ICCJ. Decizia nr. 823/2014. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 823/2014
Dosar nr. 6107/2/2010
Şedinţa publică de la 19 februarie 2014
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată la data de 20 noiembrie 2008, Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Locuinţelor - actualmente Ministerul Dezvoltării Regionale şi Locuinţei - a chemat în judecată Curtea de Conturi a României, solicitând anularea procesului-verbal de constatare şi a adresei nr. PV1. din 29 septembrie 2008 prin care s-a dispus în sarcina reclamantului atât plata către bugetul de stat a sumei de 2.008.821,7 euro, cât şi obligarea ministerului la întreprinderea de măsuri în vederea recuperării altor sume de bani.
În motivarea cererii, reclamantul a învederat că, pe de o parte, procesul-verbal de constatare este lovit de nulitate, întrucât nu a fost supus cenzurii procurorului financiar, iar pe de altă parte, este şi neîntemeiat deoarece ministerul a utilizat suma încasată din executarea garanţiilor de bună execuţie, constituind depozite bancare, conform O.U.G. nr. 146/2002, iar din dobânda acumulată s-a efectuat plata comisioanelor şi a spezelor bancare, aceste operaţiuni fiind făcute în contul programului Phare, ale cărui fonduri erau gestionate de reclamant în calitate de Agenţie de Implementare.
Reclamantul a motivat de asemenea şi cererea de anulare a celorlalte menţiuni din actele contestate referitoare la o serie de nereguli financiar-contabile, faţă de care s-a dispus luarea unor măsuri de recuperare a prejudiciului şi de virare a obligaţiilor bugetare datorate şi neachitate în cuantumul şi la termenele legale.
Prin sentinţa civilă nr. 2591 din 16 septembrie 2009, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea şi a dispus anularea procesului-verbal de constatare privind legalitatea utilizării sumelor acordate de B.E.I. pentru finanţarea programului de dezvoltare a infrastructurii în oraşele mici şi mijlocii din România.
Recursul declarat de Curtea de Conturi a României a fost admis de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie-Secţia contencios administrativ şi fiscal care, prin decizia nr. 1122 din 26 februarie 2010 a casat sentinţa şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă, cu motivarea că nu a fost analizată natura juridică a procesului-verbal de constatare, iar prima instanţă a omis să se pronunţe asupra cererii de anulare a adresei nr. A1. din 29 septembrie 2008.
În fond după casare, prin concluziile scrise depuse la 25 martie 2011, Curtea de Conturi a României a reiterat excepţia inadmisibilităţii cererii de anulare a procesului-verbal de constatare care nu întruneşte trăsăturile unui act administrativ şi a învederat argumentele privind netemeinicia cererii de chemare în judecată.
La rândul său, la data de 5 mai 2011, reclamantul a depus concluzii scrise prin care a arătat că suma de 2.008.821,7 euro a fost virată în termen, conform O.U.G. nr. 63/2007 privind regimul veniturilor încasate de autorităţile contractante pe parcursul licitării şi implementării contractelor din cadrul proiectelor finanţate de Uniunea Europeană, astfel încât măsura dispusă de pârâtă a rămas fără obiect.
Prin sentinţa civilă nr. 4127 din 10 iunie 2011, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia inadmisibilităţii petitului privind anularea procesului-verbal de constatare şi a admis în parte acţiunea, anulând integral adresa nr. A1. din 29 septembrie 2008 şi în parte, procesul-verbal de constatare, în ceea ce priveşte constatările preluate în adresa menţionată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că doar adresa nr. A1./2008 întruneşte caracteristicile unui act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, stabilind măsuri concrete pentru remedierea unor deficienţe, procesul-verbal de constatare constituind un act preparator care, stând la baza emiterii acelei adrese, poate fi supus controlului de legalitate odată cu actul final.
Pe fondul litigiului, s-a stabilit că reclamantul, urmare a rezilierii acordurilor contractuale pentru judeţele Alba, Botoşani şi Hunedoara, a executat garanţiile de bună execuţie prezentate de firma constructoare J.E.E., încasând suma totală de 2.008.821,7 euro care, ulterior controlului efectuat de Curtea de Conturi, a fost virată la bugetul de stat la 28 noiembrie 2008, instanţa reţinând că ministerul nu datorează majorările de întârziere aferente, de 1.318.279,65 RON, a căror achitare nu s-a dispus prin actul administrativ contestat.
