ICCJ. Decizia nr. 1219/2015. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1219/2015
Dosar nr. 4420/2/2012
Şedinţa publică de la 18 martie 2015
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul acţiunii şi procedura derulată în faţa primei instanţe
Prin acţiunea înregistrată la 31 mai 2012, reclamanta O.P. SA a solicitat ca, în contradictoriu cu pârâţii A.N.R.M., A.N.R.D.E. şi M.E.C.M.A., să se dispună:
- anularea art. 6 lit. e) şi art. 8 alin. (2) din Ordinul comun nr. 1.284/27/160/2011 privind valorificarea cantităţilor de gaze naturale pe piaţa internă şi unele măsuri pentru întărirea disciplinei în sectorul gazelor naturale adoptat de M.E.C.M.A., de preşedintele A.N.R.D.E. şi de preşedintele A.N.R.M.;
- anularea Adresei din 28 noiembrie 2011 emisă de A.N.R.D.E., reprezentând răspunsul acestei autorităţi la plângerea prealabilă a reclamantei;
- anularea Adresei din 11 noiembrie 2011 emisă de M.E.C.M.A., reprezentând răspunsul acestei autorităţi la plângerea prealabilă a reclamantei;
- anularea Adresei din 28 noiembrie 2011 emisă de A.N.R.M., reprezentând răspunsul acestei autorităţi la plângerea prealabilă formulată de reclamantă.
În motivarea acţiunii, au fost invocate următoarele argumente pentru nelegalitatea Ordinului comun nr. 1.284/27/160/2011:
- contravine Legii Gazelor nr. 351/2004 şi scopului pentru care a fost instituită măsura legală privind coşul de gaze, astfel cum este aceasta reglementată de legislaţia în vigoare, deoarece introduce o modificare inadmisibilă a sensului şi scopului pentru care a fost introdus amestecul de gaze naturale şi implicit, a Legii gazelor;
- faţă de noţiunile de consumator şi de client cuprinse în Legea gazelor şi în legislaţia comunitară, punctele de lucru ale O.P. SA nu au calitatea de consumator client şi fiind lipsite de personalitate juridică, nu îndeplinesc nici celelalte condiţii pentru a cumpăra/achiziţiona gaze naturale, întrucât cumpărarea/achiziţionarea presupun, prin însăşi natura lor, încheierea de acte juridice şi dobândirea de drepturi şi obligaţii civile;
- contravine prevederilor art. 21 alin. (1) şi art. 26 lit. d) din Legea gazelor privind activitatea de transport a gazelor naturale şi situaţiile în care aceasta poate fi sistată, deoarece prin introducerea unei noi situaţii de sistare a prestării serviciului de transport, se încearcă, în mod nelegal, a se lărgi sfera drepturilor acordate operatorului de transport în ceea ce priveşte situaţiile în care se poate sista transportul gazelor naturale, ceea ce constituie o adăugare la lege şi o încălcare flagrantă a normelor de tehnică legislativă;
- contravine Legii gazelor care reglementează obligaţia elaborării politicilor în domeniul gazelor naturale cu consultarea destinatarilor actelor normative elaborate şi Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică;
- contravine Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, deoarece nu conţine temeiurile juridice în baza cărora a fost adoptat şi modifică, respectiv completează un act normativ de nivel superior şi anume, Legea gazelor;
- încalcă dreptul la liberă iniţiativă economică şi dreptul de proprietate privată ale titularilor de acorduri petroliere, garantate de art. 44, art. 45 şi art. 135 alin. (1) lit. a), b) şi d) din Constituţia României.
Pârâţii au solicitat prin întâmpinare respingerea acţiunii ca neîntemeiată.
Pârâtul M.E.C.M.A., succesor în drepturi şi obligaţii al M.I.M.M.C.M.A. a invocat excepţiile privind tardivitatea şi lipsa de obiect a acţiunii.
2. Soluţia instanţei de fond
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a pronunţat Sentinţa civilă nr. 6.951 din 5 decembrie 2012, prin care a respins excepţiile privind tardivitatea şi lipsa de obiect a acţiunii, a respins, ca nefondată, cererea de anulare parţială a Ordinului comun nr. 1.284/27/160/2011 şi a respins, ca inadmisibile, cererile de anulare a adreselor de răspuns la plângerile prealabile.
