ICCJ. Decizia nr. 4842/2014. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4842/2014
Dosar nr. 590/33/2013
Şedinţa publică de la 18 decembrie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 365/2013 din 14 iunie 2013, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate parţială a Hotărârii nr. 130 din 04 noiembrie 2010 a plenului Curţii de Conturi pentru aplicarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi – pct. 174-229.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea a reţinut că, prin precizările depuse la excepţia de nelegalitate a pct. 174 - 229 din Regulament, reclamanta susţine în esenţă că deciziile emise de Curtea de Conturi a României nu sunt acte administrative, intimata neavând calitatea de autoritate publică.
Analizând dispoziţiile art. 58 din Legea nr. 94/1992 şi cele ale art. 11 alin (2), Curtea a constatat că organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curţii de Conturi, în temeiul Legii nr. 94/1992. Aprobarea Regulamentului de către Plenul Curţii de Conturi s-a făcut în baza dispoziţiilor legii organice a Curţii de Conturi a României, iar Plenul Curţii de Conturi a României a fost mandatat şi legal abilitat să elaboreze norme speciale pentru organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice, precum şi pentru valorificarea constatărilor, înscrise în actele întocmite cu ocazia controlului/auditului efectuat la entităţile publice verificate.
Prin urmare, în Legea de organizare şi funcţionare a Curţii de Conturi s-a prevăzut ca prin Regulament să se acopere întreaga problematică a atribuţiilor şi competenţelor ce reprezintă obiectul de reglementare al Legii nr. 94/1992, precum şi procedurile de urmat în valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi.
În acest caz, prin dispoziţiile pct. 174-229 din Regulament s-au dezvoltat şi detaliat prevederile din legea în baza căreia a fost adoptat, aşa cum prevăd art. 5 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă.
Curtea a apreciat că prin dispoziţiile pct. 174-229 din Regulament nu se adaugă la lege, nu se modifică prevederile Legii nr. 94/1992 şi nici nu se încălca dispoziţiile Legii nr. 554/2004.
Curtea de Conturi a României este o autoritate publică centrală cu personalitate juridică, care îşi desfăşoară activitatea în mod autonom, în conformitate cu dispoziţiile constituţionale şi prevederile legale.
Analizând dispoziţiile legale incidente, respectiv art. 1 alin. (1) şi (2), art. 6 şi art. 33 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, precum şi pct. 363 din Regulament, Curtea a observat că acestea fac trimitere, se completează cu reglementările ce vizează acţiunile de control desfăşurate de Curtea de Conturi, inclusiv cele referitoare la emiterea deciziei, procedura de blocare a fondurilor bugetare sau de suspendare din funcţie prevăzută la art. 45 din Legea nr. 94/1992, procedura şi termenul de contestare a deciziei, de analiză şi soluţionare a contestaţiei şi de sesizare a instanţei de contencios administrativ, prevăzute la pct. 174-229.
Dispoziţiile Legii nr. 94/1992 reglementează modul de valorificare a constatărilor cu ocazia misiunii de audit, iar procedura reglementată de punctele 189-203 din Regulament se regăseşte şi în corpul Legii nr. 94/1992.
Ca atare, a observat prima instanţă, regulamentul nu legiferează activitatea Curţii de Conturi, iar atribuţiile, competenţele Curţii de Conturi se desfăşoară prin structurile teritoriale, departamentele care fac parte din structura unitară, neputându-se distinge între atribuţii competenţe şi activitatea acesteia, întrucât desfăşurarea activităţii presupune exercitarea atribuţiilor şi competenţelor.
Pct. 204-226 reglementează procedura recursului administrativ, prin care se lasă posibilitatea organelor superioare celor care au emis actele administrative atacate de a redimensiona măsurile luate, în limitele prevăzute de lege. Ca atare Curtea de Conturi nu are atribuţii administrativ jurisdicţionale.
În procesul de valorificare a actelor de control sunt circumscrise: atât contestaţia ce poate fi formulată împotriva măsurilor dispuse prin decizia emisă de structura teritorială - camera de conturi judeţeană, cât şi sesizarea instanţei de contencios administrativ împotriva încheierii emise de Comisia de soluţionare a contestaţiilor, inclusiv termenul de exercitare a contestaţiei, de 15 zile calendaristice, consacrat de pct. 206-207, derogatoriu de la termenul de drept comun de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) şi art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Termenul de 15 zile este prevăzut şi de art. 35 din Legea nr. 94/1992. Astfel entitatea auditată poate face obiecţii scrise la constatările din rapoartele întocmite de auditorii publici externi, în termen de 15 zile de la data primirii acestora, obiecţii care vor fi avute în vedere la valorificarea constatărilor.
