivelor urmărite. Astfel, s-a apreciat că este rezonabil şi pertinent ca documentele relevante pentru investigaţie să fie datate anterior licitaţiei, pentru a demonstra orice fel de înţelegere în scopul trucării ofertelor pentru licitaţie.
În opinia reclamantei, inspectorii de concurenţă au obţinut numai documente datate ulterior anului 2008, inclusiv corespondenţa din anii 2011 şi 2012. Totodată, documentele relevante pentru investigaţie trebuie să aibă legătură cu orice fel de contacte între reclamantă şi concurenţii din cadrul licitaţiei, pentru a constitui o dovadă relevantă a trucării ofertelor, însă inspectorii de concurenţă au obţinut numai documente care privesc relaţia de afaceri dintre aceasta şi membrii consorţiului din care a făcut parte, pe de-o parte, şi între consorţiu şi beneficiarul licitaţiei, pe de altă parte.
În aceste condiţii, reclamanta a apreciat că au fost încălcate prevederile art. 36 alin. (2) din Legea concurenţei.
1.2. La data de 21 iunie 2012 reclamanta a depus o cerere precizatoare prin care a arătat că în subsidiar solicită anularea Procesului-verbal de inspecţie din 4 aprilie 2012 încheiat în urma inspecţiei autorizate prin ordinul contestat, înapoierea tuturor documentelor ridicate de echipa de inspecţie în cadrul inspecţiei autorizate prin ordin, inclusiv hard-disk-ul sigilat al computerului menţionat în cadrul procesului-verbal de inspecţie şi distrugerea oricăror copii ale acestui hard-disk din evidenţele Consiliului Concurenţei şi interzicerea utilizării ca dovezi de către pârât a oricăror documente, date şi informaţii obţinute în urma inspecţiei autorizate prin ordin.
1.3. Prin Sentinţa nr. 4953 din 13 septembrie 2013, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea formulată de reclamanta SC C.D. SRL ca neîntemeiată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, Curtea a reţinut următoarele:
În ceea ce priveşte primul motiv de nelegalitate invocat de reclamantă, respectiv nemenţionarea în cuprinsul ordinului atacat a obiectului şi scopului inspecţiei, instanţa a apreciat că acesta este neîntemeiat.
Astfel, s-a constatat că în cuprinsul Ordinului nr. X1 din 2 aprilie 2012 sunt indicate ambele elemente, precizându-se că există indicii potrivit cărora în cadrul procedurii de achiziţie publică pentru atribuirea "Acordului cadru de lucrări şi servicii de întreţinere multianuală iarnă - vară 2008 - 2011" organizată de Direcţia Generală Drumuri şi Poduri Craiova, din cadrul Companiei Naţionale de Autostrăzi şi Drumuri Naţionale din România, în anul 2008, unele întreprinderi au participat la licitaţie în mod concertat, cu oferte trucate, faptă care poate constitui o gravă încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 21/1996, motiv pentru care s-a apreciat necesară efectuarea unei inspecţii inopinate pentru a permite obţinerea unor informaţii necesare în vederea evaluării tuturor aspectelor relevante legate de posibila încălcare investigată.
În acest context, instanţa a reţinut că, pentru a fi îndeplinită această condiţie, prevăzută de art. 36 alin. (6) din Legea nr. 21/1996, nu este necesar ca în cuprinsul ordinului să fie menţionate detaliat toate informaţiile de care Consiliul Concurenţei dispune în legătură cu încălcările prezumate, să realizeze o încadrare juridică exactă a acestor încălcări, ci trebuie să prezinte prezumţiile pe care înţelege să le verifice, respectiv ce anume se caută şi la ce elemente se referă inspecţia. În ordinul contestat a fost făcută referire cu privire la piaţa prezumată a fi afectată - procedura de achiziţie publică vizând lucrări şi servicii de întreţinere multianuală vară - iarnă şi natura restrângerilor de concurenţă de care este suspectată reclamanta - participarea la licitaţie în mod concertat, prin prezentarea de oferte trucate.
