ICCJ. Decizia nr. 4763/2014. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4763/2014
Dosar nr. 32/36/2013
Şedinţa publică de la 11 decembrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Cadrul procesual
Prin cererea adresată iniţial Tribunalului Tulcea la data de 30 noiembrie 2011 şi înregistrată sub nr. 4621/88/2011, reclamantul P.V. a solicitat anularea deciziei prin care a fost pus la dispoziţie, a examenelor scrise organizate pentru departajare la 29 iulie 2011 şi a celor de interviu susţinute la 12 august 2011, pentru SPF Chilia Veche şi 17 august 2011 pentru SPF Pardina şi a Deciziei nr. 798932 din 07 octombrie 2011, prin care pârâta a decis încetarea raporturilor sale de muncă cu unitatea, precum şi reintegrarea sa în funcţia deţinută anterior şi plata drepturilor sale salariale până la repunerea în funcţie.
La data de 11 octombrie 2012, reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate a Ordinelor MAI nr. 600/2005 şi nr. I/652/2011.
La data de 30 octombrie 2012, reclamantul a invocat excepţia de necompetenţă materială a Tribunalului Tulcea, solicitând admiterea acesteia şi declinarea dosarului în favoarea Curţii de Apel Constanţa în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate a Ordinelor MAI nr. 600/2005 şi nr. I/652/2011.
Prin Încheierea de şedinţă din data de 06 decembrie 2012, s-a admis excepţia de necompetenţă materială a Tribunalului Tulcea, în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei de nelegalitate a Ordinelor MAI nr. 600/2005 şi nr. I/652/2011, iar în temeiul art. 4 alin. (1) şi art. 10 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, a fost sesizată Curtea de Apel Constanţa, secţia contencios administrativ, cu excepţia de nelegalitate a Ordinelor MAI nr. 600/2005 şi nr. I/652/2011, fiind suspendată judecata cauzei.
Primind cauza spre competentă soluţionare, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a de contencios administrativ şi fiscal, înregistrează dosarul sub nr. 32/36 din 10 ianuarie 2013, având ca obiect excepţie nelegalitate act administrativ.
Prin întâmpinare, pârâtul M.A.I. solicită respingerea excepţiei de nelegalitate a Ordinului MAI nr. I/625/2011, ca neîntemeiată.
Prin întâmpinare, pârâtul IGPF solicită respingerea excepţiei de nelegalitate a Ordinului MAI şi a Dispoziţiei IGPF, ca neîntemeiată.
Hotărârea Curţii de apel
Prin sentinţa civilă nr. 44/CA din 14 februarie 2013, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamantul P.V. în contradictoriu cu pârâţii Inspectoratul Judeţean al Poliţiei de Frontieră Tulcea, Garda de Coastă Constanţa, Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Inspectoratul General al Poliţiei de Frontieră Română, ca inadmisibilă.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut următoarele:
Cu privire la Ordinului MAI nr. 600/2005
Referitor la nepublicarea în Monitorul Oficial a Ordinului nr. 600/2005 care a stat la baza emiterii actului contestat, prima instanţă a reţinut că trebuie avute în vedere dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă - în formularea sa iniţială, aşa cum a fost publicată în M. Of. nr. 777/25.08.2004 - incidentă la data emiterii ordinului, care prin art. 10 alin. (1) instituie o normă cu caracter de principiu general obligatoriu cu privire la obligativitatea publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, a ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, actelor normative ale autorităţilor administrative autonome, precum şi ordinelor, instrucţiunilor şi altor acte normative emise de organele administraţiei publice centrale de specialitate.
În aplicarea acestei legi, H.G. nr. 555/2001, pentru aprobarea Regulamentului privind procedura la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare şi, ulterior, H.G. nr. 50/2005, pentru aprobarea aceluiaşi Regulament şi care abrogă H.G. nr. 555/2001 preiau în conţinutul lor acelaşi principiu enunţat de Legea nr. 24/2000, respectiv cel al obligativităţii publicării în Monitorul Oficial al acestor categorii de acte administrative, însă, în art. 27 alin. (3) din H.G. nr. 555/2001, preluat ulterior în art. 28 alin. (3) din H.G. nr. 50/2005, cele două H.G. au înţeles să excepteze de la acest regim de publicare - dacă legea nu dispune altfel - "ordinele, instrucţiunile şi alte acte cu caracter normativ care au ca obiect reglementari din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională".