Excepţia tardivităţii acţiunii a fost respinsă, cu motivarea că au fost respectate prevederile art. 9 alin. (10) din Legea nr. 13/2007 a energiei electrice, interpretate în raport cu art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, ceea ce presupune, ca premisă a contestării, ca actul administrativ să fi produs efecte juridice, pretins vătămătoare şi doar din acest moment există interesul părţii de a contesta actul.
Excepţia lipsei de obiect a acţiunii a fost respinsă, reţinându-se că ordinul contestat este în vigoare şi produce efecte juridice.
Cererea de anulare a adreselor de răspuns la plângerile prealabile a fost respinsă ca inadmisibilă, cu motivarea că acestea nu constituie acte administrative susceptibile să producă efecte juridice şi deci nu sunt supuse cenzurii instanţei de judecată.
Pe fondul cauzei, s-a constatat legalitatea Ordinului comun nr. 1.284/27/160/2011 privind valorificarea cantităţilor de gaze naturale pe piaţa internă şi unele măsuri pentru întărirea disciplinei în sectorul gazelor naturale emis de M.E.C.M.A., preşedintele A.N.R.D.E. şi Preşedintele A.N.R.M.
Instanţa de fond a constatat că prevederile legale invocate de reclamantă nu au fost încălcate prin ordinul contestat, a cărui adoptare s-a datorat intrării în vigoare a O.U.G. nr. 53/2011, care a instituit anumite derogări de la prevederile art. 98 alin. (3) şi art. 100 alin. (5) din Legea gazelor "pentru consumatorii casnici şi producătorii de energie termică, numai pentru cantitatea de gaze naturale utilizată la producerea de energie termică în centralele de cogenerare şi în centralele termice, destinată consumului populaţiei", derogări care au impus ajustarea în consecinţă şi a legislaţiei secundare, fără nici o modificare a reglementării anterioare din perspectiva titularului de acord petrolier de a respecta structura amestecului de gaze naturale, inclusiv pentru consumul propriu care excede consumurilor tehnologice specifice operaţiunilor petroliere desfăşurate de titularii de acorduri petroliere.
De asemenea, s-a avut în vedere că drepturile operatorului SNT sunt enumerate doar exemplificativ în art. 26 din Legea nr. 351/2004 şi această condiţionare nu constituie altceva decât o măsură de asigurare a respectării obligaţiei legale impuse cu privire la respectarea structurii amestecului de gaze.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta O.P. SA, solicitând modificarea hotărârii atacate, în sensul admiterii acţiunii şi anulării parţiale a Ordinului comun nr. 1.284/27/160/2011 emis de M.E.C.M.A., preşedintele A.N.R.D.E. şi preşedintele A.N.R.M.
Hotărârea instanţei de fond a fost criticată pentru următoarele motive de recurs invocate în baza dispoziţiilor art. 304 pct. 7 şi pct. 9 C. proc. civ.
3.1. Încălcarea dispoziţiilor art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., potrivit cărora, hotărârea trebuie să cuprindă motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, cum şi cele pentru care s-au înlăturat susţinerile părţilor.
Recurenta a susţinut că judecătorul fondului nu a îndeplinit această obligaţie legală, întrucât motivarea sentinţei este lacunară, nu răspunde argumentelor extinse de nelegalitate a ordinului şi problemelor deduse judecăţii, impunându-se astfel sancţiunea nulităţii hotărârii recurate.
3.2. Instanţa de fond nu a răspuns argumentelor invocate prin acţiune cu privire la calificarea "O.P. SA - operator licenţiat", preferând să creeze aparenţa unei motivări, facilitată de invocarea unor soluţii disparate din jurisprudenţa Curţii de Apel Bucureşti având ca obiect anularea ordinelor anterioare, cauze care însă nu sunt soluţionate prin raportare la motivele de nelegalitate invocate pentru anularea Ordinului comun nr. 1287/27/160/2011 sau care nu clarifică chestiunile deduse judecăţii prin cererea de anulare a Ordinului nr. 11/2010, respectiv cererea de anulare a Ordinului comun nr. 102136/2006.