Prin urmare, legea consacră acest termen de 15 zile pentru contestarea, sub forma obiecţiilor scrise, a actelor administrative emise de Curtea de Conturi.
Nu se poate reţine că reglementarea acestui termen de 15 zile calendaristice contravine reglementărilor din Legea contenciosului administrativ, legea de drept comun în materie, întrucât termenul de drept comun prevăzut de Legea nr. 554/2004 nu este un termen imperativ, de la care nu se poate deroga, ci se aplică ori de câte ori nu se dispune altfel prin reglementarea proprie activităţii autorităţii publice din cauză.
Curtea a reţinut că spiritul legii organice a Curţii de Conturi vizează valorificarea cu operativitate a rapoartelor şi constatărilor înscrise în actele de control ale auditorilor publici externi. Regulamentul, aprobat de Plenul Curţii de Conturi exprimă tocmai voinţa legiuitorului din acest punct de vedere, aşa încât stabilirea de către plenul Curţii de Conturi a unor proceduri de emitere, comunicare, contestare şi soluţionare a contestaţiilor unor acte administrative nu contravine reglementărilor din Legea contenciosului administrativ, legea de drept comun în materie.
În ceea ce priveşte ultimele trei puncte contestate, respectiv pct. 227-229, curtea a reţinut că prin Hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 135 din 16 mai 2013 au fost modificate pct. 223 lit. e) şi 228, prin care se stabileşte competenţa instanţei de contencios administrativ, stabilindu-se competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului în raza căruia se află sediul entităţii verificate în cazul contestaţiilor formulate împotriva deciziilor emise de camerele de conturi judeţene şi a municipiului Bucureşti, şi a secţiei de contencios administrativ şi fiscal a curţii de apel în raza căruia se află sediul entităţii verificate în cazul contestaţiilor formulate împotriva deciziilor emise de structurile centrale ale Curţii de Conturi.
Regulamentul adoptat de Plenul Curţii de Conturi a României are caracterul unui act administrativ unilateral normativ, cu efecte erga omnes, emis în regim de putere publică, în vederea organizării şi executării normelor legale cuprinse în legea organică a Curţii de Conturi.
În raport de domeniul reglementat, reprezintă de asemenea un act de administraţie specială, cu aplicare în domeniul formării, administrării şi întrebuinţării resurselor financiare ale statului şi ale unităţilor administrativ teritoriale, corespunzător prevederilor art. 137 alin. (1) din Constituţie şi, ţinând cont de ierarhia normelor juridice şi de principiul supremaţiei Constituţiei în raport cu toate celelalte acte din sistemul legislativ, rezultă în mod indubitabil că Regulamentul este emis în deplin acord cu textele constituţionale, iar criticile de nelegalitate sunt nefondate.
De asemenea, Curtea a constatat că există concordanţă între prevederile contestate şi actul normativ cu forţă juridică superioară în temeiul şi în executarea căruia a fost emis, respectiv Legea nr. 94/1992.
Prima instanţă a mai reţinut că, prin activitatea de audit financiar, Curtea de Conturi urmăreşte dacă situaţiile financiare sunt complete, reale şi conforme cu legile şi reglementările în vigoare, furnizând în acest sens o opinie. Obiectivul auditului financiar este acela de a obţine asigurarea că situaţiile financiare auditate sunt întocmite, sub toate aspectele semnificative, în conformitate cu cadrul de raportare financiară aplicabil în România şi respectă principiile legalităţii şi regularităţii.
Totodată, a reţinut judecătorul fondului, Curtea de Conturi are pârghii juridice conferite atât prin dispoziţiile Legii organice privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, cât şi prin prevederile Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, ce a fost aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului Curţii de Conturi, de a institui măsuri cu caracter de obligativitate faţă de entităţile verificate.
Împotriva acestei hotărâri, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, a declarat recurs, reclamanta Unitatea Administrativ Teritorială Comuna V. prin Primar, invocând în drept dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ.
