ICCJ. Decizia nr. 601/2015. Contencios. Anulare decizie Uniunea Naţionala a Barourilor din România. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 601/2015
Dosar nr. 787/39/2011*
Şedinţa publică de la 13 februarie 2015
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 181 din 13 decembrie 2013 Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţia de nelegalitate a prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat şi pct. 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902/2010 a C.U.B.R., excepţie invocată de G.O.D., în contradictoriu cu Baroul Suceava şi U.N.B.R.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut că în cauză se solicită constatarea nelegalităţii următoarelor dispoziţii:
- Art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, în forma în vigoare la momentul formulării cererii de primire în profesie de către reclamant, cu următorul conţinut: „În cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen consiliul baroului poate să verifice cunoştinţele solicitantului cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat”.
- Pct. 5 din Hotărârea C.U.N.B.R. nr. 902 din 11 septembrie 2010, intitulat „Procedura verificării cunoştinţelor privind legislaţia specifică profesiei de avocat”, care prevede: „Verificarea cunoştinţelor privind legislaţia specifică profesiei de avocat va consta într-o evaluare făcută pe baza unor discuţii libere prin care se tratează subiecte din legislaţia specifică organizării şi exercitării profesiei de avocat. Barourile pot decide ca verificarea cunoştinţelor privind legislaţia specifică profesiei de avocat să se facă şi în formă scrisă. Temele privind legislaţia specifică organizării şi exercitării profesiei de avocat, precum şi bibliografia de pregătire a tematicii verificării vor fi afişate pe site-ul fiecărui barou. Rezultatul verificării cunoştinţelor privind legislaţia specifică profesiei de avocat poate determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen, fără a vătăma dreptul petentului de a formula, ulterior, o nouă cerere.”
Motivul de nelegalitate invocat de reclamant este acela că aceste dispoziţii sunt contrare conţinutului şi spiritului dispoziţiilor legale de rang superior a căror executare se presupune că o realizează, anume art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, cu următorul conţinut avut la momentul formulării cererii de primire în profesia de avocat:
„(1) Primirea în profesie se obţine pe baza unui examen organizat de barou, conform prevederilor prezentei legi si ale statutului profesiei.
(2) La cerere, poate fi primit in profesie, cu scutire de examen:
a) titularul diplomei de doctor in drept;
b) cel care pana la data primirii in profesia de avocat a îndeplinit funcţia de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puţin 10 ani si daca nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat.”
Instanţa de fond a apreciat că dispoziţiile atacate pe calea excepţiei de nelegalitate şi citate mai sus nu sunt contrare art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.
Astfel, din modalitatea de redactare a art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 republicată, „poate fi primit în profesie”, rezultă că legiuitorul a conferit organului de conducere al organizaţiei profesionale - Consiliul baroului, o competenţă specială, un drept de apreciere în legătură cu primirea în profesie, cu scutire de examen, în cazul persoanelor enumerate limitativ de lege. Mai precis, textul art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 este o normă juridică permisivă („poate fi primit în profesie”) şi nu imperativă(caz în care ar fi fost formulat în genul „vor fi primite în profesie, la cerere.”), conferind autorităţii competente un drept de apreciere discreţionar.
Dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Statut au fost emise într-adevăr în executarea şi aplicarea art. 16 alin. (2) din Lege, însă au fost edictate pentru a se asigura o evaluare transparentă a candidaţilor la profesie, pentru ca rezultatul exercitării legale a dreptului de apreciere al organului administrativ să nu fie consecinţa unei erori sau abuz.
De asemenea, în scopul asigurării unei transparenţe care să permită instanţelor competente să verifice legalitatea exercitării dreptului de apreciere şi existenţa/inexistenţa oricărei forme de arbitrariu, prin Hotărârea nr. 902/2010, C.U.N.B.R. a adoptat Ghidul de bună practică privind procedura soluţionării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen, în cadrul căruia la pct. 5 cap. II s-a prevăzut că verificarea cunoştinţelor va consta dintr-o evaluare făcută pe baza unor discuţii libere în cadrul unui interviu, cu privire la legislaţia specifică organizării şi exercitării profesiei de avocat, dar şi posibilitatea ca barourile să poată decide ca verificarea să se facă şi în formă scrisă.
