ICCJ. Decizia nr. 82/2015. Contencios. Refuz soluţionare cerere. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 82/2015
Dosar nr. 781/2/2013
Şedinţa publică de la 16 ianuarie 2015
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Cererea de chemare în judecată. Cadrul procesual
Prin cererea formulată, reclamanta C. SRL a solicitat în contradictoriu cu pârâtul M.S., ca prin hotărârea ce se va dispune să se dispună:
(i) În principal, înregistrarea modificărilor cu privire la schimbarea deţinătorului Autorizaţiei de Funcţionare, din SC V.F. SRL în SC C. SRL precum şi mutarea sediului farmaciei la o nouă adresă, respectiv oraş Pucioasa, jud. Dâmboviţa;
(ii) În subsidiar, obligarea pârâtului să soluţioneze Cererea subscrisei din 15 octombrie 2012 şi să înregistreze modificările privind schimbarea deţinătorului Autorizaţiei de Funcţionare, din SC V.F. SRL în SC C. SRL precum şi mutarea sediului farmaciei la o nouă adresă, respectiv oraş Pucioasa, jud. Dâmboviţa;
(iii) Obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin Sentinţa civilă nr. 2.213 din 2 iulie 2013, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a respins, ca neîntemeiată, acţiunea formulată de reclamanta SC C. SRL în contradictoriu cu pârâtul M.S.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că, în cauză, nu se contestă un act administrativ tipic ci se contestă refuzul pretins nejustificat de eliberare a noii autorizaţii pe numele reclamantei şi de înregistrare a modificării sediului. Menţiunea din răspunsul emis de pârât cu privire la anularea autorizaţiei de funcţionare nu poate fi privită ca un act administrativ tipic întrucât, din punct de vedere formal, nu se afirmă că prin acest răspuns se anulează autorizaţia ci anularea autorizaţiei este invocată ca premisă şi temei pentru refuzul de preschimbare a acesteia pe numele reclamantei şi pentru un nou sediu.
Totuşi, din analiza răspunsului prin care reclamantei i s-a adus la cunoştinţă refuzul de preschimbare a autorizaţiei de funcţionare rezultă că anularea autorizaţiei nu a reprezentat singurul motiv de respingere a cererii.
Autoritatea publică a afirmat că farmacia nu a funcţionat începând cu data de 1 decembrie 2011. Pârâta s-a întemeiat pe o serie de sesizări şi pe un răspuns al proprietarului spaţiului în care era autorizată să funcţioneze farmacia, răspuns din care rezultă că a intervenit rezilierea contractului de închiriere încheiat cu deţinătorul iniţial al autorizaţiei, începând cu data de 1 decembrie 2011, dată de la care farmacia nu mai funcţionează în spaţiul respectiv.
Reclamanta a pretins că autoritatea publică avea obligaţia să efectueze o inspecţie pentru a constata faptul că farmacia nu mai funcţionează la adresa respectivă, declaraţia proprietarului spaţiului comercial nefiind suficientă. Această susţinere a fost apreciată de prima instanţă ca neîntemeiată. Simpla declaraţie a proprietarului spaţiului comercial din care rezultă că faptic farmacia nu a mai funcţionat în sediul aprobat de la data de 1 decembrie 2012 coroborată cu sesizările telefonice înregistrate la autoritatea publică, îndreptăţeau această autoritate să aprecieze ca fiind dovedit faptul încetării activităţii farmaciei.
În opina primei instanţe, o inspecţie nu ar fi putut conduce decât la constatarea faptului că la data inspecţiei farmacia nu mai funcţiona la sediul respectiv, fapt nerelevant şi evident în condiţiile în care noul deţinător al autorizaţiei, reclamanta, nu avea nici un contract de închiriere al spaţiului respectiv. Ceea ce interesa în speţă era data de la care farmacia a încetat să funcţioneze, or pentru constatarea acestor fapte inspecţia la faţa locului era nerelevantă, declaraţia proprietarului spaţiului fiind o probă mult mai convingătoare.