Recurenta Comuna V. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și admiterea excepției de nelegalitate parțială a Hotărârii nr. 130 din data de 4 noiembrie 2010 a Plenului Curții de Conturi a României pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, respectiv a pct. de la 174 la 229 din anexa la actul administrativ menționat, pentru următoarele motive:
Instanța de fond a respins excepția de nelegalitate invocată în mod nelegal, reiterând argumentele din conținutul întâmpinării depuse de către Curtea de Conturi și fără să verifice și să analizeze susținerile reclamantei recurente.
Astfel, prima instanță a reținut în mod eronat că prin dispozițiile pct. 174 - 229 din Regulament s-au dezvoltat și detaliat prevederile din legea în baza căreia a fost adoptat, că nu adaugă și nu modifică prevederile Legii nr. 94/1992 și nici nu încalcă dispozițiile Legii nr. 554/2004, copiind practic din considerentele expuse de către pârâtă.
Deși reclamanta a precizat faptul că prin adoptarea Hotărârii nr. 130 din 4 noiembrie 2010 pentru aprobarea Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, Plenul Curții de Conturi a elaborat și adoptat un regulament propriu legal cu privire la modul de organizare și desfășurare a propriilor activități, cât și ilegal cu privire la o procedură de valorificare a actelor rezultate din aceste activități, făcând aceeași confuzie cu privire la conținutul celor două noțiuni - organizare și valorificare acte.
Temeiul juridic care a condus la adoptarea acestui regulament, respectiv prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu poate și nici nu constituie o delegare a competenței de legiferare, sens în care emitentul actului administrativ are și avea obligația de a respecta prevederile legale existente la data adoptării acestuia, și de a nu denatura înțelesul noțiunii de organizare cuprins în textul de lege, cu cel de legiferare a unor concepte abrogate la data modificării Legii nr. 94/1992, concepte care au fost abrogate tocmai din perspectiva alinierii activității de audit exercitată de către curtea de conturi la standardele internaționale care nu includ și nu admit schimbarea naturii juridice a activității de audit.
Prin prevederile art. 13 alin. (3) lit. l) din Constituția României, s-a stabilit ca normă imperativă faptul că singura formă de reglementare a modului de organizare și funcționare a Curții de Conturi este prin lege organică, și nu prin alte forme sau moduri pe care instanța de fond le consideră circumscrise art. 11 din Legea nr. 94/1992.
Instanța de fond a analizat aspectele invocate prin excepția de nelegalitate prin trunchierea textelor legale și prin ignorarea evidenței, în condițiile în care prevederile art. 11 din Legea nr. 94/1992 dispun competența plenului Curții de Conturi prin rezumare la ”organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi” precum și la ”valorificarea actelor rezultate din aceste activități”, ori a considera includerea în sfera de competență a plenului a competenței de legiferare a altor categorii de acte - decizii - necuprinse în textul de lege nu constituie de cât o reacție de supunere față de prevederile unui act administrativ ilegal și abuziv și un refuz de analizare a susținerilor contrare.
Aceeași ignorare și interpretare abuzivă a textelor de lege o are emitentul actului contestat prin care reglementează în mod ilegal proceduri care încalcă prevederile actelor normative de emitere, comunicare, contestare și soluționare a contestațiilor formulate împotriva actelor administrative.
A susținut recurenta că prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare, deși prevăd competența de a reglementa modul de organizare și de desfășurare a activităților specifice Curții de Conturi, nu conferă plenului Curții de Conturi competența de a reglementa proceduri de emitere și de contestare a categoriilor de acte ce emană din desfășurarea activităților specifice, decât a celor cuprinse în prevederile legale. Stabilirea de către Plenul Curții de Conturi a unor proceduri, inexistente în cuprinsul normelor juridice legale, de emitere, comunicare, contestare și soluționare a contestațiilor unor acte administrative este un adevărat exces de putere al emitentului actului administrativ.
În ceea ce privește încălcarea prevederilor Legii nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la definirea actelor administrative, a menționat recurenta că includerea în această categorie a deciziilor emise pentru valorificarea actelor rezultate din activitatea desfășurată de organele Curții de Conturi, deși actele administrative sunt emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice, reprezintă în mod cert o nerespectare a prevederilor art. 2 alin. (1) din actul normativ anterior menționat.