Prin urmare, indiferent de interpretarea textului art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, ca simplă vocaţie sau drept al persoanei ce îndeplineşte aceste condiţii de primire în profesie cu scutire de examen, dreptul corelativ al autorităţii publice de a emite un refuz nu este absolut anihilat, aşa cum susţine reclamantul, ci refuzul trebuie să fie motivat şi justificat.
Aceasta face ca dispoziţiile contestate pe calea excepţiei de nelegalitate, care permit în fapt criterii vizibile şi transparente de evaluare a solicitanţilor(criterii care vor motiva şi un eventual refuz, dacă se impune) să nu fie contrare legii şi nici să adauge la lege, cât timp evaluarea efectivă pe care o reglementează nu impune un examen de tipul celui de la alin. (1) al art. 16. Aspectul de fapt că această evaluare s-ar putea transforma sau ar deghiza un examen trebuie a fi verificat în fiecare caz concret de instanţele de judecată investite cu contestaţiile împotriva refuzului de primire în profesie.
Împotriva hotărârii instanţei de fond reclamantul O.D.G. a declarat recurs.
În motivarea recursului se arată că sentinţa atacată este nelegală şi netemeinică, fiind pronunţată cu aplicarea greşită a normelor de drept material invocate în cuprinsul excepţiei de nelegalitate.
Prin motivarea oferită instanţa de fond nu a examinat obiectul concret al excepţiei de nelegalitate, a dispoziţiilor statutare invocate, aceasta neanalizând dacă prevederile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat şi a pct. 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902/2010 a C.U.N.B.R. sunt sau nu în concordanţă cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.
Or, instanţa de contencios administrativ investită cu soluţionarea unei excepţii de nelegalitate are de examinat concordanţa actului administrativ dedus judecăţii cu actele normative cu forţă juridică superioară, în temeiul şi în executarea cărora a fost emis, conform principiului ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituţia României şi art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
În opinia recurentului prevederile statutare vizate de excepţia de nelegalitate încalcă dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995, deoarece prevederea legală „poate fi primit în profesie" trebuie înţeleasă în sensul că, dacă o persoană se află într-una din situaţiile reglementate de art. 16 alin. (2) lit. a) şi b) şi solicită primirea în profesia de avocat, cererea trebuie să fie admisă dacă îndeplineşte şi celelalte condiţii prevăzute de Legea nr. 51/1995, impunerea altor condiţii decât cele expres prevăzute de lege fiind nelegală.
Sintagma utilizată de legiuitor „poate fi primit în profesie cu scutire de examen", nu poate fi interpretată ca instituind o simplă vocaţie.
Voinţa legiuitorului rezultă cu claritate din textul art. 16 alin. (2) lit. b) de la premisa că un judecător cu peste 10 ani vechime în această profesie, cum este cazul de faţă, a dobândit în această perioadă îndestulătoare cunoştinţe şi experienţa necesare pentru exercitarea profesiei de avocat aşa încât nu mai sunt necesare, în această privinţă, verificări suplimentare.
Din analiza art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, republicată se constată că singurul motiv pentru care poate fi respinsă cererea ar fi neîndeplinirea condiţiei de vechime cerută de lege şi încetarea activităţii din una din funcţiile enumerate în cuprinsul său, din motive disciplinare, care îl fac nedemn pentru profesia de avocat.
Dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat prevăd posibilitatea verificării cunoştinţelor şi nu obligaţia, iar, pe de altă parte, organizarea interviului sub forma unui test grilă, cu stabilirea unui punctaj minim ce trebuie obţinut a echivalat cu susţinerea unui examen, dar intitulat interviu, ceea ce contravine dispoziţiilor art. 16 din Legea nr. 51/1995.
Dacă legiuitorul ar fi avut în vedere că s-ar impune o verificare a cunoştinţelor, ar fi prevăzut expres acest lucru, aşa cum la alin. (1) al art. 16, a stabilit că „Primirea în profesie se obţine pe baza unui examen organizat de barou, conform prevederilor prezentei legi şi ale statutului profesiei."
Prin urmare, regula pentru primirea în profesia de avocat o constituie examenul organizat de barou, conform prevederilor Legii nr. 51/1995 şi ale statutului profesiei, dispoziţiile statutului fiind aplicabile cu privire la organizarea examenului, doar pentru alin. (1).