Evident, atât în procedura recursului graţios, cât şi în faţa instanţei, reclamanta avea posibilitatea administrării probei contrare, respectiv dovedirea faptului că farmacia a funcţionat în mod efectiv în sediul aprobat. Or, o astfel de probă nu a fost administrată de reclamantă.
Reclamanta afirmă că pentru rezilierea contractului de închiriere era necesar acordul administratorului judiciar al deţinătoarei iniţiale a autorizaţiei, în condiţiile în care această societate era în procedura de lichidare judiciară. Ceea ce interesează, însă, în speţă, în opinia instanţei este data de la care farmacia nu a mai funcţionat faptic, nu data de la care a intervenit, în mod formal şi legal, rezilierea contractului de închiriere.
În condiţiile în care întreruperea activităţii farmaciei a fost, în speţă, mai lungă de 180 de zile, fapt care impunea încetarea activităţii prin anularea autorizaţiei, nu se mai putea pune problema preschimbării ei cu luarea în considerarea a declaraţiei de schimbare a sediului. Este nerelevant faptul că nu s-a procedat, în mod formal, la emiterea unui act de anulare a autorizaţiei iniţiale. Legalitatea refuzului de preschimbare a autorizaţiei de funcţionare nu poate fi strict legată de respectarea procedurii de anulare a autorizaţiei de funcţionare iniţială. Chiar dacă nu s-a procedat, în mod formal, la anularea autorizaţiei de funcţionare iniţială, nu există temei pentru ca instanţa să oblige autoritatea publică să emită un act de preschimbare a autorizaţiei iniţiale cât timp nu sunt respectate dispoziţiile impuse de lege pentru autorizarea activităţii unei farmacii.
3. Cererea şi motivele de recurs înfăţişate
Împotriva hotărârii instanţei de fond, în termen legal reclamanta SC C. SRL a declarat recurs.
Recurenta-reclamantă a solicitat admiterea recursului şi modificarea hotărârii atacate în sensul admiterii acţiunii sale, astfel cum a fost formulată, invocând ca temei de drept al demersului său procesual, motivele de nelegalitate prevăzute de art. 304 pct. 7 şi pct. 9 C. proc. civ.
3.1. Prin motivele de recurs dezvoltate în temeiul art. 304 pct. 7 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut, în esenţă, că argumentaţia judecătorului fondului este contradictorie din perspectiva aspectelor reţinute în fundamentarea soluţiei de respingere a acţiunii ca neîntemeiată, întrucât, deşi reţine că în speţă nu există un act administrativ prin care să fi fost anulată autorizaţia de funcţionare, astfel că anularea nu a intervenit în mod formal, instanţa respinge totuşi acţiunea motivat de împrejurarea că autorizaţia de funcţionare este anulată.
În acelaşi sens, contradictoriu şi nelegal au fost apreciate şi considerentele instanţei de fond conform cărora este nerelevant faptul că nu s-a procedat în mod formal la emiterea unui act de anulare a autorizaţiei iniţiale, recurenta susţinând că în acest fel prima instanţă nu numai că a lăsat nesancţionat un act administrativ nelegal şi abuziv, apreciat ca atare, dar mai mult a aplicat, la rândul său, o sancţiune, prin respingerea acţiunii, soluţia fiind fundamentată pe aceeaşi pretinsă "anulare", reţinută ca fiind nelegală.
3.2. Prin motivele de recurs dezvoltate în temeiul art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea şi interpretarea greşită a legii atât cu privire la dispoziţiile legale care reglementează emiterea şi preschimbarea autorizaţiilor de funcţionare pentru farmaciile comunitare, cât şi a normelor speciale din materia insolvenţei şi reorganizării judiciare.
Recurenta a arătat că singurul aspect ce se impunea a fi analizat de instanţa de fond viza legalitatea refuzului de preschimbare în condiţiile în care singurul motiv care a stat la baza acestui refuz a constat în aşa zisa anulare a autorizaţiei de funcţionare.