De asemenea, instanţa a reţinut că, pentru a dispune efectuarea unei inspecţii, autoritatea de concurenţă nu trebuie să aibă certitudinea implicării directe a întreprinderii inspectate în încălcarea suspectată sau să fie în măsură să indice rolul precis al întreprinderii în încălcare. De altfel, în opinia instanţei, Consiliul Concurenţei poate dispune efectuarea unei inspecţii în momentul în care poate presupune în mod rezonabil că în incintele unei societăţi se găsesc elemente pertinente pentru investigaţie, chiar şi în situaţia în care în urma verificărilor se dovedeşte că societatea nu este implicată direct în încălcarea suspectată.
Totodată, reclamanta a invocat faptul că, în lipsa indicării obiectului şi scopului inspecţiei, echipa de investigaţie ar avea dreptul să obţină copii ale oricăror documente din incinta supusă inspecţiei, afirmaţie, în opinia instanţei, nefondată în condiţiile în care atât teoretic (în virtutea Ordinului nr. X1 din 2 aprilie 2012, inspectorii de concurenţă nu puteau obţine decât documente în legătură cu procedura de achiziţie publică organizată de Direcţia Generală Drumuri şi Poduri Craiova în anul 2008 având ca obiect atribuirea acordului cadru de lucrări şi servicii de întreţinere multianuală iarnă - vară 2008 - 2011), cât şi practic (aşa cum rezultă din Procesul-verbal de constatare şi inventariere din 4 aprilie 2012), ordinul contestat nu a produs astfel de efecte.
În egală măsură, instanţa a apreciat că ordinul nu încalcă principiul proporţionalităţii prin stabilirea posibilităţii ca inspecţia să se desfăşoare şi în orice alte spaţii/puncte de lucru în care reclamanta îşi desfăşoară activitatea întrucât dreptul de a avea acces la toate spaţiile sau punctele de lucru ale societăţii prezintă o importanţă deosebită în măsura în care permite autorităţii de concurenţă să culeagă probe privind încălcarea regulilor de concurenţă din locurile unde acestea se găsesc în mod normal. Or, dreptul de acces ar fi lipsit de utilitate în cazul în care autoritatea ar trebui să se limiteze la a cere prezentarea documentelor pe care le-au putut identifica în prealabil cu exactitate.
În ceea ce priveşte pretinsa încălcare a prevederilor art. 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului invocată de reclamantă, instanţa a observat că aceasta nu a indicat modalitatea efectivă prin care ordinul contestat a încălcat dreptul la inviolabilitatea sediului său, ci s-a limitat la enumerarea principiilor cu caracter general stabilite de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudenţa sa.
Instanţa a mai reţinut că este neîntemeiată şi susţinerea conform căreia inspecţia ar fi trebuit să aibă loc în prezenţa unui reprezentant al unei autorităţi publice neutre, cum ar fi un ofiţer de poliţie, care să asigure efectuarea inspecţiei în conformitate cu legislaţia şi limitele stricte ale mandatului judiciar în condiţiile în care, pe de o parte, legislaţia incidentă nu prevede o astfel de obligaţie, iar pe de altă parte, aşa cum s-a arătat anterior, în cauză nu se impunea emiterea unei autorizaţii judiciare prealabile.
În plus, s-a reţinut că, din cuprinsul Procesului-verbal de constatare şi inventariere din 4 aprilie 2012, rezultă în mod clar că limitele în care a fost dispusă inspecţia inopinată au fost respectate, inspectorii de concurenţă ridicând doar copii ale documentelor ce vizau procedura de achiziţie având ca obiect atribuirea "Acordului cadru de lucrări şi servicii de întreţinere multianuală iarnă - vară 2008 - 2011".
Referitor la lipsa unei limitări a puterilor echipei de inspecţie, în opinia instanţei, ordinul contestat a indicat în mod clar care sunt elementele vizate de inspecţie, iar în concret inspectorii de concurenţă nu au ridicat decât documente care vizau procedura de achiziţie menţionată.