Deciziile reglementate de actul administrativ contestat nu respectă aceste condiții, respectiv acestea nu emană de la o autoritate publică, Curtea de Conturi nefiind un organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public, iar prin emiterea acestora nu se nasc, nu se modifică sau sting raporturi juridice, nefiind asigurată organizarea executării legii.
A apreciat recurenta că instanța de fond a reținut în mod eronat că deciziile Curții de Conturi sunt emise în vederea executării în concret a prevederilor legii de organizare și funcționare a Curții de Conturi, sens în care apare chiar o contradicție între propriile mențiuni ale instanței din cuprinsul hotărârii recurate, ca urmare a constatării definirii competențelor prin citarea prevederilor art. 33 din Legea nr. 94/1992. Astfel, potrivit acestui text de lege citat și ignorat de instanța de fond, activitatea de valorificare aprobată prin regulamentul plenului curții de conturi, potrivit art. 11 din Legea nr. 94/1992, este limitată la valorificarea rapoartelor de audit, ca acte finale ale activității de audit.
Tendința nelegală a emitentului actului administrativ contestat de a schimba natura juridică a actelor rezultate în urma desfășurării activităților de audit în acte administrative nu face altceva decât să reitereze competențe abrogate prin lege ca urmare a redefinirii activităților de audit financiar.
Prevederile art. 33 din Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare, stabilesc competența intimatei de a constata și comunica o stare de fapt, unica formă de finalizare a activităților proprii, deoarece prin rapoartele de audit se exprimă și se furnizează opiniile de audit care reprezintă concluzia auditorului formulată în scris asupra situațiilor financiare și/sau a programului sau activității auditate, în legătură cu realitatea, fidelitatea și conformitatea acestora, cu reglementările aplicabile domeniului respectiv.
De altfel, s-a arătat, acest text legal prezintă și modalitățile practice și obligatorii a fi urmate de către instituția auditată, respectiv de stabilire a existenței prejudiciului și dispunerea măsurilor de recuperare, respectiv acest text exclude, după data comunicării raportului de audit, intervenția pârâtei în procedura de constatare și eventual de recuperare a unor prezumtive prejudicii.
Opiniile din raportul de audit nu pot fi transformate în obligații prin emiterea unui act administrativ cu caracter executoriu și obligatoriu, întrucât potrivit dispozițiilor art. 5 alin. (5) din Legea nr. 94/1992, republicată, entitățile auditate poartă întreaga răspundere pentru acțiunile lor și nu pot fi absolvite de această răspundere prin invocarea rapoartelor Curții de Conturi legiuitorul folosind sintagma de rapoarte și nu de decizii, fapt ce confirmă nelegalitatea legiferării categoriei de acte administrative - decizii, argumente la care instanța de fond nu a adus nicio motivare cu privire la admiterea sau respingerea acestora.
Transformarea unor opinii în acte administrative, acte unilaterale cu caracter individual sau normativ emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice, este inadmisibilă deoarece prin realizarea acestei transformări se schimbă caracterul juridic al activității de audit, din consultativ în conform, încălcând prevederile legale invocate mai sus.
Legiferarea unei categorii de acte administrative (decizii), fără a avea această competență, fără ca existența acestora să fie cuprinsă într-un act normativ este completată, în același mod nelegal, prin reglementarea unei proceduri de comunicare, contestare și soluționare a contestațiilor. Or, toată procedura de comunicare, de contestare și de soluționare a contestațiilor reglementată de actul administrativ contestat nu este decât o copie fidelă a reglementărilor specifice curții de conturi abrogate prin Legea nr. 217/2008, prin acest act normativ fiind regândită și reașezată activitatea Curții de Conturi în sensul reglementării funcției de control a acesteia ce se realizează exclusiv prin proceduri de audit.
Mai mult, emitentul actului administrativ contestat a ignorat prin adoptarea procedurilor de comunicare, de contestare și de soluționare a contestațiilor normele constituționale cuprinse în teza finală a art. 140 alin. (1) din Constituția României, prin care se stabilește competența deplină și exclusivă a forului legislativ de a adopta reglementări procedurale de soluționare a litigiilor născute din desfășurarea activității Curții de Conturi.
S-a relevat că procedura de contestare și de soluționare a contestațiilor adoptată prin actul administrativ contestat încalcă prevederile Legii nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, potrivit cărora jurisdicția administrativă specială este activitatea înfăptuită de o autoritate administrativă care are, conform legii organice speciale în materie, competența de soluționare a unui conflict privind un act administrativ, după o procedură bazată pe principiile contradictorialității, asigurării dreptului la apărare și independenței activității administrativ - jurisdicționale.