Excepţia o constituie alin. (2), în speţa de faţă lit. b), unde nu se mai menţionează nici o dispoziţie privitoare la aplicabilitatea dispoziţiilor statutului în organizarea vreunei verificări, ci se stabileşte că persoana care îndeplineşte condiţiile impuse de legiuitor până la data primirii în profesia de avocat (a îndeplinit funcţia de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puţin 10 ani şi dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care o fac nedemnă pentru profesia de avocat) poate fi primită în profesie, la cerere, cu scutire de examen.
Textul alin. (2), lit. b) nu poate avea altă interpretare şi prin stabilirea în art. 5 din Hotărârea nr. 303 din 11 septembrie 2010 a Consiliului U.N.B.R. a unei proceduri de verificare a cunoştinţelor privind legislaţia specifică profesiei de avocat al cărui rezultat poate determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen, s-a adăugat la lege.
Şi prevederile art. 21, alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, adaugă la lege în sensul că statuează contrar dispoziţiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 că în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen consiliul baroului poate să verifice cunoştinţele solicitantului cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, posibilitate pe care legea nu o prevede.
Or, a stabili încă o condiţie de intrare în profesia de avocat fără examen, echivalează cu crearea unei căi mai anevoioase decât cea avută în vedere de legiuitor pentru perioadele care deşi îndeplinesc condiţiile prev. de art. 16, alin. (2), lit. b) din Legea nr. 51/1995, trebuie să fie şi verificate din punct de vedere a cunoştinţelor, practic să susţină şi un examen ca şi persoanele prevăzute la alin. 1.
În concluzie recurentul susţine că prevederile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat şi cele ale pct. 5 din Anexa la Hotărârea nr. 902/2010 a C.U.N.B. din România contravin art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995.
Examinând cauza şi sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
Pentru a ajunge la această soluţie, instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Dispoziţiile art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, a căror nelegalitate este invocată în cauză, prevăd că „în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice cunoştinţele solicitantului cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat”.
De asemenea, dispoziţiile aplicabile la data formulării de către recurentul-reclamant a cererii de primire în profesie - art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995 pentru organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, cărora se pretinde că este contrar art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat - aveau următorul cuprins: „La cerere, poate fi primit în profesie, cu scutire de examen (…) cel care până la data primirii în profesia de avocat a îndeplinit funcţia de judecător, procuror, notar public, consilier juridic sau jurisconsult timp de cel puţin 10 ani şi dacă nu i-a încetat activitatea din motive disciplinare care îl fac nedemn pentru profesia de avocat”.
Pentru a lămuri întrutotul legalitatea normelor din statut şi regulament, care sunt dispoziţii de drept secundar, conţinutul acestora se impune a fi raportat la conţinutul altor prevederi din cuprinsul actului normativ în discuţie, care au legătură cu primele, pentru a se ajunge la lămurirea înţelesului acestora.
Interpretarea sistematică presupune, în speţă, raportarea dispoziţiilor art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 la dispoziţiile cuprinse în alin. (1) al aceluiaşi articol, potrivit cărora: „Primirea în profesie se obţine pe baza unui examen organizat de barou, conform prevederilor prezentei legi şi ale statutului profesiei”.
Se observă, astfel, că dispoziţiile legale art. 16 din Legea nr. 51/1995 prevăd, la alin. (1), ca modalitate de primire în profesie, examenul organizat de barou, conform prevederilor legii şi ale statutului profesiei, în timp ce, la alin. (2), prevăd o altă modalitate de primire în profesie, cu scutire de examenul prevăzut la alin. (1).
Aşadar, la cerere, persoanele care îndeplinesc condiţiile din art. 16 alin. (1) lit. a) şi b) din Lege pot fi primite în profesie, fără susţinerea unui examen organizat de barou, conform regulilor stabilite în statut şi alte acte secundare.
Rezultă, de aici, că - pentru persoanele care invocă prevederile art. 16 alin. (2) din Lege - barourile nu pot organiza un examen, astfel cum acesta este prevăzut la alin. (1) al aceluiaşi articol.