A mai susţinut recurenta că într-o manieră simplistă şi nefundamentată juridic, magistratul fondului, deşi a sesizat multiplele neregularităţi săvârşite de autoritatea publică a concluzionat totuşi în sensul respingerii acţiunii, motivat exclusiv de împrejurarea că societatea reclamantă nu ar fi făcut dovada că farmacia a funcţionat neîntrerupt, omiţând să facă o analiză completă a situaţiei juridice şi a normelor de drept aplicabile, inclusiv din perspectiva stării de insolvenţă a "vânzătoarei" autorizaţiei de funcţionare, cu referire expresă la art. 86 din Legea nr. 85/2006.
În fine, recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond nu a efectuat o analiză completă a situaţiei juridice deduse judecăţii şi a înlăturat, în mod nejustificat, toate criticile sale privitoare la neîndeplinirea procedurii de verificare constând în efectuarea unui raport de inspecţie care să ateste şi totodată să certifice aspectele care conduc la aplicarea unei sancţiuni sau respingerea unei solicitări, ignorând astfel, cu desăvârşire, dispoziţiile art. 17 din Norma din 29 iulie 2009 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea farmaciilor şi drogheriilor, ce impun ca măsurile sancţionatorii să poată fi adoptate doar pe baza concluziilor unui raport de inspecţie, care în cazul său nu a fost întocmit.
4. Soluţia şi concluziile instanţei de recurs
Recursul este fondat.
Analizând sentinţa atacată prin prisma criticilor recurentei-reclamante, faţă de prevederile legale aplicabile şi sub toate aspectele, astfel cum permit prevederile art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că sunt întemeiate motivele de recurs înfăţişate, în sensul şi pentru considerentele în continuare arătate.
Reclamanta-recurentă SC C. SRL, prin cererea de chemare în judecată cu care a investit instanţa de contencios administrativ, a solicitat, în principal, obligarea intimatului-pârât M.S., la înregistrarea modificărilor cu privire la schimbarea deţinătorului Autorizaţiei de Funcţionare din SC V.F. SRL în SC C. SRL, precum şi mutarea sediului farmaciei la noua adresă indicată. În subsidiar, s-a solicitat obligarea soluţionării de către aceeaşi autoritate pârâtă, a cererii reclamantei, înregistrată la data de 15 octombrie 2012, cu referire la înregistrarea aceloraşi modificări intervenite cu privire la Autorizaţia de funcţionare.
Prima instanţă a respins acţiunea reclamantei-recurente, argumentele avute în vedere în acest sens, fiind rezumativ prezentate mai sus .
Un prim set de critici aduse de recurentă acestei hotărâri, au fost înfăţişate ca fiind circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., care consacră ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de recurs privitor la nemotivarea hotărârii, recurenta susţinând, în esenţă, că sentinţa atacată cuprinde motive contradictorii.
Înalta Curte, reţinând şi apreciind asupra substanţei criticilor recurentei-reclamante, constată că, în mod efectiv, şi criticile recurentei circumscrise acestui motiv de recurs vizează în realitate lipsa de temei legal şi respectiv greşita aplicare a legii de către prima instanţă.
Şi aceasta întrucât, instanţa de fond, în argumentarea prezentată pentru susţinerea soluţiei adoptate, deşi a calificat corect din perspectivă juridică obiectul cererii şi a reţinut cu acurateţe că autorizaţia de funcţionare nu a fost în mod formal anulată, a apreciat ca având relevanţă şi efecte juridice celelalte argumente prezentate de intimatul-pârât în adresa contestată, prin care au fost refuzate solicitările recurentei.
O atare construcţie juridică nu este esenţialmente contradictorie, ci înfăţişează raţionamentul, respectiv argumentaţia dezvoltată, raportat la textele de lege aplicabile, de către judecătorul fondului la pronunţarea hotărârii supuse recursului.