Referitor la cea de-a doua măsură stabilită prin adresa nr. A1./2008, privind repartizarea cu întârziere pe surse a sumelor încasate prin executarea scrisorii de garanţie bancară pentru plata în avans aferentă acordului contractual pentru lucrări de reabilitare a sistemului de furnizare a apei în judeţul Botoşani, instanţa a constatat că nu este justificată.
Astfel, în condiţiile în care contractul încheiat de reclamant cu firma J.E.E. reglementează doar modalitatea de restituire de către antreprenor a avansului acordat, apare ca fără temei obligarea ministerului de a repartiza pe surse suma de 188.597 euro de la data încasării, această sumă fiind păstrată în contul de recuperare debite al ministerului.
Cu privire la cea de-a treia măsură, prin care pârâta a stabilit că suma de 85.387,04 euro trebuia să fie recuperată de la antreprenor şi nu reţinută din garanţia de bună execuţie, instanţa de fond a constatat că reclamantul nu avea posibilitatea de a refuza un certificat de plată intermediară, procedând în conformitate cu acordul de voinţă al părţilor exprimat în contract, recuperarea sumei din garanţia de bună execuţie fiind de natură a evita recurgerea la procedurile de soluţionare a litigiilor pe cale arbitrală.
Împotriva sentinţei a declarat recurs Curtea de Conturi a României, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Astfel, pârâta a învederat că instanţa de fond a procedat greşit respingând excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere privind anularea procesului-verbal de constatare care, neproducând efecte juridice sub aspectul stabilirii de obligaţii în sarcina reclamantului, nu poate fi supus cenzurii instanţei de contencios administrativ.
De altfel, a arătat pârâta, însăşi instanţa se contrazice, reţinând că deşi procesul-verbal nu constituie un act administrativ în sensul art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, are posibilitatea de a se pronunţa asupra legalităţii conţinutului actului.
O altă critică adusă sentinţei priveşte anularea măsurii nr. 1 din adresa nr. A1. din 29 septembrie 2008, pârâta precizând că ministerul avea obligaţia de a vira la bugetul de stat suma de 2.008.821,7 euro încasată din executarea garanţiilor de bună execuţie până la sfârşitul anului 2007 or, virarea având loc cu depăşirea scadenţelor, sintagma prevăzută în adresa contestată „sumele cuvenite” cuprinde şi eventualele majorări de întârziere, măsura referitoare la diferenţa de 1.318.279,65 RON fiind greşit anulată.
În legătură cu diminuarea sumelor din contul special al împrumutului acordat de B.E.I. cu suma de 86.117,67 euro şi, respectiv, cu neîncasarea dobânzii de 811,17 euro, pârâta a menţionat că instanţa nu şi-a motivat soluţia de anulare a măsurii dispuse prin adresa nr. A1./2008.
S-a învederat că, urmare a rezilierii contractului pentru lucrările de reabilitare a sistemului de furnizare a apei în judeţul Botoşani şi a împrejurării că firma J.E.E. nu a restituit suma plătită în avans, reclamantul a încasat contravaloarea scrisorii de garanţie bancară, însă a repartizat pe surse sumele cu întârziere, abatere corect reţinută în procesul-verbal de constatare şi adresa contestată.
Ultima critică adusă sentinţei priveşte anularea măsurii nr. 3 din adresa nr. A1./2008. Sub acest aspect, s-a arătat că reclamantul a certificat realitatea, regularitatea şi legalitatea unor certificate de plată intermediară, emise de compania J.E.E., contestate însă de beneficiarii locali, achitând firmei respective suma totală de 85.387,04 euro, pe care, în urma rezilierii acordului contractual, a recuperat-o din garanţia de bună execuţie.
Această modalitate de recuperare a sumei pentru care antreprenorul a refuzat să emită facturi fiscale, a fost considerată de pârâtă ca neavând temei legal, suma trebuind recuperată de la companie.
Analizând actele şi lucrările dosarului în raport de motivele invocate şi de prevederile art. 304 şi 3041C. proc. civ., Curtea va constata că recursul este nefondat, urmând a fi respins ca atare.