Împrejurarea că erau acceptate anumite excepţii de la regimul de publicare în Monitorul Oficial rezultă în mod clar din modificările ulterioare aduse Legii nr. 24/2000, respectiv prin includerea alin. (11) la art. 10 din lege prin Legea nr. 194/2007. O astfel de reglementare este, într-adevăr, restrictivă, însă nu se poate aplica unui act administrativ cu caracter normativ care este anterior intrării ei în vigoare.
Prima instanţă a reţinut că Ordinul nr. 600/2005 face parte din această categorie, exceptată prin H.G. nr. 555/2001 şi respectiv H.G. nr. 50/2005 de la regimul de publicare în Monitorul Oficial al României, astfel încât, şi actele ulterioare cu caracter individual emise în baza lui sunt valabile.
De asemenea, a apreciat că abrogarea O.U.G. nr. 63/2003 privind organizarea şi funcţionarea MAI nu poate fi apreciată ca o cauză de abrogare implicită a OMAI nr. 600/2005, în condiţiile în care trimiterea la art. 7 şi 9 din acest act normativ se referă la abilitatea ministrului de a emite ordine, inclusiv sub aspectul competenţelor de gestiune a resurselor umane, abilitate menţinută şi confirmată de actele normative ulterioare.
În acest sens trebuie interpretate şi dispoziţiile art. I pct. 2 din Legea nr. 133/2011 pentru modificarea Legii nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului care modifică art. 22 alin. (7) stabilind după cum urmează: „Competenţele emiterii actelor administrative privind naşterea, modificarea, suspendarea şi încetarea raportului de serviciu al poliţistului se stabilesc, prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor, în condiţiile legii."
Prin urmare, prima instanţă a reţinut că modificarea menţionată nu face decât să confirme şi să expliciteze competenţa ministrului de reglementare în domeniul gestiunii resurselor umane, iar faptul că în aplicarea acestor dispoziţii nu a fost emis un ordin nou, care să înlocuiască OMAI nr. 600/2005, nu poate fi interpretat în sensul existenţei unui vid legislativ în această materie.
Cu privire la încălcarea competenţelor legale ale persoanelor care pot dispune încetarea raporturilor de serviciu ale poliţiştilor, prima instanţă a reţinut că, potrivit art. 69 alin. (1) din Legea nr. 360/2002, „încetarea raporturilor de serviciu ale poliţistului se dispune în mod corespunzător de către persoanele care, potrivit art. 15, au competenţa de acordare a gradelor profesionale", iar art. 15 stabileşte că acordarea gradelor profesionale se face prin avansare de către inspectorul general al Poliţiei Române şi şefii celorlalte structuri ale Ministerului Administraţiei şi Internelor, potrivit competenţelor stabilite prin ordin al ministrului administraţiei şi internelor, pentru agenţii de poliţie.
Prin urmare, însăşi dispoziţia legală menţionată recunoaşte abilitarea ministrului administraţiei şi internelor de a reglementa prin ordin competenţele în ceea ce priveşte acordarea gradelor profesionale pentru agenţii de poliţie.
Faţă de cele arătate, prima instanţă a apreciat că motivele de nelegalitate invocate de reclamant cu privire la Ordinul MAI nr. 600/2005 nu se verifică, excepţia de nelegalitate urmând a fi respinsă ca nefondată.
Cu privire la Ordinul MA.I. nr. I/652 din 30 iunie 2011
Prin acest ordin a fost aprobată organigrama şi numărul de posturi repartizate structurilor Poliţiei de Frontieră.
Emiterea Ordinului nr. I/652 din 30 ianuarie 2011 privind reorganizarea structurilor subordonate nemijlocit Inspectoratului General al Poliţiei de Frontieră şi inspectoratelor judeţene ale Poliţiei de Frontieră Române a fost justificată şi a avut drept scop încadrarea unităţilor în limitele fondurilor bugetare aprobate Ministerului Administraţiei şi Internelor prin Legea nr. 286/2010 a bugetului de stat pe anul 2011.