Prin urmare, chiar reţinând că Înalta Curte nu împărtăşeşte opinia şi interpretarea dată de judecătorul fondului prevederilor legale incidente în cauză, după cum în continuare se va arăta, se constată că nu este propriu-zis incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., criticile recurentului urmând a fi examinate din perspectiva subsumării lor motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Aşadar, reevaluând probatoriul administrat în cauză, prin raportare la motivul de nelegalitate arătat, Înalta Curte, contrar celor reţinute de prima instanţă, apreciază în sensul constatării caracterului nelegal al refuzului autorităţii intimate de eliberare a unei noi autorizaţii pe numele societăţii reclamante şi pentru un nou sediu, astfel cum s-a menţionat prin Adresa de răspuns din 20 noiembrie 2012.
Este adevărat, astfel cum a reţinut şi judecătorul fondului că prin respectiva adresă, formal, nu se afirmă că se anulează, sau că ar fi intervenit anterior anularea Autorizaţiei de funcţionare din 12 octombrie 2012.
Aşa fiind însă, în opinia Înaltei Curţi, în acord cu susţinerile recurentei, apare cu atât mai pregnantă nelegalitatea concluziei emitentului, cuprinsă în adresa de răspuns, în sensul că respectiva autorizaţie de funcţionare este nulă, prin raportare la prevederile art. 22 lit. e) din Legea farmaciei nr. 266/2008, având în vedere că farmacia nu a mai funcţionat de la 1 decembrie 2011, depăşind astfel, cu mult, perioada de 180 zile.
Potrivit art. 22 din actul normativ atacat:
"Farmacia comunitară îşi încetează activitatea prin anularea autorizaţiei de funcţionare emise de M.S. în următoarele situaţii:
a) la cererea titularului autorizaţiei de funcţionare;
b) dizolvarea societăţii comerciale prevăzute la art. 6 alin. (1);
c) retragerea autorizaţiei de funcţionare;
d) faliment;
e) întreruperea activităţii pentru o perioadă de peste 180 de zile;
f) decesul farmacistului-şef."
Interpretarea dată de autoritatea pârâtă intimată prevederilor sus-indicate, pe care şi-a fundamentat de altfel soluţia de respingere a soluţionării cererii şi de clasare a dosarului, în sensul aprecierii autorizaţiei de funcţionare ca fiind "nulă", fără a se face trimitere la un document sau un alt înscris constatator pentru o astfel de stare de fapt şi de drept, nu poate fi primită.
Potrivit textului de lege indicat ca temei al refuzului de soluţionare, încetarea activităţii survine, ca o consecinţă a anulării autorizaţiei de funcţionare emisă de M.S., în situaţiile limitativ şi expres prevăzute.
Ca atare, premisa de la care se porneşte de către autoritatea intimată este nelegală întrucât, în cauză, cu prioritate, în ipoteza întreruperii activităţii pentru o perioadă de peste 180 de zile, la care s-a făcut trimitere, se impunea emiterea unei decizii, respectiv a unui act administrativ distinct, de anulare a autorizaţiei de funcţionare, ceea ce însă nu s-a întâmplat.
O atare omisiune nu poate fi apreciată ca nerelevantă, astfel cum a arătat instanţa de fond, câtă vreme rezultă cu claritate că anularea autorizaţiei conduce la încetarea activităţii farmaciei comunitare, şi nu invers.
Dimpotrivă, nelegalitatea adresei de răspuns în atare condiţii derivă şi din împrejurarea că, în lipsa actului administrativ de anulare a autorizaţiei de funcţionare, cu caracter evident sancţionator, este imposibil de imaginat producerea efectelor acestuia, mai cu seamă că reclamanta-recurentă ca şi deţinătorul iniţial al autorizaţiei se află şi în imposibilitatea efectivă de a ataca o astfel de sancţiune.
