ICCJ. Decizia nr. 540/2015. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 540/2015
Dosar nr. 1269/33/2012*
Şedinţa publică de la 11 februarie 2015
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanţele cauzei
Obiectul acţiunii şi procedura derulată în faţa primei instanţe sesizate
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul C.N.L., în contradictoriu cu pârâţii Prim ministru al României şi A.N.S.V.S.A. a solicitat anularea Deciziei Primului ministru nr. 240 din data de 21 mai 2012, publicat în M. Of. al României, Partea 1, nr. 345 din 21 mai 2012 şi în consecinţă: reîncadrarea în funcţia deţinută anterior emiterii actului contestat; obligarea pârâtului să-i plătească drepturile băneşti de care ar fi beneficiat începând cu data emiterii deciziei şi până la reintegrarea efectivă în funcţia anterior deţinută; obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul proces.
În motivarea acţiunii, reclamantul a arătat că a fost numit în funcţia de vicepreşedinte, cu rang de subsecretar de stat, al A.N.S.V.S.A. în data de 28 aprilie 2010 prin Decizia Primului ministru nr. 147 din aceeaşi dată, iar în urma modificării aparatului de guvernământ Primul ministru, în data de 21 mai 2012, a dispus revocarea din funcţia avută, sens în care a fost emisă şi decizia contestată.
Reclamantul apreciază că Decizia nr. 240 din 21 mai 2012 este nelegală şi netemeinică, având la bază fundamentări absolut politice şi nicidecum motive de natură profesională.
Susţine în continuare, că potrivit art. 62 din O.U.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa
alimentelor cu modificările şi completările ulterioare, A.N.S.V.S.A. are drept scop: apărarea sănătăţii animalelor, protecţia animalelor, prevenirea transmiterii de boli de la animale la om, siguranţa alimentelor de origine animală destinate consumului uman, salubritatea furajelor pentru animale şi protecţia mediului, în raport cu creşterea animalelor, identificarea şi înregistrarea animalelor, cu excepţia ecvinelor; realizarea siguranţei alimentelor, de la producerea materiilor prime până la distribuirea alimentelor către consumator.
Din această enumerare aproape exhaustivă rezultă că activitatea Autorităţii este una tehnică şi ştiinţifică, nu are legătura cu viaţa politică sau de apartenenţa politică a persoanelor încadrate la Autoritate.
Sub acest aspect, a susţinut că întrucât nu i s-au adus reproşuri în ceea ce priveşte activitatea desfăşurată în cadrul autorităţii, luând în considerare că mandatul său la data revocării era în curs de desfăşurare, apreciază că decizia luată de către Primul ministru a României nu este una fundamentată ori legală.
Mai arată că dacă intenţia legiuitorului ar fi fost de a supune politicului această instituţie mandatul conducerii Autorităţii ar fi fost mulată după mandatul executivului, respectiv pe o durată de maximum 4 ani, ori mandatul este de 5 ani tocmai pentru garanta independenţa activităţii instituţiei faţă de politic.
În drept a invocat prevederile Legii nr. 554/2004, O.G. nr. 42/2004 cu modificările şi completările ulterioare.
Apărările formulate în cauză
Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Primul-ministru al României, a solicitat respingerea acţiunii reclamantului având ca obiect suspendarea executării actului administrativ contestat ca neîntemeiată. A învederat faptul că, potrivit doctrinei şi jurisprudenţei, prezumţia de legalitate şi de veridicitate de care se bucură actul administrativ determină principiul executării acestuia din oficiu, actul administrativ unilateral fiind el însuşi titlu executoriu. A nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea ceea ce într-un stat de drept este de neconceput.
A mai susţinut că în speţa dedusă judecăţii, nu s-a făcut dovada îndeplinirii cumulative a condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 respectiv existenţa cazului bine justificat şi eminenţa producerii unei pagube.
În ceea ce priveşte acţiunea în anularea actului, a înţeles să invoce excepţia de netimbrare a acţiunii, excepţia nulităţii pentru lipsa dovezii calităţii de reprezentant, excepţia lipsei de interes precum şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului pentru petitele 2 şi 3 iar pe fond a solicitat respingerea acesteia ca fiind neîntemeiată.
Hotărârea instanţei de fond
În ceea ce priveşte excepţia de netimbrare a acţiunii, prin încheierea din data de 29 octombrie 2012, instanţa a respins-o cu motivarea că taxa judiciară de timbru a fost achitată în cuantumul fixat iar dovada mandatului de reprezentare pe seama avocatului ales se află la dosar.