Interpretarea în acest mod a prevederilor art. 16 din Legea nr. 51/1995 conduce la concluzia că norma conţinută de art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, în vigoare la data depunerii cererii de către reclamantă, care prevede posibilitatea ca barourile să procedeze la verificarea cunoştinţelor pe care persoana ce solicită primirea în profesie, cu scutire de examen, le are cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat, verificare care nu reprezintă un examen, în sensul dispoziţiilor art. 16 alin. (1), nu este contrară normei cuprinse în lege.
Este firesc, de altfel, ca orice persoană, care doreşte să se înscrie într-un barou de avocaţi şi să exercite această profesie, să cunoască modul de organizare şi exercitare a profesiei.
Sintagma „poate fi primit în profesie”, folosită de legiuitor în cuprinsul art. 16 alin. (2) lit. b) din Legea nr. 51/1995, semnifică tocmai puterea discreţionară a autorităţii publice care, însă, nu poate fi interpretată ca o libertate în afara legii, ci una în limitele acesteia.
Art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 conţine, deci, o normă dispozitivă care prevede numai coordonatele generale în care autoritatea publică îşi exercită dreptul de apreciere, cu asigurarea proporţionalităţii, a unui just echilibru între interesul public ce trebuie ocrotit şi conţinutul drepturilor sau intereselor legitime private care pot fi lezate prin decizia administrativă.
Din interpretarea textului legal aflat în discuţie nu rezultă, aşadar, existenţa unui drept de care beneficiază de plano persoanele vizate de ipoteza normei legale şi nici obligaţia corelativă a baroului de a dispune admiterea cererii de primire în profesia de avocat, cu scutire de examen.
Barourile, aşa cum s-a arătat mai sus, au interdicţia de a organiza un examen, astfel cum este prevăzut la art. 16 alin. (1), pentru persoanele care invocă prevederile alin. (2) al aceluiaşi articol, însă aceste prevederi legale nu exclud verificarea cunoştinţelor solicitanţilor cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat.
Pe de altă parte, se constată că Hotărârea nr. 902/2010, contestată, a fost adoptată pentru asigurarea transparenţei în soluţionarea cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen.
Hotărârea respectivă, reprezentând „Ghidul de bună practică privind procedura soluţionării transparente a cererilor de primire în profesia de avocat cu scutire de examen”, prevede posibilitatea barourilor de a proceda la verificarea cunoştinţelor solicitanţilor cu privire la legislaţia specifică profesiei de avocat, fie pe baza unei discuţii libere, fie sub formă scrisă, rezultatul verificării putând determina respingerea cererii de primire în profesie cu scutire de examen.
Verificarea cunoştinţelor specifice profesiei de avocat în una dintre cele două modalităţi prevăzute de art. 5 din Hotărârea nr. 902/2010 nu este echivalentă unui examen de admitere în profesie şi se înscrie în cadrul normativ instituit de art. 16 alin. (2) din Legea nr. 51/1995 şi art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat.
Raportat la actul normativ cu valoare juridică superioară, Statutul profesiei de avocat şi ulterior, Hotărârea nr. 902/2011 a Consiliului U.N.B.R. au obligaţia de a respecta condiţia impusă de Legea nr. 51/1995, în sensul ca primirea în profesie să nu se transforme într-un examen, de tipul celui prevăzut de art. 16 alin. (1) din Lege.
Totodată, instanţa de recurs constată că legiuitorul, folosind formularea poate fi primit în profesie, a edictat o normă juridică permisivă, conferind astfel autorităţii competente un drept de apreciere discreţionar.
Astfel, se explică şi se justifică legalitatea prevederilor art. 21 alin. (2) din Statutul profesiei de avocat, adoptat la Congresul Avocaţilor din România, potrivit cărora „în cazul cererilor de primire în profesie cu scutire de examen, consiliul baroului poate să verifice cunoştinţele solicitantului cu privire la organizarea şi exercitarea profesiei de avocat", ceea ce nu reprezintă o adăugare la dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Lege, ci o materializare a exercitării dreptului de apreciere ce i-a fost conferit de legiuitor prin folosirea unei norme juridice permisive.
Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală, iar susţinerile şi criticile recurentei sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de reclamantul O.D.G. împotriva sentinţei nr. 181/2013 din 13 decembrie 2013 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 13 februarie 2015.
| ← ICCJ. Decizia nr. 60/2015. Contencios. Constatarea calităţii... | ICCJ. Decizia nr. 603/2015. SECȚIA DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV... → |
|---|