Cu titlu complementar, Înalta Curte apreciază de asemenea contrar primei instanţe, că sunt întemeiate şi susţinerile recurentei-reclamante, prezentate cu ocazia judecăţii în fond şi reluate totodată şi prin motivele de recurs, cu referire la un viciu de nelegalitate suplimentar al refuzului de soluţionare exprimat de autoritatea emitentă, constând în nesocotirea prevederilor Ordinului nr. 962/2009, emis de M.S., pentru aprobarea Normelor privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea farmaciilor şi drogheriilor, publicat în M. Of. nr. 538 din 3 august 2009, referitoare la procedura de analiză a dosarului privind schimbarea titularului autorizaţiei de funcţionare şi mutare a sediului.
În cuprinsul aceleaşi adrese de refuz, M.S. face vorbire despre o informaţie solicitată şi furnizată de către "Dl. D.M. (fostul proprietar)" care ar fi comunicat o presupusă "anulare" a contractului de închiriere privind spaţiul pentru care a fost acordată Autorizaţia de Funcţionare, - începând cu data de 1 decembrie 2011.
Este însă de reţinut că nu au fost respectate dispoziţiile art. 17 din Norme, cele care reglementează procedura de analiza a dosarului privind schimbarea titularului Autorizaţiei de Funcţionare şi mutarea sediului, depus de solicitant, din moment ce informaţiile invocate au fost furnizate de un terţ desăvârşit faţă de situaţia juridică a Autorizaţiei de Funcţionare.
Mai mult, o interpretare corectă a prevederilor Normei impun ca orice decizie cu privire la autorizarea funcţionării şi deci, cu atât mai mult măsurile sancţionatorii (suspendare, retragere, anulare) să poată fi adoptate doar pe baza concluziilor unui raport de inspecţie.
Or, în cazul recurentei, un astfel de raport nu a fost întocmit, iar M.S. nu a întreprins nicio măsură cu privire la verificarea realităţii sesizărilor despre care se face vorbire în adresa de răspuns constând în refuzul prelucrării solicitării adresate.
Nerealizarea unei inspecţii, finalizată cu întocmirea unui raport care să cuprindă concluziile reprezentanţilor autorităţii cu privire la situaţia Autorizaţiei de Funcţionare determină şi în acest sens încălcarea drepturilor recurentei de a contesta acest act şi, prin urmare, încălcarea dispoziţiilor art. 6 şi art. 7 din Normă, care impun obligativitatea întocmirii acestui act la modificarea sediului.
În fine, apreciind că şi sub acest aspect criticile recurentei apar ca fiind întemeiate, cu atât mai mult cu cât, lipsa de relevanţă a raportului de inspecţie la care face referire judecătorul fondului nu are suport legal, Înalta Curte urmează a admite recursul, în temeiul art. 312 alin. (1) şi (2) C. proc. civ. cu referire la art. 304 pct. 9 C. proc. civ. şi coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2004, cu consecinţa modificării sentinţei atacate în sensul admiterii capătului principal din acţiunea reclamantei-recurente.
Urmare a refuzului nejustificat de soluţionare a cererii reţinut, va fi aşadar obligat intimatul-pârât M.S. să înregistreze modificările cu privire la schimbarea deţinătorului Autorizaţiei de Funcţionare din S.C. V.F. SRL în S.C. C. SRL, precum şi mutarea sediului farmaciei la o nouă adresă, respectiv oraş Pucioasa, judeţul Dâmboviţa.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de reclamanta S.C. C. SRL împotriva Sentinţei civile nr. 2.213 din 2 iulie 2913 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că admite acţiunea reclamantei.
Obligă pârâtul M.S. să înregistreze modificările cu privire la schimbarea deţinătorului Autorizaţiei de Funcţionare din S.C. V.F. SRL în S.C. C. SRL, precum şi mutarea sediului farmaciei la o nouă adresă, respectiv oraş Pucioasa, judeţul Dâmboviţa.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 16 ianuarie 2015 .
| ← ICCJ. Decizia nr. 818/2015. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 839/2015. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