Pe fondul cauzei, prin sentinţa nr. 827 din 5 noiembrie 2012, Curtea de Apel Cluj, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia lipsei de interes, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Primul ministru al României pentru petitele 2 şi 3 şi, în consecinţă, a respins acţiunea şi cererea de suspendare formulată de reclamantul C.N.L. împotriva pârâţilor Primul ministru al României şi A.N.S.V.S.A..
Pentru a se pronunţa astfel, prima instanţă a reţinut din probele administrate în cauză că, prin Decizia nr. 240 din data de 21 mai 2012, pârâtul Primul ministru al României a hotărât eliberarea reclamantului din funcţia de vicepreşedinte a A.N.S.V.S.A.
Referitor la excepţia lipsei de interes a reclamantului în promovarea prezentei acţiuni, excepţie invocată de pârâtul Primul ministru al României, instanţa a reţinut că literatura juridică defineşte interesul ca fiind folosul practic urmărit de cel ce a pus în mişcare acţiunea civilă sau oricare din formele procedurale ce intră în conţinutul acesteia şi trebuie să fie legitim, juridic, născut şi actual, personal şi direct.
Mai arată instanţa că, reclamantul a justificat existenţa unui interes legitim juridiceşte protejat, rămânând a dovedi că acesta este şi actual, sintagmă care se interpretează în sensul că interesul trebuie să existe la momentul când se declanşează demersul judiciar.
Însă, un interes trecut sau unul eventual nu pot justifica un demers procesual, starea de fapt existentă la momentul declanşării litigiului arătă că există acte care pot fi interpretate ca o încălcare a drepturilor reclamantului.
Referitor la lipsa calităţii procesuale pasive, excepţie invocată d acelaşi pârât, instanţa a reţinut că potrivit normelor juridice instituite prin C. proc. civ., calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între persoana pârâtului şi cel care poate fi obligat în raportul dedus judecăţii, iar în situaţiile juridice pentru a căror realizare calea justiţiei este obligatorie, calitatea procesuală pasivă aparţine celui faţă de care se poate realiza interesul respectiv.
Instanţa a mai constatat că pârâtul nu are calitate procesuală pasivă, eventualele atribuţii privind reintegrarea şi plata drepturilor băneşti revenindu-i pârâtei A.N.S.V.S.A., sens în care a admis excepţia invocată.
În ceea ce priveşte fondul cauzei, instanţa a reţinut că reclamantul a fost numit în funcţia de vicepreşedinte al A.N.S.V.S.A., la data de 28 aprilie 2010, prin Decizia nr. 147 emisă de Primul ministru al României.
La o dată ulterioară, prin Decizia nr. 240/2012, Primul ministru al României decide revocarea reclamantului din funcţia deţinută.
Din cuprinsului actului administrativ amintit anterior rezultă că acesta a fost emis în temeiul art. 15 lit. a) şi art. 19 din Legea nr. 90/2001, art. 66din O.G. nr. 42/2004, art. 4 alin. (1) din H.G. nr. 1415/2009.
Instanţa de fond a mai reţinut că actul administrativ contestat, respectiv decizia nr. 240/2012 întruneşte cerinţele de legalitate impuse de legiuitor fiind emisă de către autoritatea competentă material şi teritorial, în limitele de competenţe, conţinutul actului este conform legii, corespunde scopului urmărit de lege şi este emis în forma specifică actului administrativ şi a normelor de tehnică legislativă prevăzute de lege.
Arată că, potrivit art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 1415/2009, A.N.S.V.S.A., se organizează şi funcţionează ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, autoritate de reglementare şi control în domeniul sanitar-veterinar şi pentru siguranţa alimentelor, în subordinea Guvernului şi în coordonarea primului-ministru.
Potrivit art. 4 din acelaşi act normativ, autoritatea este condusă de un preşedinte cu rang de secretar de stat, ajutat de 2 vicepreşedinţi cu rang de subsecretar de stat, numiţi prin decizie a primului-ministru pe o perioadă de 5 ani.
Legea nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, la cap. IV, lit. b), pct. 8, menţionează drept funcţie de demnitate publică numită şi cea de subsecretar de stat.
În fine, instanţa fondului, arată că funcţia deţinută de către reclamant în temeiul Deciziei nr. 147/2008 este o funcţie de demnitate publică numită, prerogativa numirii fiind dată de legiuitor în competenţa exclusivă a primului ministru în vederea organizării şi funcţionării guvernului.