De asemenea, instanţa a reţinut că art. 36 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 reglementează puterile de inspecţie pe care inspectorii de concurenţă le pot exercita în măsura în care sunt necesare pentru îndeplinirea misiunii lor. În condiţiile în care obiectul şi scopul inspecţiei au fost menţionate în conţinutul ordinului contestat, nu era necesar ca în cuprinsul acestuia să se facă menţiuni şi cu privire la acţiunile la care sunt îndreptăţiţi inspectorii de concurenţă în vederea obţinerii informaţiilor vizate, acestea decurgând direct din lege.
Totodată s-a reţinut că, din cuprinsul Procesului-verbal de constatare şi inventariere din 4 aprilie 2012 rezultă că documentele încheiate ulterior anului 2008, ce au fost ridicate de inspectorii de concurenţă, prezentau legătură directă cu cele încheiate în anul 2008, reprezentând contracte subsecvente şi acte adiţionale la acestea.
Reclamanta a invocat şi nerespectarea principiului proporţionalităţii dintre interferenţa cu dreptul întreprinderii şi scopul legitim urmărit, documentele ridicate fiind fie deja puse la dispoziţie, fie uşor accesibile prin alt mijloc, fie irelevante pentru investigaţia desfăşurată de Consiliul Concurenţei.
Cu privire la acest motiv, instanţa a apreciat că această susţinere este neîntemeiată prin prisma faptului că reclamanta nu a indicat în concret care au fost inconvenientele nemăsurate şi intolerabile pe care inspecţia inopinată le-a generat societăţii în comparaţie cu scopurile urmărite prin recurgerea la aceasta.
Totodată, instanţa a constatat că prin Decizia nr. 6/2010 pronunţată de Curtea Constituţională a fost respinsă excepţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 36, 37 şi 38 din Legea nr. 21/1996, reţinându-se că în cazul sediilor industriale sau comerciale, care nu sunt în acelaşi timp şi locuri de domiciliu, inviolabilitatea sediului nu este supusă aceloraşi reguli ca spaţiul în care se desfăşoară viaţa privată a persoanei, autorităţile putând să exercite controlul asupra activităţilor ce se desfăşoară în aceste sedii. De asemenea, s-a reţinut că dispoziţiile legale criticate reglementează activitatea de inspecţie a Consiliului Concurenţei, care au scop ocrotirea unui interes general şi care vizează aspecte ce ţin de sfera publică a activităţii persoanei juridice, iar nu de cea privată a persoanelor fizice care o compun.
Pe de altă parte, reclamanta a invocat încălcarea principiului egalităţii armelor pentru contestarea autorizaţiei de investigaţie în faţa instanţei, garantat de art. 6 parag. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, precizându-se că pârâta deţine informaţii şi documente în legătură cu investigaţia, care se presupune că justifică emiterea ordinului contestat, dar care nu i-au fost aduse la cunoştinţă.
Cu privire la acest motiv, instanţa a reţinut că în sarcina autorităţii de concurenţă nu este stabilită o obligaţie de a proba existenţa indiciilor care să justifice inspecţia, cu atât mai mult cu cât ar fi aproape imposibil ca scopul investigaţiei să mai fie atins atâta timp cât societatea investigată ar avea acces la toate informaţiile deţinute de organele de inspecţie.
În consecinţă, instanţa a constatat că Ordinul nr. X1 din 2 aprilie 2012 a fost emis în mod legal.
Reclamanta a solicitat în subsidiar anularea Procesului-verbal de inspecţie din 4 aprilie 2012, înapoierea tuturor documentelor ridicate de inspecţie în cadrul inspecţiei autorizate prin Ordinul nr. X1 din 2 aprilie 2012, inclusiv hard-disk drive-ul sigilat al computerului menţionat în procesul-verbal şi distrugerea oricăror copii ale acestui hard-disk din evidenţele Consiliului Concurenţei şi interzicerea utilizării ca dovezi a oricăror documente, date şi informaţii obţinute în urma inspecţiei autorizate prin acest ordin, însă nu a prezentat motive decât cu privire la documentele ridicate, invocând faptul că acestea ar fi ulterioare anului 2008.
