ICCJ. Decizia nr. 597/2015. Contencios
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 597/2015
Dosar nr. 2813/40/2013
Şedinţa publică de la 12 februarie 2015
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei. Obiectul excepţiei de nelegalitate
La data de 11 februarie 2013, pe rolul Tribunalului Botoşani a fost înregistrat Dosarul nr. 1122/40/2013, având ca obiect „anulare act administrativ fiscal" în care reclamanţii A.I., A.D.M., A.I.A., B.V., B.M.M., B.E., C.M.C., C.D., C.L., C.L., D.R., E.I., G.V., G.M., H.A., L.S., M.C., M.G., O.D., O.M.R., P.I.N., P.A.E., R.M.I., Ş.G.C., V.C. şi V.M., au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii A.J.P.I.S. Botoşani, A.N.P.I.S. şi M.M.F.P.S., să se constate nelegalitatea, ca efect al admiterii excepţiei de nelegalitate, a deciziilor prin care au fost stabilite salariile reclamanţilor în anii 2011, 2012 şi 2013.
Având în vedere complexitatea obiectului cauzei, instanţa, prin încheierea de şedinţă din data de 15 mai 2013, a dispus disjungerea acesteia pentru fiecare reclamant în parte şi formarea de noi dosare.
Dosarul nr. 2813/40/2013, ce face obiectul prezentei cauze, s-a format ca urmare a disjungerii Dosarului nr. 1122/40/2013 cu privire la acţiunea formulată de către reclamanta L.S., în contradictoriu cu pârâţii: A.J.P.I.S. Botoşani, A.N.P.I.S. şi M.M.F.P.S. prin care se solicită:
- să se dispună anularea Deciziei nr. 216 din 18 decembrie 2012 prin care pârâta a stabilit salariul reclamantei începând cu luna decembrie 2012 şi respectiv, ianuarie 2013;
- obligarea pârâtei să emită o nouă decizie de stabilire a salariului reclamantei, începând cu data de 18 decembrie 2012, prin care, pe de o parte, să introducă în salariul de bază drepturile băneşti acordate din fondurile constituite în temeiul O.G. nr. 92/2003, O.G. nr. 29/2004 şi Legii nr. 116/2004, urmând ca sporurile de care beneficiază reclamanta să fie calculate în funcţie de salariul de bază astfel stabilit, pe de altă parte, salariile de bază să fie calculate cu respectarea dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 285/2010 prin raportare la salariul din luna octombrie 2010 şi în al treilea rând, să acorde sporul pentru condiţii periculoase şi vătămătoare în cuantum de 10% din salariul de bază;
-obligarea pârâtei la plata diferenţelor salariale dintre salariul calculat potrivit solicitării de la punctul 3 şi salariul efectiv plătit începând cu luna decembrie 2012;
- obligarea pârâtei la plata de daune interese corespunzătoare devalorizării drepturilor salariale neîncasate începând cu luna decembrie 2012, daune ce urmează a fi calculate de la data scadenţei şi până la plata efectivă a diferenţei de drepturi salariale;
- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
La termenul de judecată din data de 03 iulie 2013, reclamanta a invocat excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 2 lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de M.M.F.P.S. şi prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de M.F.P. şi excepţia de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de M.M.F.P.S. şi respectiv a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de A.N.P.I.S., solicitându-se, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, forma aplicabilă la data introducerii acţiunii, să se dispună sesizarea Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în vederea soluţionării excepţiilor, iar până la soluţionarea excepţiilor invocate să se dispună suspendarea judecăţii.
Prin încheierea din data de 23 octombrie 2013, Tribunalul Botoşani a sesizat Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în vederea pronunţării asupra excepţiei de nelegalitate invocate de reclamanta L.S., suspendând judecarea cauzei, până la soluţionarea definitivă şi irevocabilă a excepţiei de nelegalitate.
Dosarul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, la data de 30 octombrie 2013.
Pârâta A.N.P.I.S. Bucureşti a formulat întâmpinare, solicitând respingerea excepţiei de nelegalitate ca nefondată.
Prin întâmpinare, M.M.F.P.S. a invocat excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate, iar pe fond, a solicitat respingerea acesteia, ca nefondată.