De asemenea, s-a susținut că actele administrative susceptibile să facă obiectul unei jurisdicții speciale administrative și pentru care se prevede o cale de atac în fața unei alte jurisdicții administrative speciale sunt exclusiv acele acte administrative stabilite potrivit legii organice și nu prin reglementări proprii ale unei instituții sau autorități.
În raport de toate cele mai sus arătate, recurenta a concluzionat că Regulamentul adoptat de plenul Curții de Conturi a României nu are caracterul unui act administrativ unilateral normativ, cu efecte erga omnes, emise în regim de putere publică, în vederea executării normelor legale cuprinse în legea organică a Curții de Conturi, așa cum în mod nejustificat a reținut instanța de fond.
În cauză a formulat întâmpinare intimata Curtea de Conturi a României, prin care s-a solicitat respingerea ca nefondat a recursului declarat de recurenta reclamantă Comuna V. împotriva sentinței civile nr. 365 din data de 14 iunie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.
A considerat intimata Curtea de Conturi a României că hotărârea recurată este temeinică și legală și că nu subzistă în cauză nici un motiv de nelegalitate de natură a atrage sentința atacată, recurenta reclamantă neaducând veritabile critici ale soluției adoptate de instanța de fond.
Recurenta califică eronat natura juridică a Regulamentului adoptat de Plenul Curții de Conturi, iar instanța de fond a reținut corect că procedura reglementată de pct. 174-203 din regulamentul menționat se regăsește și în corpul Legii nr. 94/1992, că acest regulament nu legiferează activitatea Curții de Conturi, că regulamentul are caracterul unui act administrativ unilateral cu efecte erga omnes emis în regim de putere publică în vederea organizării și executării normelor legale cuprinse în legea organică a Curții de Conturi, și că există concordanță între prevederile contestate și actul normativ cu forță juridică superioară în temeiul căruia a fost emis, respectiv Legea nr. 94/1992.
A susținut intimata, contrar arătărilor reclamantei, că Regulamentul este act administrativ cu caracter normativ chiar dacă nu dă naștere, nu modifică și nici nu stinge drepturi în beneficiul sau în sarcina unei persoane determinate însă conține dispoziții cu caracter abstract, impersonal și obligatorii pentru toate entitățile verificate, fără ca destinatarii să fie nominalizați.
Însăși legea organică, de organizare și funcționare a Curții de Conturi, Legea nr. 94/1992, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prin dispozițiile art. 11 alin. (2) trimite la norme interne, legiuitorul delegând astfel Plenului Curții de Conturi prerogativa de a dispune cu privire la organizarea și desfășurarea activităților specifice acestei autorități publice, precum și cu privire la valorificarea actelor rezultate din aceste activități, reglementând în detaliu aspectele specifice, unice, ale desfășurării activității sale.
Așadar, în temeiul art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, prin Hotărârea nr. 130/2010 a Plenului Curții de Conturi a fost aprobat Regulamentul care a intrat în vigoare la data de 1 ianuarie 2011, regulament care stabilește, dezvoltă și detaliază procedurile de urmat în exercitarea atribuțiilor Curții de Conturi, și nu adaugă la lege. Rezultă deci că atribuțiile și procedurile privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități derivă din normele imperative stabilite de Legea nr. 94/1992, iar prin regulament se realizează numai o detaliere amănunțită a procedurilor de lucru în realizarea scopului misiunii de control/audit, întrucât lipsa precizărilor ad literam a tuturor etapelor, a tuturor procedurilor de lucru detaliate din legea organică nu susține ipoteza că acestea nu intră în sfera de activitate a Curții de Conturi a României.
Regulamentul atacat pe calea excepției de nelegalitate este un act administrativ cu caracter normativ și nu un act de legiferare, dispozițiile art. 58 din Legea nr. 94/1992 stabilind atribuțiile Plenului Curții de Conturi, printre care figurează și cele legate de aprobarea regulamentului. Or, din coroborarea dispozițiilor art. 58 din Legea nr. 94/1992 cu cele ale art. 11 alin. (2) din același act normativ rezultă în mod indubitabil că aprobarea Regulamentului de către Plenul Curții de Conturi s-a făcut în baza dispozițiilor legii organice a Curții de Conturi, iar excepția de nelegalitate parțială a acestuia este nefondată.