S-a constatat că, deşi o parte din contractele ridicate au fost încheiate ulterior anului 2008, în realitate acestea reprezintă contracte subsecvente şi acte adiţionale acordului cadru încheiat în anul 2008, astfel că este neîntemeiată susţinerea că acestea nu prezintă relevanţă pentru investigaţia efectuată de Consiliul Concurenţei.
2. Calea de atac exercitată
2.1. Împotriva sentinţei pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti a declarat recurs SC C.D. SRL, care a invocat ca temei al acestuia dispoziţiile art. 36 alin. (6) din Legea nr. 21/1996 şi a susţinut critici care, în esenţă, pot fi circumscrise prevederilor art. 3041 C. proc. civ. - 1865.
Astfel, societatea comercială recurentă a susţinut, în primul rând, în esenţă, critici potrivit cărora instanţa de fond a respins în mod neîntemeiat faptul că ordinul în litigiu nu satisface condiţia motivării, nefiind arătate obiectul şi scopul inspecţiei inopinate, care să fie în măsură să justifice declanşarea investigaţiei/inspecţiei inopinate.
De asemenea, mai susţine recurenta, instanţa de fond a reţinut în mod greşit că emiterea Ordinului nr. X1/2012 s-a făcut cu încălcarea art. 6 şi 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, investigaţia fiind dispusă în lipsa unui mandat judiciar şi nu de către o autoritate publică neutră, oricum cu încălcarea principiului proporţionalităţii, precum şi a principiului egalităţii armelor.
În concluzie, a solicitat admiterea recursului şi a acţiunii formulate, cu consecinţa anulării Ordinului nr. X1/2012 şi a tuturor actelor efectuate de echipa de investigaţii.
În subsidiar, societatea comercială recurentă a solicitat anularea Procesului-verbal de inspecţie din 4 aprilie 2012 şi înapoierea tuturor documentelor şi a hard-disk-ului computerului.
2.2. Consiliul Concurenţei a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei de interes în susţinerea demersului judiciar, ca urmare a faptului că ulterior pronunţării sentinţei recurate, a fost emis Ordinul nr. X2 din 23 decembrie 2013 prin care, în baza prevederilor art. 42 alin. (1) din Legea nr. 21/1996, s-a dispus închiderea investigaţiei declanşate din oficiu prin Ordinul nr. X3/2012.
Pe fondul recursului, a susţinut că acesta este nefondat, soluţia curţii de apel fiind temeinică şi legală.
2.3. Recurenta-reclamantă a depus un răspuns la excepţia invocată de autoritatea publică intimată, susţinând, în esenţă, că societatea comercială justifică interes procesual în cauză, deoarece menţinerea ca legal a Ordinului nr. X1/2012 aduce atingere dreptului la imagine al unităţii.
3. Soluţia instanţei de recurs
3.1. Excepţia tardivităţii recursului, invocată în şedinţă este nefondată.
Astfel, din actele şi lucrările dosarului, rezultă că Sentinţa civilă nr. 4953 din 13 septembrie 2012 a fost comunicată societăţii comerciale recurente la data de 21 martie 2013, iar cererea de recurs a fost depusă la poştă la data de 27 martie 2013, deci în cadrul termenului de 5 zile prevăzut la art. 36 alin. (6) din Legea nr. 21/1996, republicată, calculat potrivit art. 101 alin. (1) C. proc. civ. - 1865.
3.2. Excepţia lipsei de interes este nefondată.
Astfel, Ordinul nr. X1/2012 a fost emis şi s-a dispus efectuarea unei investigaţii având ca obiect posibila încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 21/1996 în cadrul unei proceduri de achiziţie publică, reţinându-se că există indicii că unele firme au participat la licitaţie, în mod concertat, cu oferte trucate, fapte ce pot constitui o gravă încălcare a prevederilor legale citate.