2. Hotărârea Curţii de apel
Prin sentinţa nr. 330 din 29 noiembrie 2013, Curtea de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ fiscal, a respins, ca inadmisibilă, excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 2 lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011 emis de M.M.F.P.S. şi prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de M.F.P., excepţie formulată de către reclamanta L.S., în contradictoriu cu pârâţii A.J.P.I.S. Botoşani, A.N.P.I.S., M.M.F.P.S. şi M.F.P., a respins excepţia de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605 din 29 aprilie 2009 emis de M.M.F.P.S. şi excepţia de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77 din 30 aprilie 2009 emis de A.N.P.S. ca nefondate.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că la data invocării excepţiei de nelegalitate de către reclamantă dispoziţiile alin. (4) al art. 4 din Legea nr. 554/2004 stabileau că „actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepţiei de nelegalitate”. Conform unui principiu recunoscut în dreptul procesual civil, normele de procedură propriu-zisă sunt de imediată aplicare, astfel că, în lipsa unor dispoziţii tranzitorii care să justifice ultraactivitatea legii vechi, a considerat curtea de apel, se impune respingerea excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 2 lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice de aplicare, ca inadmisibilă.
Referitor la excepţia de nelegalitate a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009 emis de M.M.F.P.S. şi a art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 77/2009 emis de A.N.P.S., prima instanţă a constatat că nu este întemeiată.
În primul rând, instanţa a reţinut, că deşi s-a indicat alin. (1) pct. 3 din Ordinul nr. 77/2009, în realitate e vorba de pct. 4 întrucât acesta reglementează sporul pentru condiţii vătămătoare.
Argumentele esenţiale ale reclamantei sunt acela că diminuarea sporului a fost făcută discreţionar, prin abuz de putere cu încălcarea art. 16 din O.G. nr. 6/2007.
Potrivit art. 16 alin. (1) din O.G. nr. 6/2007, sporul e de „până la 10%" iar cuantumul concret se stabileşte prin actul administrativ, al ordonatorului principal de credite, cu încadrarea în cheltuielile de personal precizate în bugetul aprobat (alin. 2 art. 16).
Aşadar, a concluzionat instanţa că ordinele contestate pe calea excepţiei de nelegalitate au fost emise cu respectarea acestor texte de lege, cuantumul fiind stabilit în marja de până la 10%.
Prima instanţă a constatat că nu se poate reţine caracterul abuziv şi discreţionar al voinţei autorităţii administrative, deoarece la baza emiterii ordinelor contestate se află atât O.G. nr. 6/2007, cât şi Legea nr. 188/1999, O.G. nr. 10/2008, O.G. nr. 119/1999, O.G. nr. 35/2009.
Art. 9 din O.U.G. nr. 35/2009 stipulează că ordonatorii principali de credite au obligaţia de a se încadra în limitele de cheltuieli cu personal, aşa cum acestea sunt prevăzute în legea bugetară anuală.
Din preambulul O.U.G. nr. 35/2009 rezultă că această măsură s-a impus luând în considerare „presiunile şi riscurile determinate de evoluţiile economice interne şi externe, necesitatea susţinerii economice şi reducerii inflaţiei".
În acelaşi preambul se precizează că „pentru evitarea riscurilor semnalate şi, implicit, a riscului declanşării procedurii de deficit excesiv, este necesară adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de abordare mai prudentă a deficitului bugetar".
Aşadar, a concluzionat instanţa că în raport cu intenţia legiuitorului, măsura luată prin ordinele contestate nu a fost una discreţionară şi abuzivă, fiind determinată de constrângeri bugetare.
În aceste condiţii, s-a reţinut că instanţa de judecată nu poate stabili cuantumul noului salariu şi nici nu poate cenzura măsura de reducere a acestuia, în condiţiile în care nu a fost făcută dovada unui exces de putere, întrucât ar însemna să intervină în atribuţiile unei autorităţi administrative şi să se substituie acesteia.