În legea de organizare și funcționare a Curții de Conturi s-a prevăzut ca prin regulament să se acopere și să se dezvolte întreaga sferă a atribuțiilor și competențelor Curții de Conturi, precum și procedurile de urmat în valorificarea constatărilor rezultate din desfășurarea activităților specifice, toate acestea constituind obiectul de reglementare al Legii nr. 94/1992, lege cu caracter special, fără a se încălca dispozițiile Legii nr. 554/2004 așa cum în mod eronat a susținut recurenta.
În Regulament s-au prevăzut, în temeiul dispozițiilor Legii nr. 94/1992, inclusiv procedurile de urmat în emiterea, comunicarea, contestarea actelor administrative încheiate în exercitarea misiunii constituționale pe care o are Curtea de Conturi a României, precum și soluționarea contestațiilor formulate împotriva acestora.
De aceea, prevederile pct. 174 - 229 din Regulament nu adaugă la lege, nu modifică dispozițiile Legii nr. 94/1992 și nici nu încalcă prevederile Legii nr. 554/2004, aceste norme juridice speciale, care cârmuiesc activitatea desfășurată de Curtea de Conturi a României, având întâietate în raport de prevederile legii contenciosului administrativ care constituie cadrul general în materie și se aplică în măsura în care normele juridice speciale nu prevăd reglementări pentru o anume situație întâlnită în activitatea acestora.
A mai susținut intimata Curtea de Conturi a României că din interpretarea dispozițiilor art. 33, care fac trimitere la prevederile art. 11 din Legea nr. 94/1992, rezultă fără putință de tăgadă că valorificarea constatărilor cuprinse în rapoartele de audit și anexele la acestea nu este limitată la valorificarea rapoartelor de audit, ca acte finale ale activității de audit, ci dimpotrivă, în funcție de situațiile constatate, Curtea de Conturi va proceda distinct pentru valorificarea rapoartelor de audit și a anexelor la acestea.
Astfel, în situația în care se constată regularitatea conturilor, se emite certificatul de conformitate și se comunică entității auditate, iar în celelalte situații în care se constată existența unor abateri de la legalitate și de la regularitate în activitatea financiar-contrabilă sau fiscală controlată, care au determinat producerea unor prejudicii, se procedează potrivit art. 33 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 sau se sesizează organele în drept când se constată existența unor fapte pentru care există indicii că au fost săvârșite cu încălcarea legii penale potrivit art. 33 alin. (4) din Legea nr. 94/1992.
A mai învederat intimata Curtea de Conturi că în procesul de valorificare a actelor de control sunt circumscrise atât emiterea deciziei, procedura și termenul de contestare a deciziei cât și sesizarea instanței de contencios administrativ împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor, astfel că susținerile recurentei sunt neîntemeiate atâta vreme cât dispozițiile art. 33 alin. (1) din Legea nr. 94/1992 prevăd procedura de urmat în valorificare, anume ”Activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 11 alin. (2)”.
S-a mai susținut că recurenta a arătat în mod eronat că au fost încălcate prevederile Legii nr. 554/2004 în ceea ce privește dispozițiile art. 2 alin. (1) și anume că ”Deciziile reglementate de actul administrativ contestat nu respectă aceste condiții, respectiv nu emană de la o autoritate publică, Curtea de Conturi nefiind un organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes public”, fiind evident că rolul și competențele ce revin Curții de Conturi sunt prevăzute în art. 140 din Constituția României și în Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi.
În cauză, s-a arătat, recurenta face o interpretare subiectivă a atribuțiilor și competențelor Curții de Conturi, cu ignorarea prevederilor art. 1 din Legea nr. 94/1992 care stipulează că Curtea de Conturi, în calitate de instituție supremă de audit cu caracter constituțional exercită controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și sectorului public.
Curtea de Conturi este o autoritate publică de rang constituțional, înființată în scopul exercitării misiunii constituționale, respectiv de a exercita controlul asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și sectorului public, conform art. 140 din Constituția României. Intimata Curtea de Conturi a acceptat că legiuitorul a stabilit atribuții de control al legalității utilizării banului public și în sarcina unor diferite instituții, dar a subliniat că prin Constituția României - art. 140 - s-a prevăzut la alin. (1) că instituția supremă în stat cu atribuții în verificarea cheltuirii banilor publici este Curtea de Conturi, fiind astfel de competența exclusivă a acestei autorități publice verificarea modului de formare și de utilizare a resurselor bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat și bugetelor unităților administrativ-teritoriale, precum verificarea modului de mișcare a fondurilor între aceste bugete, verificare care se face prin proceduri de audit public extern prevăzute în standardele proprii de audit, elaborate în conformitate cu standarde internaționale și europene de audit, INTOSAI și EUROSAI.