Fată de conţinutul său, actul administrativ menţionat nu este un act cu caracter normativ, deoarece nu se constituie în norme cu caracter general, aplicabile unui număr nelimitat de situaţii şi cu un anumit grad de repetabilitate. Prin acest ordin se aprobă structura organizatorică a MAI şi a structurilor subordonate, precum şi statul de funcţii, anexele având caracter clasificat, situaţie în care nu există obligaţia publicării lui în Monitorul Oficial, conform art. 11 din Legea nr. 24/2000, modificată şi completată.
Prin urmare, Ordinul MAI nr. 1/652 din 30 iunie 2011 produce efectele pentru care a fost emis, iar în temeiul lui a operat o reorganizare efectivă şi reală a instituţiei pârâte, în cadrul căreia au fost reduse posturi, inclusiv postul deţinut de reclamant.
Prima instanţă a apreciat că nu este în măsură să facă o analiză a legalităţii ordinului decât din punct de vedere formal, fără a avea posibilitatea de a verifica oportunitatea măsurilor luate, respectiv condiţiile în care s-a realizat restructurarea posturilor şi motivele pentru care au fost restructurate anumite posturi şi păstrate altele, astfel de competenţe excedând atribuţiilor puterii judecătoreşti.
Totodată, dispoziţiile art. 130 alin. (3) din Ordinul MAI nr. 300/2004 privind activitatea de management resurse umane în unităţile MAI, referitoare la consultarea Agenţiei Naţionale a funcţionarilor publici în perspectiva reorganizării, nu sunt aplicabile poliţiştilor, ci se referă la încetarea raporturilor de serviciu/muncă ale funcţionarilor publici şi personalului contractual din cadrul MAI, neputând fi avute în vedere în prezenta cauză.
De asemenea, împrejurarea că, ulterior, prin Ordinul MAI nr. I/S/602 emis la data de 04 noiembrie 2011 s-a dispus retragerea funcţiilor vacante aflate în finanţare în statele de organizare ale structurilor MAI în vederea constituirii rezervei ministerului pentru absolvenţii promoţiilor anului 2011 nu este de natură a atrage nelegalitatea ordinului în discuţie, fiind o situaţie intervenită după emiterea ordinului contestat.
În concluzie, prima instanţă a apreciat că, în egală măsură, criticile aduse de reclamant Ordinului MAI nr. 1/652 din 30 iunie 2011 nu sunt de natură a atrage nelegalitatea acestuia.
Calea de atac exercitată
Împotriva sentinţei curţii de apel a formulat recurs în termen legal reclamantul P.V., invocând dispoziţiile art. 304 pct. 3, 8, 9 şi 3041 C. proc. civ., art. 10 alin. (2) şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, precum şi art. 27 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 2/2013.
Recurentul a susţinut că:
• sentinţa a fost pronunţată de o instanţă necompetentă material, în raport de dispoziţiile art. 27 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 2/2013, privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor, fiind obligatorie trimiterea dosarului pe cale administrativă la Tribunalul Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca instanţă devenită competentă după materie;
• „instanţa a interpretat greşit actul juridic dedus judecăţii (…) deoarece excepţia de nelegalitate fusese invocată în dosarul de fond de la Tribunalul Tulcea, de acest act depinzând soluţionarea litigiului pe fond”;
• citând dispoziţiile art. 4 alin. (1) şi art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, recurentul conchide că a respectat condiţiile de invocare a excepţiei de nelegalitate;
• la dosarul cauzei nu s-a depus ordinul atacat şi documentaţia aferentă.
Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând cauza în raport cu actele şi lucrările dosarului, de criticile formulate de recurent, precum şi de reglementările legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele expuse în continuare.
Referitor la competenţa curţii de apel
Curtea de Apel Constanţa, ca instanţă de contencios administrativ a fost învestită să se pronunţe asupra excepţiei de nelegalitate a Ordinelor MAI nr. 600/2005 şi nr. I/652/2011 prin încheierea Tribunalului Tulcea, secţia civilă, de contencios administrativ şi fiscal, din data de 10 ianuarie 2013.
Înalta Curte constată că, la data soluţionării cauzei, respectiv 14 februarie 2013, nu intrase în vigoare Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind C. proc. civ., astfel încât acest act normativ nu este aplicabil.