3. Recursul declarat de L.S.
Împotriva sentinţei primei instanţe a formulat recurs autoarea excepţiei de nelegalitate, invocând dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Recurenta a susţinut că se impune reformarea hotărârii primei instanţe, întrucât:
- au fost ignorate dispoziţiile art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, prin aceea că art. 2 lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul comun emis de intimaţi contravine dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 285/2010; în mod greşit s-a impus ordonatorilor de credite să aplice majorarea salarială de 15% la salariul de bază brut din luna iunie 2010 (redus cu 25%), în loc de a se aplica majorarea la salariul brut din luna octombrie 2010;
- soluţia nu ţine seama de precedentul judiciar; se invocă în acest sens hotărârile pronunţate în două Dosare ale Tribunalului Botoşani (nr. 3882/40/2011 şi nr. 4956/40/2012);
- în privinţa excepţiei de nelegalitate a dispoziţiilor art. 1 pct. 3 din Ordinul nr 605/2009 al M.M.F.P.S.P.V., respectiv art. 1 pct. 4 din Ordinul nr. 77/2009 emis de A.N.P.S., recurenta subliniază că soluţia administrativă de diminuare a sporului acordat anterior în cuantum de 10% din salariul de bază la 1% din acelaşi salariu nu are suport legal; prin Ordinul nr. 99/2008, A.N.P.S. a dispus ca, pe baza buletinelor de determinare emise de S.N.R., sporul pentru condiţii vătămătoare şi periculoase să se acorde în cuantum de 10% tuturor funcţionarilor publici şi personalului contractual din subordine;
- prin Decizia nr. 3619/2011 Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis o excepţie de nelegalitate similară;
4. Apărările intimaţilor
În recurs, au formulat întâmpinări toţi cei trei intimaţi, solicitând respingerea recursului ca nefondat.
În esenţă, intimaţii au susţinut că prevederile atacate din normele metodologice sunt legale, câtă vreme trimiterea la luna iunie 2010 era necesară, fiind ultima lună înaintea reducerilor salariale operate prin Legea nr. 118/2010 şi a avut doar raţiuni de calcul, fără a fi afectate drepturile salariale.
Cât priveşte ordinele prin care s-a stabilit un procent de 1% din salariul brut cu titlu de spor pentru condiţii vătămătoare, acestea au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar, prevederea criticată fiind impusă de restricţiile bugetare, după cum bine a punctat curtea de apel.
În fine,referitor la jurisprudenţa în materie, intimaţii au arătat că soluţiile indicate de recurentă cu fost izolate, practica majoritară fiind în sensul sentinţei atacate.
5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor intimaţilor, cât şi sub toate aspectele, în temeiul art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că se impune respingerea căii de atac exercitate.
Criticile pe care le formulează recurenta în privinţa modului în care a fost soluţionată excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 2 lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011, emis de M.M.F.P.S. şi prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de M.F.P., nu vizează soluţia pronunţată de curtea de apel, de respingere a excepţiei de nelegalitate ca inadmisibilă, ci cuprind reiterarea tuturor argumentelor de nelegalitate, pe „fondul” excepţiei, fiind practic străine de cauză.
Exercitând însă controlul de legalitate al sentinţei sub toate aspectele, în condiţiile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte observă că deşi excepţia de nelegalitate era admisibilă – în raport de data introducerii acţiunii şi de regula instituită prin art. 24 din Noul C. proc. civ. - soluţia de respingere a acesteia trebuie menţinută în raport de considerentele ce succed, care vor substitui motivarea primei instanţe.
În esenţă, în opinia recurentei, nelegalitatea dispoziţiilor art. 2 lit. a), b), c), d) şi e) din Normele metodologice pentru aplicarea prevederilor Legii nr. 285/2010, privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice, aprobate prin Ordinul nr. 42 din 13 ianuarie 2011, emis de M.M.F.P.S. şi prin Ordinul nr. 77 din 14 ianuarie 2011 emis de M.F.P., invocată pe calea excepţiei reglementate în art. 4 din Legea nr. 554/2004, se fundamentează pe reperul temporal indicat de emitenţii actului administrativ normativ: luna iunie 2010, în loc de luna octombrie aceluiaşi an, cum era prevăzut în art. 1 din Legea nr. 285/2010 privind salarizarea în anul 2011 a personalului plătit din fonduri publice.