A mai relevat intimata că deciziile emise de camerele de conturi pot fi contestate conform procedurii stabilite la pct. 204-226 din Regulament iar procedura de soluționare a contestațiilor formulate împotriva deciziilor este o procedură administrativă prealabilă, împotriva încheierii emise de comisia de soluționare a contestațiilor conducătorul entității verificate putând sesiza instanța de contencios administrativ competentă, în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii, în condițiile legii contenciosului administrativ.
Prin urmare, intimata a considerat că în mod neîntemeiat recurenta susține că prin reglementarea procedurii de contestare a deciziei și de soluționare a contestațiilor se încalcă dispozițiile art. 140 alin. (1) teza finală din Constituție ”prin care se stabilește competența deplină și exclusivă a forului legislativ de a adopta reglementări procedurale de soluționare a litigiilor născute din desfășurarea activității Curții de Conturi”, întrucât dispozițiile acestui articol se referă la litigiile care i-au naștere după soluționarea contestațiilor formulate împotriva deciziilor și care se vor soluționa conform legii contenciosului administrativ, și nu la procedura de contestare pe calea recursului administrativ a deciziilor emise de Curtea de Conturi, reglementată prin Regulament.
Or, prin regulament s-a stabilit că competența de soluționare a sesizărilor formulate de conducerea entităților verificate împotriva încheierilor emise de Comisia de soluționare a contestațiilor aparține secției de contencios administrativ și fiscal, în acord cu dispozițiile legii contenciosului administrativ. Soluția, s-a arătat, are la bază modificările constituționale intervenite prin Legea de revizuire a Constituției României nr. 429/2003, prin care s-a stabilit că jurisdicțiile speciale administrative sunt facultative și gratuite și că Curtea de Conturi a României nu mai exercită atribuții jurisdicționale.
S-a menționat, de către intimata Curtea de Conturi a României, că este evidentă confuzia pe care o face recurenta între jurisdicția administrativă specială prevăzută de art. 6 din Legea nr. 554/2004 care este atributul organelor administrativ-jurisdicționale, și recursul administrativ instituit de Regulament, prevăzut de art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, având în vedere faptul că în temeiul Legii nr. 94/1992, republicată, nu se mai pune chestiunea unei activități jurisdicționale a Curții de Conturi, caracterizată de soluționarea de către un organ independent și imparțial al litigiilor.
În ceea ce privește competența de soluționare a sesizărilor formulate împotriva încheierilor emise de Comisia de soluționare a contestațiilor din cadrul Curții de Conturi a României intimata a precizat că prin Hotărârea nr. 135 din data de 16 mai 2013 a Plenului Curții de Conturi au fost modificate pct. 223 lit. e) și 228 din Regulament, stabilindu-se competența secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în raza căruia se află sediul entității verificate în cazul contestațiilor formulate împotriva deciziilor emise de camerele de conturi județene și a municipiului București și a secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel în raza căruia se află sediul entității verificate în cazul contestațiilor formulate împotriva deciziilor emise de structurile centrale ale Curții de Conturi.
Pentru toate motivele mai sus indicate, intimata Curtea de Conturi a României a solicitat respingerea ca nefondat a recursului declarat de Comuna V. împotriva sentinței civile nr. 365 din data de 14 iunie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.
Recursul declarat de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna V. județul Sălaj prin Primar împotriva sentinței civile nr. 365/2013 din data de 14 iunie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, este nefondat și urmează a fi respins, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Obiectul excepției de nelegalitate invocată de U.A.T. Comuna V. județul Sălaj îl constituie prevederile de la pct. 174 la pct. 229 din Secțiunea a 4-a ”Valorificarea constatărilor înscrise în actele întocmite cu ocazia controlului” din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din data de 4 noiembrie 2010 a Plenului Curții de Conturi a României, reclamanta apreciind că prin punctele menționate se reglementează în mod ilegal proceduri care încalcă prevederile actelor normative privitoare la emiterea, comunicarea, contestarea și soluționarea contestațiilor formulate împotriva actelor administrative.