Astfel, susţinerea pârâtei privind greşita respingere a excepţiei inadmisibilităţii petitului privind anularea procesului-verbal de constatare nu poate fi primită, în raport de dispoziţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora instanţa de contencios administrativ învestită cu verificarea legalităţii unui act administrativ este abilitată să se pronunţe subsecvent şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii acestuia.
În cauză, cum bine a reţinut instanţa de fond, actul administrativ producător de efecte juridice, astfel cum este definit prin art. 2 alin. (1) lit. c) din aceeaşi lege, este adresa nr. A1. din 29 septembrie 2008 însă, cum acest înscris a fost precedat de procesul-verbal de constatare în discuţie emis la 25 august 2008 în care a fost consemnat rezultatul verificării legalităţii utilizării împrumutului acordat de B.E.I. şi s-a reţinut existenţa unor abateri financiar-contabile, în mod corect s-a procedat la extinderea controlului de legalitate asupra acestui act ce a stat la baza măsurilor dispuse de Curtea de Conturi prin adresa menţionată.
Curtea nu poate primi nici criticile formulate de pârâtă referitor la fondul litigiului, soluţia pronunţată de instanţa de fond fiind legală şi temeinică.
Astfel, la pct. 1 din adresa contestată, s-a reţinut că reclamantul nu a virat la bugetul de stat suma de 2.008.821,7 euro încasată în perioada 9-13 noiembrie 2007 din executarea garanţiilor de bună execuţie constituite de constructorul J.E.E. pentru lucrările contractate în judeţele Alba, Botoşani şi Hunedoara, organele Curţii de Conturi impunând ministerului ori să vireze sumele cuvenite la bugetul statului ori să întreprindă demersuri urgente în vederea adoptării unor acte care să permită utilizarea lor în cadrul proiectelor finanţate de Uniunea Europeană.
Pe parcursul procesului, reclamantul a adus la îndeplinire această măsură, achitând la data de 28 noiembrie 2008 întreaga sumă de 2.008.821,7 euro, astfel: - 687.952,66 euro, reprezentând partea aferentă fondurilor Phare în contul Programului Phare 2002; - 1.084.143,157 euro reprezentând partea aferentă Băncii Europene de Investiţii şi cea aferentă TVA către bugetul de stat; -229.317,55 euro reprezentând cofinanţare de la bugetul de stat în contul acestui buget.
Curtea nu poate primi critica adusă de pârâtă referitoare la nereţinerea majorărilor de întârziere pentru suma virată la 28 noiembrie 2008.
Astfel, nici în adresa nr. A1./2008, nici în întâmpinarea şi comcluziile scrise depuse în primul ciclu procesual nu se fac referiri la obligaţia ministerului de a achita majorări de întârziere la suma de 2.008.821, 70 euro, doar în procesul-verbal de constatare consemnându-se suma de 1.318.279,65 RON cu titlu de majorări de întârziere, fără a se prezenta însă modul de calcul al acestora, dacă se referă la întreaga sumă sau doar la cea ce urma a fi virată la bugetul de stat, după cum nu este indicat nici temeiul legal al acestei sancţiuni.
Referitor la cea de-a doua măsură dispusă prin adresa contestată, s-a reţinut de către organele Curţii de Conturi că reclamantul a repartizat cu întârziere pe surse sumele încasate prin executarea scrisorii de garanţie bancară pentru plata în avans aferentă acordului contractual pentru lucrări de reabilitare a sistemului de furnizare a apei în judeţul Botoşani.
Consecinţa acestui fapt, a arătat pârâta, o constituie diminuarea sumelor din contul special al împrumutului acordat de B.E.I. cu suma de 86.117,67 euro şi neîncasarea dobânzii aferente perioadei 15 ianuarie 2008 - 01 iulie 2008, de 811,17 euro.
În adresa nr. A1./2008 se menţionează că prin virarea cu întârziere a sumei de 86.117,67 euro în contul special al împrumutului B.E.I. s-a pierdut dobânda de 817,17 euro, iar pentru virarea cu întârziere a sumei de 21.529,42 euro la bugetul de stat se datorează majorării de întârziere de 13.329,09 RON.
Drept temei al acestei măsuri a fost indicată subclauza 14.2 din condiţiile contractuale emise de Federaţia Internaţională a Inginerilor Consultanţi potrivit căreia, în cazul când plata în avans nu a fost rambursată înainte de rezilierea contractului, totalul diferenţei rămase se va plăti de către antreprenor beneficiarului.