În opinia recurentei, instanţa de fond nu îşi poate fundamenta soluţia pe interpretările existente în alte hotărâri judecătoreşti şi avea obligaţia de a indica raţionamentele legale în temeiul cărora calitatea de operator licenţiat a O.P. SA ar atrage şi obligaţia furnizării gazelor naturale în amestec, inclusiv către punctele sale de lucru.
În consecinţă, referirea la jurisprudenţa instanţei în materia anulării ordinelor comune nu poate reprezenta un argument pentru care judecătorul fondului să decidă asupra legalităţii şi temeiniciei cererii de chemare în judecată.
3.3. Instanţa de fond a răspuns doar unui număr de trei probleme din totalul de 8 cu care a fost învestită şi toate aceste trei interpretări de lege sunt greşite.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost invocate următoarele argumente:
Concluzia instanţei de fond că nu există o incompatibilitate între calitatea de titular de acord petrolier şi cea de consumator a fost criticată cu motivarea că, până în 2012, corespondenţa calităţii de consumator cu punctele de lucru al unor astfel de companii - titulare de acord petrolier nu avea suport legal şi prin Ordinul nr. 11/2011 s-a introdus expres obligaţia titularului de acord petrolier de a respecta amestecul de gaze naturale pentru consumul punctelor sale de lucru, legiuitorul operând o clarificare cu privire la calitatea de consumatori a punctelor de lucru.
Concluzia instanţei de fond că toate drepturile conferite titularului de acord petrolier se limitează la operaţiunile petroliere a fost criticată, arătându-se că interpretarea corectă prin raportare la textele coroborate din Legea gazelor nu este atât de restrictivă şi titularul de acord petrolier, atunci când livrează gaze naturale către punctul său de lucru, nu are calitatea de consumator; prin aplicarea forţată a obligaţiei prevăzute de art. 8 lit. e) din ordinul contestat titularului de acord petrolier care livrează gaz către punctele sale de lucru, se încalcă tocmai raţiunea instituirii amestecului de gaze intern/import, respectiv protecţia consumatorului.
Instanţa de fond nu a răspuns argumentelor din acţiune pentru care punctele de lucru ale O.P. SA nu au calitatea de consumator în sensul legii şi nu îşi pot asuma drepturi şi obligaţii printr-un act juridic de achiziţionare.
Concluzia instanţei de fond că prevederile art. 8 alin. (2) din Ordinul nr. 1.284/2011 se încadrează în ipoteza prevăzută de art. 26 din Legea nr. 351/2004 nu este corectă, întrucât acestea cuprind o delimitare/circumscriere extrem de clară şi restrictivă a situaţiei în care serviciile de transport şi distribuţie a gazelor naturale vor fi prestate şi fără asigurarea transportului gazelor naturale, activitatea comercială a unui producător de gaze naturale, fie el titular de acord petrolier sau nu, este efectiv blocată.
În opinia recurentei, faptul că SNT are posibilitatea in extenso să întrerupă furnizarea de gaze naturale reprezintă o situaţie de forţă majoră şi aceasta fiind situaţia în care SNT poate întrerupe furnizarea de gaze naturale, este evident că prevederile art. 8 alin. (2) din Ordinul nr. 1.284/2011 sunt în afara situaţiei de excepţie reglementată de lege.
3.4. Instanţa de fond nu a răspuns unui număr de trei motive de anulare a Ordinului nr. 1.284/2011 expuse în cererea de chemare în judecată şi anume:
- ordinul atacat a fost adoptat cu încălcarea Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică;
- ordinul atacat încalcă Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, deoarece nu conţine temeiurile juridice în baza cărora a fost adoptat şi modifică, respectiv, completează un act normativ de nivel superior şi anume, Legea gazelor nr. 351/2004;
- ordinul atacat încalcă dreptul la liberă iniţiativă economică şi dreptul de proprietate privată ale titularului de acord petrolier, garantate de art. 45, art. 135 alin. (1) şi (2) lit. a), b) şi d) şi art. 44 alin. (1) şi (2) din Constituţie.
II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând actele şi lucrările dosarului, în raport şi cu dispoziţiile art. 304 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge prezentul recurs ca nefondat pentru următoarele considerente:
II.1. Motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ. din 1865 este nefondat, constatându-se că hotărârea instanţei de fond a fost pronunţată cu respectarea dispoziţiilor art. 261 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. din 1865, cuprinzând motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor.