Este adevărat că prin Ordinul nr. X2/2013 s-a dispus închiderea investigaţiei pentru motivul că analiza nu a condus la descoperirea unor dovezi privind încălcarea legii, care să justifice impunerea de măsuri şi aplicarea de sancţiuni de către Consiliul Concurenţei, fiind, deci, evident ca recurenta-reclamantă să justifice un interes procesual în demersul său care vizează anularea ordinului prin care a fost justificată şi declanşată investigaţia respectivă.
3.3. Recursul formulat este nefondat pentru considerentele care vor fi prezentate în continuare.
Referitor la criticile potrivit cărora instanţa de fond a ignorat că Ordinul nr. X1/2012 reprezintă un act afectat de un viciu de nulitate, instanţa de recurs constată că sunt neîntemeiate.
Astfel, conţinutul ordinului de inspecţie este reglementat la art. 36 alin. (6) din Legea nr. 21/1996, republicată, potrivit căruia acesta "va indica obiectul şi scopul inspecţiei, stabileşte data la care începe şi arată sancţiunile prevăzute la art. 50 şi 54, precum şi dreptul de a ataca ordinul la Curtea de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal, în termen de 15 zile de la comunicare (...)".
Or, instanţa de fond, analizând conţinutul ordinului, a reţinut în mod judicios că acesta este un act administrativ motivat în fapt şi în drept, corespunzător prevederilor legale citate.
Într-adevăr, la art. 1 din Ordinul nr. X1/2012, este stabilit că s-a dispus "efectuarea unei inspecţii inopinate la sediul social al SC C.D. SRL, precum şi orice alte spaţii/puncte de lucru în care îşi desfăşoară activitatea", iar în preambulul ordinului sunt indicate dispoziţiile legale şi aspectele faptice care justifică emiterea ordinului.
Astfel, s-a specificat că emiterea Ordinului nr. X1/2012 se bazează şi pe Ordinul nr. X3/2012 referitor la declanşarea unei investigaţii privind posibila încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 21/1996, republicată, specificându-se că există indicii că unele întreprinderi au participat la licitaţie, în mod concertat, cu oferte trucate, în cadrul Procedurii de achiziţie publică pentru atribuirea "Acordului-cadru de lucrări şi servicii de întreţinere multianuală iarnă - vară 2008 - 2011", organizată de D.R.D.P. Craiova din cadrul C.N.A.D.N.R.
De asemenea, în conţinutul ordinului s-a specificat în mod expres durata investigaţiei: zilele de 4 şi 5 aprilie 2012, faptul că la începerea inspecţiei va fi înmânat un exemplar al ordinului, fiind indicată calea de atac, termenul şi instanţa competentă, ceea ce aşa cum a reţinut şi instanţa de fond, satisface pe deplin cerinţele art. 36 alin. (6) din Legea nr. 21/1996, republicată.
Recurenta-reclamantă a mai susţinut că instanţa de fond, în mod greşit, nu a reţinut că actul administrativ încalcă prevederile art. 6 şi art. 8 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, prin aceea că investigaţia a fost dispusă în lipsa unui mandat judiciar, nu de către o autoritate neutră şi cu încălcarea principiilor proporţionalităţii şi egalităţii armelor, susţineri pe care instanţa de recurs le apreciază ca fiind lipsite de temei legal.
Astfel, instanţa de fond a reţinut în mod judicios că ordinul în litigiu şi inspecţia inopinată care s-a dispus/efectuat au respectat dispoziţiile legale incidente şi limitele stabilite de prevederile art. 36, 37 şi 38 din Legea nr. 21/1996, republicată, declarate constituţionale prin Decizia nr. 6/2010 a Curţii Constituţionale.
În concluzie, soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, recursul fiind nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge excepţiile invocate de intimatul-pârât.
Respinge recursul declarat de SC C.D. SRL împotriva Sentinţei nr. 4953 din 13 septembrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 4 decembrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4652/2014. Contencios. Refuz soluţionare... | ICCJ. Decizia nr. 2873/2014. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