Norma citată de recurent, cuprinsă în art. XXIII alin. (3) din această lege are, în realitate, următorul cuprins: „procesele în curs de judecată în primă instanţă în materia contenciosului administrativ şi fiscal aflate la data intrării în vigoare a prezentei legi pe rolul curţilor de apel şi care, potrivit prezentei legi, sunt de competenţa tribunalelor se trimit la tribunale”.
Or, „potrivit prezentei legi”: art. IV, care a modificat art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, dispune că litigiile „care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe”.
Cum prin hotărârea atacată nu s-a soluţionat un litigiu care priveşte raportul de serviciu al funcţionarului public, ci o excepţie de nelegalitate care vizează acte administrative emise de un organ central, rezultă că acest motiv de recurs este nefondat, curtea de apel fiind competentă material în temeiul art. 4 alin. (1) raportat la art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Referitor la excepţia de nelegalitate
În această privinţă, Înalta Curte remarcă lipsa oricărei critici concrete la adresa sentinţei primei instanţe, recurentul limitându-se la a reproduce conţinutul motivelor de modificare prevăzute de art. 304 pct. 8 şi 9 C. proc. civ..
Susţinerea potrivit căreia au fost respectate toate condiţiile de invocare a excepţiei de nelegalitate nu are legătură cu soluţia curţii de apel care a examinat „fondul” excepţiei de nelegalitate, nereţinând că ar fi incident vreun „fine de neprimire”.
Nici nemulţumirea referitoare la „nedepunerea ordinului atacat şi documentaţiei aferente” nu poate genera vreo consecinţă juridică, atât timp cât Ordinul nr. I/652 din 30 iunie 2011 al MAI se găseşte la dosar, iar motivele de nelegalitate invocate nu necesită examinarea documentaţiei pe baza căreia a fost emis.
Prima instanţă a stabilit corect că Ordinul MAI nr. 600/2005 pentru aprobarea competenţelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului administraţiei şi internelor, secretarilor de stat, secretarului general şi şefilor/comandanţilor unităţilor MAI deşi este un act administrativ cu caracter normativ nu a fost publicat în Monitorul Oficial întrucât la momentul adoptării sale erau în vigoare prevederile art. 35 alin. (3) din Regulamentul privind procedurile la nivelul Guvernului pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de acte normative spre adoptare aprobat prin H.G. nr. 50/2005 care stabileau imperativ că „nu sunt supuse regimului de publicare în Monitorul Oficial al României, Partea I (…) ordinele (…) cu caracter normativ care au ca obiect reglementări din sectorul de apărare, ordine publică şi siguranţă naţională”.
Cât priveşte conformitatea dispoziţiilor actului administrativ normativ (atacat global de autorul excepţiei), cu dispoziţiile art. 15 alin. (1) lit. c) şi m art. 69 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 360/2002 privind statutul poliţistului, în mod evident nu se degajă „contradicţia” pe care o afirmă recurentul, ordinul nefăcând altceva decât să asigure punerea în executare a prevederii legale cu forţă juridică superioară, citate la pct. 3 din considerente, în baza căreia a fost emis.
De altfel, jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, reliefată de exemplu prin deciziile nr. 3626/2007, nr. 4430/2009, nr. 1565/2011, nr. 33/2014 şi nr. 1017/2014 este constantă în sensul afirmării legalităţii OMAI nr. 600/2005.
Cât priveşte OMAI nr. I/652 din 30 iunie 2011 privind reorganizarea structurilor subordonate nemijlocit IGPF, în raport de calificarea acestuia de act administrativ individual, sunt incidente dispoziţiile art. 11 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, potrivit cărora nu era supus regimului de publicare în Monitorul Oficial al României.
În fine, după cum bine a punctat judecătorul de la curtea de apel, evoluţia ulterioară a funcţiilor (posturilor) vacante şi modul cum au fost acestea gestionate de structurile MAI exced cadrului excepţiei de nelegalitate, aceste aspecte urmând a fi tranşate de judecătorul fondului cauzei, în raport de probele administrate.
Conchizând, Înalta Curte constată că nu există motive care să atragă modificarea ori casarea sentinţei, astfel încât, în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi art. 312 alin. (1) C. proc. civ., se va respinge recursul de faţă ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de P.V. prin Sindicatul Democratic al Bugetarilor din România împotriva sentinţei civile nr. 44/CA din 14 februarie 2013 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 decembrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4711/2014. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 4814/2014. Contencios. Litigii Curtea de... → |
|---|