Recurenta a considerat neîntemeiat că nu au fost respectate aceste prevederi legale, dat fiind că prima instanţă a prezentat o motivare coerentă, clară şi lipsită de contradicţii şi ambiguităţi, cu dezvoltarea raţionamentului juridic care a condus la soluţia de respingere a acţiunii printr-o interpretare corectă a normelor legale incidente în cauză.
II.2. Motivul de recurs privind nelegalitatea şi netemeinicia sentinţei recurate pe considerentul că aceasta a fost pronunţată pe baza jurisprudenţei Curţii de Apel Bucureşti în cauze cu obiect similar este nefondat, constatându-se că instanţa de fond s-a pronunţat asupra legalităţii actului administrativ dedus judecăţii în prezenta cauză şi în raport cu toate circumstanţele concrete ale litigiului, iar argumentele referitoare la hotărâri judecătoreşti irevocabile din alte dosare având ca obiect cereri de anulare a altor ordine comune nu au fost determinante pentru soluţia de respingere a acţiunii, adoptată, în mod corect, faţă de raportul juridic şi cadrul procesual din această pricină.
Contrar susţinerilor din dezvoltarea acestui motiv de recurs, instanţa de control judiciar are în vedere că judecătorul fondului a analizat nu numai jurisprudenţa Curţii de Apel Bucureşti din cauze cu un obiect similar, ci toate probele administrate de părţi şi actele normative incidente, în baza cărora a constatat, în mod judicios, legalitatea Ordinului nr. 1.284/27/160/2011 şi obligaţia recurentei de a respecta această reglementare, faţă de dubla sa calitate în materia gazelor naturale, atât de producător de gaze naturale, cât şi de consumator de gaze naturale (producător - consumator).
Împrejurarea că ordinele contestate în alte litigii de către recurentă cuprindeau reglementări similare celor din ordinul dedus judecăţii în prezenta cauză a fost corect interpretată de instanţa de fond, reţinându-se întemeiat că adoptarea acestui ultim ordin s-a impus faţă de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 53/2011, care a instituit anumite derogări de la prevederile art. 98 alin. (3) şi art. 100 alin. (5) din Legea gazelor nr. 351/2004, fără modificarea reglementărilor anterioare cu privire la obligaţia titularului de acord petrolier de a respecta structura amestecului de gaze naturale, inclusiv pentru consumul propriu, care excede consumurilor tehnologice specifice operaţiunilor petroliere desfăşurate de titularii de acorduri petroliere.
II.3. Motivul de recurs prin care s-a susţinut că soluţia de respingere a acţiunii a fost pronunţată în temeiul a trei calificări juridice greşite, fără analizarea tuturor celor opt probleme sesizate, este nefondat, constatându-se că instanţa de fond s-a pronunţat asupra tuturor motivelor de nelegalitate invocate pentru anularea Ordinului comun nr. 1.284/27/160/2011 şi respingerea acestora este rezultatul unei interpretări corecte a probelor administrate şi a legislaţiei aplicabile litigiului.
Concluzia primei instanţe că nu există incompatibilitate între calitatea de titular de acord petrolier şi cea de consumator corespunde unei corecte interpretări a dispoziţiilor art. 2 pct. 402 şi art. 47 lit. e) din Legea petrolului nr. 238/2004, conform cărora titularul de acord petrolier este persoana juridică având dreptul de a efectua operaţiuni petroliere (activităţi de exploatare, dezvoltare, exploatare, abandonare a unui zăcământ petrolier, înmagazinarea subterană, transportul şi tranzitul petrolului pe conducte magistrale, precum şi operarea terminalelor petroliere) în baza unui acord petrolier şi având dreptul să dispună asupra cantităţilor de petrol care îi revin, inclusiv să le exporte.
Conform definiţiei cuprinse la art. 1 alin. (2) din aceeaşi lege, petrolul reprezintă substanţele minerale combustibile constituite din amestecuri de hidrocarburi naturale, acumulate în scoarţa terestră şi care, în condiţii de suprafaţă, se prezintă în stare gazoasă, sub formă de gaze naturale [...].