În cauză, întrucât compania J.E.E. nu a respectat această prevedere, reclamantul a încasat la 15 ianuarie 2008 contravaloarea scrisorii de garanţie bancară pentru diferenţa nerecuperată din avansul acordat.
Susţinerea pârâtei în sensul că ministerul avea obligaţia de a repartiza pe surse, imediat după încasare, sumele obţinute prin executarea scrisorii de garanţie bancară a fost în mod întemeiat înlăturată, în condiţiile în care nu există o reglementare legală sau proceduri în care să se stipuleze îndeplinirea unei astfel de obligaţii într-un anumit termen, reclamantul, în calitate de beneficiar al contractului, păstrând suma încasată în contul „Recuperare debite”.
Nici critica privind anularea măsurii prevăzute la pct. 3 din adresa nr. A1./2008 nu poate fi primită, pârâta interpretând eronat sub-clauza 14.6 alin. (3) lit. a) din condiţiile generale ale contractului, conform căreia un certificat interimar de plată nu va fi refuzat la plată pentru alt motiv decât dacă bunul furnizat sau lucrarea executată nu se conformează prevederilor contractului, caz în care costul remedierii sau al înlocuirii poate fi reţinut până când remedierea sau înlocuirea au fost finalizate.
Pârâta a învederat astfel că, referitor la situaţiile de lucrări aferente a 4 certificate de plată intermediare, emise pe parcursul derulării acordului contractual pentru lucrări de reabilitare a sistemului de furnizare a apei în judeţul Botoşani, reclamantul ar fi trebuit să refuze plata, întrucât existau suspiciuni cu privire la conformitatea cererilor de plată cu realitatea, sesizate de Asociaţia pentru alimentări cu apă, canalizări şi salubrizări în judeţul Botoşani.
Or, astfel cum a reţinut instanţa de fond, ministerul era obligat să efectueze plăţile pentru sumele înscrise în certificatele de plată intermediară emise de cel desemnat să acţioneze ca Inginer în scopurile contractului, -iniţial firma L.B. şi ulterior, SC C.C. SRL - doar acesta având posibilitatea conform reglementării cuprinse la pct. 7.5 din condiţiile generale ale contractului să identifice lucrările cu deficienţe sau neconforme şi să efectueze corecţiile necesare în certificatele de plată ulterioare.
În fapt, reclamantul nu a efectuat plăţi anterior aprobării garanţiilor bancare, ulterior acestui moment nemaiavând posibilitatea de a refuza la plată un certificat de plată intermediară, contractul de lucrări prevăzând sancţiuni în cazul întârzierii sau refuzului de plată.
Or, cât timp sumele de bani înscrise în cele 4 certificate de plată au fost certificate de firma ce îndeplinea atribuţia de Inginer, iar beneficiarii locali, deşi au exprimat comentarii, au virat în contul ministerului sumele aferente contribuţiei lor, nu se poate susţine în mod întemeiat că achitarea sumei totale de 85.387,04 euro reprezintă o plată suplimentară.
Urmare a rezilierii acordului contractual cu ocazia emiterii certificatului de plată intermediară nr. 12 s-a certificat o valoare negativă, pentru care compania J.E.E. a refuzat să emită facturi fiscale, reclamantul procedând la recuperarea sumei de 85.387,04 euro din garanţia de bună execuţie.
Cât priveşte această modalitate de recuperare, Curtea reţine că menţiunile cuprinse în sub-clauza 4.2. din condiţiile generale de contract permit angajatorului să revendice din garanţia de bună execuţie sumele la care este îndreptăţit potrivit contractului, în cazul în care nu se face plata sumei în termen de 42 de zile.
De altfel, pârâta nu a indicat prevederile legale care interzic angajatorului să recupereze anumite sume din garanţia de bună execuţie prezentată de compania antreprenor, o astfel de modalitate fiind mai eficientă decât soluţionarea litigiului într-un alt cadru.
În raport de cele expuse mai sus, criticile aduse sentinţei fiind neîntemeiate, Curtea va respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României împotriva sentinţei civile nr. 4127 din 10 iunie 2011 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 februarie 2014.
| ← ICCJ. Decizia nr. 807/2014. Contencios. Refuz soluţionare... | ICCJ. Decizia nr. 833/2014. Contencios. Anulare act... → |
|---|