De altfel, la momentul desemnării reclamantului, nu au fost urmate regulile privind funcţia publică instituite de Legea nr. 188/1999, acesta fiind numit nu în urma unui concurs organizat în care să-i fi fost testate cunoştinţele sau pregătirea profesională sau a promovării, ci prin decizia Primului ministru, pentru a asigura organizarea şi funcţionarea guvernului.
Împotriva sentinţei civile 827/2012 pronunţată de Curtea de Apel Cluj a declarat recurs reclamantul C.N.L. solicitând modificarea hotărârii în sensul admiterii acţiunii astfel cum a fost formulată.
Invocă motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 8 şi 9 C. proc. civ. În conţinutul cererii de recurs sunt reluate susţinerile din faţa instanţei de fond şi descrie mecanismul de numire în funcţia de vicepreşedinte al A.N.S.V.S.A.. Precizează în acest sens că a fost numit în funcţia de vicepreşedinte al autorităţii cu rang subsecretar de stat în data de 28 aprilie 2010 prin Decizia primului ministru nr. 147 emisă cu aceeaşi dată. În exercitarea acestei funcţii şi-a îndeplinit întocmai obligaţiile de serviciu iar activitatea lui profesională nu a fost niciodată contestată sau pusă sub semnul întrebării.
Cu toate acestea în urma modificării aparatului de guvernământ Primul ministru a dispus revocarea lui din funcţie cu nerespectarea prevederilor art. 6 din O.U.G. nr. 42/2004 dispoziţii care stabilesc că autoritatea este condusă de un preşedinte cu rang de secretar de stat şi doi vicepreşedinţi cu rang de subsecretari de stat numiţi prin decizia primului ministru pe o perioadă de 5 ani.
În această situaţie orice modificări intervenite în aparatul de guvernământ nu pot modifica perioada de mandat de 5 ani fără motive imputabile persoanei desemnate în această funcţie, autoritatea înfiinţată în acord cu normele europene şi funcţionând pe principiul independenţei transparenţei, confidenţialităţii, accesului la documente şi informaţii fiind o instituţie apolitică.
Din decizia emisă de primul ministru prin care a fost revocat din funcţie nu rezultă motivele sau împrejurările care au stat la baza revocării astfel că se poate susţine că decizia a fost emisă cu exces de putere.
Prin întâmpinarea depusă la dosar A.N.S.V.S.A. a solicitat respingerea recursului ca nefondat, menţinerea soluţiei primei instanţe ca temeinică şi legală.
Susţine în conţinutul întâmpinării că numirea şi eliberarea din funcţia de subsecretar de stat reprezintă o prerogativă absolută acordată de lege primului ministru în vederea organizării şi funcţionării în bune condiţii a ministerelor şi a celorlalte autorităţii publice.
Funcţia de subsecretar de stat nu poate fi subsumată regulilor instituite prin Legea nr. 188/1999 privind funcţionarii publici, numirea şi revocarea demnitarilor fiind supusă Legii nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi al ministerului.
Actul de eliberare într-o funcţie de demnitate publică apare ca o conjuncţie între oportunitate şi legalitate astfel cum este aceasta apreciată de către echipa guvernamentală, astfel că art. 66 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 nu poate constitui o limitare a prerogativelor primului ministru.
Prin notele de şedinţă depuse pentru şedinţa publică din 22 octombrie 2014 precizează că prin Decizia Primului ministrul nr. 250 din 1 august 2014 recurentul-reclamant a fost numit în funcţia de vicepreşedinte cu rang de subsecretar de stat al A.N.S.V.S.A. astfel că cererea de reîncadrare în funcţia deţinută anterior a rămas fără obiect.
Examinând sentinţa recurată în raport de motivele invocate şi în limitele prevăzute de art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:
Asupra excepţiei rămânerii fără obiect a acţiunii invocată de intimată instanţa constată că este nefondată întrucât motivele de nulitate a actului administrativ se analizează în raport cu situaţia existentă în momentul emiterii lui şi dacă în intervalul de timp în care şi-a produs efectele s-ar fi putut produce o vătămare în drepturile sau interesele legitime ale reclamantului.În măsura în care din probele cauzei rezultă existenţa unor consecinţe vătămătoare pe care le-a produs actul revocat acţiunea în contencios administrativ poate fi admisă în vederea reparării adecvate a prejudiciului produs reclamantului.