Concluzia primei instanţe că obligaţia de livrare a gazelor naturale în amestec, instituită prin ordinul atacat, incumbă tuturor furnizorilor licenţiaţi, inclusiv recurentei-reclamante, este conformă dispoziţiilor art. 3 din Directiva Europeană 2003/55/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din data de 26 iunie 2003 privind regulile comune ale pieţei interne a gazului natural, Legii gazelor nr. 351/2004 şi Ordinului ministrului industriei şi resurselor nr. 199/2001 privind întărirea disciplinei din sectorul gazelor naturale care prevăd necesitatea asigurării accesului nediscriminatoriu al tuturor consumatorilor la sursele de gaze naturale din producţia internă.
Legea gazelor nr. 351/2004 instituie în art. 100 alin. (5) dreptul consumatorilor de a fi alimentaţi cu gaze naturale în aceeaşi structură intern/import a surselor, corelativ cu obligaţia furnizorilor licenţiaţi de a asigura cantităţile de gaze naturale în aceeaşi structură intern/import, garantându-se astfel accesul nediscriminatoriu la sursele de gaze naturale.
Caracterul general al dreptului şi obligaţiei corelative astfel prevăzute rezultă şi din Adresa din 4 august 2006 a Consiliului Concurenţei, în care se reţine că exceptarea sucursalelor P. (D., A. şi P.) de la aplicarea mecanismului de dozaj al consumului de gaze naturale ar fi de natură să asigure acestora un avantaj neconcurenţial pe piaţă, ceea ce dovedeşte lipsa de relevanţă în prezenta cauză a analizei regimului juridic al punctelor de lucru ale societăţii recurente.
De altfel, legislaţia comunitară nu prevede, în mod expres, pentru existenţa calităţii de consumator şi condiţia dobândirii personalităţii juridice, definind consumatorul în art. 2 pct. 24 din Directiva nr. 2003/55/CE privind normele comune pentru piaţa internă în sectorul gazelor naturale ca fiind angrosiştii şi consumatorii finali de gaze naturale, precum şi întreprinderile din sectorul gazelor naturale care achiziţionează gaze naturale.
Concluzia primei instanţe că prin ordinul contestat nu se derogă de la dispoziţiile art. 26 din Legea gazelor nr. 351/2004 este, de asemenea, corectă, în contextul în care art. 8 alin. (2) din acest ordin nu a creat un nou caz de limitare sau de întrerupere a transportului gazelor naturale şi s-a avut în vedere obligaţia titularilor de acorduri petroliere de a face dovada nominalizărilor obţinute, dat fiind că, serviciile de transport şi distribuţie a gazelor naturale sunt prestate numai în situaţia şi pentru perioada pentru care acestea fac dovada către Operatorul de piaţă din cadrul Dispeceratului Naţional de Gaze Naturale a nominalizărilor obţinute de la furnizorii de gaze naturale din producţia internă curentă/înmagazinare şi din import/înmagazinare, după caz.
II.4. Motivul de recurs prin care s-a invocat omisiunea de pronunţare asupra a trei motive de anulare a Ordinului nr. 1.284/2011 este nefondat, întrucât legalitatea acestui act administrativ a fost constatată prin raportare la întregul cadru legislativ aplicabil domeniului reglementat şi la normele de tehnică legislativă, deci inclusiv Legea gazelor nr. 351/2004, Legea nr. 52/2003, Legea nr. 24/2000 şi prevederile art. 44, art. 45 şi art. 135 alin. (1) şi (2) lit. a), b) şi d) din Constituţie, care garantează dreptul la iniţiativa economică şi dreptul de proprietate privată.
Instanţa de fond a analizat temeiurile juridice în baza cărora a fost emis ordinul contestat şi prin concluzia de legalitate a actului, s-a pronunţat atât cu privire la respectarea condiţiilor de formă, cât şi cu privire la respectarea cerinţelor de fond, astfel că este neîntemeiată critica formulată sub acest aspect în ultimul motiv de recurs.
Pentru considerentele care au fost expuse, constatând că nu există motive de casare sau de modificare a hotărârii instanţei de fond, Înalta Curte va respinge prezentul recurs ca nefondat.
III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia
În baza dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ. din 1865 şi art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat de O.P. SA Bucureşti.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de O.P. SA împotriva Sentinţei civile nr. .6951 din 5 decembrie 2012 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 martie 2015.
| ← ICCJ. Decizia nr. 121/2015. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 711/2015. Contencios → |
|---|