Formulele de calcul pentru drepturile salariale din anul 2011, conţinute în normele metodologice, nu contravin actului normativ în temeiul căruia au fost elaborate, trimiterea la salariul brut din luna iunie 2010 fiind justificată de împrejurarea că aceasta a fost ultima lună dinaintea aplicării diminuării salariale cu 25% şi pentru a se evidenţia că majorarea cu 15% acordată de la 1 ianuarie 2011 se aplică la salariile diminuate începând cu luna iulie 2010.
Recurenta nu a susţinut că dispoziţiile atacate cu excepţia de nelegalitate ar conduce la stabilirea unor drepturi salariale inferioare celor calculate prin raportare la luna octombrie 2010.
Cât priveşte jurisprudenţa favorabilă invocată în susţinerea recursului său, Înalta Curte constată că hotărârile judecătoreşti la care se referă au reprezentat soluţii izolate. Începând cu data de 20 mai 2013, urmare soluţiei de principiu adoptate, în condiţiile art. 33 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, la nivelul acestei secţii practica judiciară s-a unificat în sensul acestei decizii.
Referitor la excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 1 pct. 3 din Ordinul nr. 605/2009 al M.M.F.P.S. şi ar. 1 pct. 4 din Ordinul nr. 77/2009 al A.N.P.S., nemulţumirea recurentei vizează, în principal, faptul că începând cu 15 aprilie 2009 sporul pentru condiţii periculoase şi vătămătoare de care beneficia, de 10% din salariul de bază s-a diminuat la 1% din salariul de bază, deşi condiţiile de muncă sunt neschimbate.
Înalta Curte constată că actele administrative atacate au fost emise în temeiul O.U.G. nr. 35/2009 privind reglementarea unor măsuri financiare în domeniul cheltuielilor de personal în sectorul bugetar. În expunerea de motive, Guvernul României a arătat că a luat în considerare „presiunile şi riscurile determinate de evoluţiile economice interne şi externe, necesitatea susţinerii creşterii economice şi reducerii inflaţiei, precum şi asigurarea cu prioritate a sumelor destinate finanţării proiectelor de infrastructură şi cofinanţării proiectelor finanţate din fonduri europene şi a contribuţiei României la bugetul comunitar”, şi a avut în vedere: „opiniile şi recomandările Comisiei Europene şi ale organismelor financiare internaţionale referitoare la reducerea cheltuielilor bugetare, rezultă că, pentru evitarea riscurilor semnalate şi, implicit, a riscului declanşării procedurii de deficit excesiv, este necesară adoptarea unei politici de restrângere a cheltuielilor bugetare şi de abordare mai prudentă a deficitului bugetar.”
De asemenea, la art. 19 din ordonanţa de urgenţă s-a precizat că „ordonatorii principali de credite au obligaţia de a se încadra în limitele de cheltuieli cu personalul, aşa cum sunt acestea prevăzute în legea bugetară anuală",în acelaşi sens fiind de altfel şi dispoziţiile art. 22 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice.
În contextul acestor restricţii bugetare, orientarea către limită minimă a sporului reglementat prin art. 16 alin. (2) din O.G. nr. 6/2007 ( de până la 10% din salariul de bază) este justificată, fiind nerelevantă împrejurarea că nu s-au schimbat condiţiile de muncă.
Şi în această privinţă Înalta Curte constată că jurisprudenţa ezitantă iniţial s-a consolidat în sensul acestei decizii, relevante fiind din această perspectivă Deciziile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, nr. 295/2015, 406/2015 ori 534/2015.
Conchizând, Înalta Curte constată că toate dispoziţiile cuprinse în actele administrative atacate cu excepţia de nelegalitate au fost emise cu respectarea principiului ierarhiei forţei juridice a actelor normative, limitându-se la cadrul stabilit de actele pe baza şi în executarea cărora au fost adoptate, în sensul art. 77 şi 78 din Legea nr. 24/2000.
Ca urmare, în temeiul art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi al art. 32 alin. (1)-(3) C. proc. civ., se va respinge recursul de faţă ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de L.S. împotriva sentinţei nr. 330 din 29 noiembrie 2013 a Curţii de Apel Suceava, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal,ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 12 februarie 2015.
| ← ICCJ. Decizia nr. 591/2015. Contencios. Excepţie nelegalitate... | ICCJ. Decizia nr. 60/2015. Contencios. Constatarea calităţii... → |
|---|