Pe fond se reţine că în controlul exercitat asupra actelor administrative deduse judecăţii instanţa de contencios administrativ are de verificat conformitatea acestora cu legea şi respectarea în conduita autorităţii emitente a justului echilibru între dreptul subiectiv şi/sau interesul legitim privat pretins vătămat şi interesul public pe care autorităţii publice sunt chemate să-l ocrotească.
Numai în măsura în care probele cauzei conduc către concluzia ruperii acestui echilibru, printr-o exercitare abuzivă, excesivă a dreptului de apreciere a autorităţii publice se poate vorbi despre un exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 sau despre o deturnare a scopului legii în sensul de „fraudă de lege”.
Reclamantul - recurent prin acţiunea dedusă judecăţii invocă nulitatea actului de revocare pe motiv că nu sunt evidenţiate împrejurările care să justifice această măsură.
Verificarea vizează aşadar, temeiurile şi efectele deciziei administrative prin prisma unui echilibru rezonabil între interesul public şi cel privat.
Tocmai de aceea amploarea şi detalierea motivării unui act administrativ se analizează în raport de natura acesteia şi cu circumstanţele cauzei.
Din această perspectivă sentinţa recurată este la adăpost de orice critică deoarece prima instanţă a analizat temeiurile şi efectele măsuri precum şi vătămarea invocată de reclamant prin prisma faptului că acesta a fost numit în funcţia de vicepreşedinte cu rang de subsecretar de stat în baza Deciziei nr. 147 din 28 aprilie 2010, iar prin Decizia nr. 240 din 21 mai 2012 a fost eliberat din funcţie, decizie emisă de către Primul ministru al guvernului României în conformitate cu dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi al ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare, dispoziţii potrivit cărora - „Primul ministru numeşte şi eliberează din funcţie:
a) conducătorii organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepţia persoanelor care au calitatea de membru al Guvernului, conform art. 3 alin. (1);
b) secretarul general şi secretarii generali adjuncţi ai Guvernului, în cazul utilizării acestor funcţii;
c) secretarii de stat şi consilierii de stat din cadrul aparatului de lucru al Guvernului;
d) secretarii de stat şi subsecretarii de stat;
e) alte persoane care îndeplinesc funcţii publice, în cazurile prevăzute de lege.”
Rezultă din acest text legal că numirea şi eliberarea din funcţia de secretar sau subsecretar de stat reprezintă o prerogativă absolută acordată de lege primului ministru în vederea organizării şi funcţionării în bune condiţii a ministerelor şi a celorlalte autorităţii ale administraţiei publice.
Funcţia de subsecretar de stat nu face parte din categoria funcţiilor prevăzute de Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, reclamantul nu a ocupat această funcţie prin concurs în care să i se verificat cunoştinţele şi prerogativele profesionale. A fost numit în baza prerogativelor primului ministru şi în consideraţia unor calităţi personale, pe baza încrederii acordate de primul ministru la data respectivă şi de aceea, nici eliberarea din funcţie nu poate fi supusă unui regim juridic identic cu numirea în funcţie pe bază de concurs.
Conform principiului simetriei în drept organul care numeşte o persoană într-o funcţie are dreptul de a o elibera din acea funcţie pe aceleaşi considerente avute în vedere la numire.
Împrejurarea că prin H.G. nr. 1415/2009 se reglementează durata mandatului preşedintelui respectiv vicepreşedintelui A.N.S.V.S.A. la 5 ani, fără a se stabili în mod expres condiţiile de eliberare din această funcţie înainte de expirarea mandatului, nu înseamnă că i se poate restrânge primului ministru posibilitatea de a lua măsuri pentru eficientizarea activităţii instituţiei chiar şi prin eliberarea din funcţie a preşedintelui sau a vicepreşedintelui, decizia de eliberare fiind una de oportunitate, iar în acest caz anularea actului poate interveni numai în situaţia în care dreptul de apreciere a fost exercitat cu exces de putere ceea ce în speţă nu s-a demonstrat.
Având în vedere cele expuse mai sus rezultă că Decizia Primului ministru nr. 240 din 11 mai 2012 a fost emisă cu respectarea prevederilor legale în vigoare astfel încât hotărârea primei instanţe de respingere a acţiunii în anularea actului administrativ este temeinică şi legală, recursul urmând a fi respins în condiţiile prevăzute art. 312 alin. (1) C. proc. civ., raportat la art. 316 din acelaşi cod.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamantul C.N.L. împotriva sentinţei civile nr. 827 din 05 noiembrie 2012 a Curţii de Apel Cluj, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 11 februarie 2015.
| ← ICCJ. Decizia nr. 54/2015. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 541/2015. Contencios → |
|---|