Se reține, în cauză, că instanța de fond, prin raportare la motivele de fapt și de drept invocate de U.A.T. Comuna V. județul Sălaj în susținerea excepției de nelegalitate a prevederilor de la pct. 174 la pct. 229 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 130 din data de 4 noiembrie 2010 a Plenului Curții de Conturi a României, a procedat în mod întemeiat, interpretând și aplicând corect legea, la respingerea excepției de nelegalitate.
Prima instanță a statuat în mod just și cu o motivare ce întrunește pe deplin exigențele art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. că prevederile pct. 174-229 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități sunt legale, existând concordanță între prevederile contestate de U.A.T. Comuna V. județul Sălaj, pe calea excepției de nelegalitate, și actul normativ cu forță juridică superioară în temeiul și în executarea căruia a fost emis, respectiv Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată în anul 2009.
Stabilirea de către Plenul Curții de Conturi, prin Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități (care incontestabil prezintă caracteristicile unui act administrativ unilateral normativ, cu efecte erga emnes, emis în regim de putere publică, în vederea organizării și executării normelor legale cuprinse în legea organică a Curții de Conturi), aprobat prin Hotărârea nr. 130/2010, a unor proceduri de emitere, comunicare, contestare și soluționare a contestațiilor îndreptate împotriva unor acte administrative nu adaugă la prevederile constituționale și legale ci dimpotrivă este consecința unei abilitări legale exprese consacrată printr-un text dintr-o lege organică, anume de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată în anul 2009, care dispune că ”Organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități se efectuează potrivit regulamentului aprobat de plenul Curții de Conturi, în temeiul prezentei legi”.
Prevederile pct. 174-229 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități nu contravin nici dispozițiilor Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, fiind evident că în exercitarea misiunii sale constituționale de control asupra modului de formare, de administrare și de întrebuințare a resurselor financiare ale statului și ale sectorului public Curtea de Conturi este îndreptățită să emită, în condițiile legii sale organice (art. 33 și art. 37 din Legea nr. 94/1992, referitoare la activitatea de valorificare a rapoartelor de audit) și ale regulamentului emis în temeiul acestei legi, ”decizii”, care sunt acte administrative unilaterale cu caracter individual în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din legea contenciosului administrativ, întrucât prin acestea Curtea de Conturi, ca autoritate publică, acționează în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, având ca efect nașterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice.
Se constată, în cauză, în fine, că în mod corect prima instanță a apreciat că sunt legale pct. 204-207 din regulament referitoare la termenul de contestare a deciziei, în condițiile în care termenul menționat, de 15 zile, este reglementat în mod expres de art. 35 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, ca fiind termenul în care entitatea auditată poate face ”obiecții scrise” la constatările din rapoartele întocmite de auditorii publici externi, și, de asemenea, că nu mai prezintă interes analiza legalității pct. 227-229 din același regulament, întrucât prin Hotărârea Plenului Curții de Conturi nr. 135 din 16 mai 2013 s-au operat modificări ale pct. 223 lit. e) și 228 din Regulamentul privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de Conturi, precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, în sensul stabilirii competenței secției de contencios administrativ și fiscal a tribunalului în raza căruia se află sediul entității verificate în cazul contestațiilor formulate împotriva deciziilor emise de camerele de conturi județene și a municipiului București, și a secției de contencios administrativ și fiscal a curții de apel în raza căruia se află sediul entității verificate în cazul contestațiilor formulate împotriva deciziilor emise de structurile centrale ale Curții de Conturi.
În raport de cele mai sus arătate, reținând că nu sunt întemeiate motivele de recurs invocate în litigiu și că este temeinică și legală hotărârea recurată, urmează a se dispune, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. din anul 1865, cu modificările și completările ulterioare, respingerea ca nefondat a recursului declarat de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna V. prin primar împotriva sentinței civile nr. 365/2013 din data de 14 iunie 2013 pronunțată de Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Unitatea Administrativ Teritorială Comuna V. prin Primar împotriva sentinţei civile nr. 365/2013 din 14 iunie 2013 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 decembrie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4814/2014. Contencios. Litigii Curtea de... | ICCJ. Decizia nr. 566/2014. Contencios → |
|---|
