Excepție nelegalitate act administrativ. Decizia 178/2010. Curtea de Apel Timisoara
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL TIMIȘOARA Operator 2928
SECȚIA contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR--28.01.2009
DECIZIA CIVILĂ NR.178
Ședința publică din 09.02.2010
PREȘEDINTE: Maria Cornelia Dascălu
JUDECĂTOR 2: Adina Pokker
JUDECĂTOR 3: Rodica
GREFIER:
S-a luat în examinare, după repunerea pe rol a recursului declarat de pârâtul împotriva sentinței civile nr. 1023/2.12.2008 pronunțată de Tribunalul Timiș în dosarul nr- în contradictoriu cu reclamanta intimată - Domeniului Public SA și pârâtul intimat Consiliul Local al Municipiului T, având ca obiect excepție nelegalitate act administrativ.
La apelul nominal făcut în ședință publică, lipsă părțile.
Procedura de citare este legal îndeplinită.
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care, văzând lipsa părților și constatând că la dosar a fost formulată cerere de judecare în lipsă conform prevederilor art.242 Cod proc. civilă, instanța reține cauza în pronunțare.
După strigarea cauzei dar înainte de încheierea ședinței de judecată, se prezintă consilier juridic în reprezentarea pârâtului intimat Consiliul Local al Municipiului T și pune concluzii de respingere a recursului. Ulterior, se prezintă și avocat aflat în reprezentarea reclamantei intimate - SA și solicită respingerea recursului pentru motivele arătate în întâmpinare, cu cheltuieli de judecată. Arată că susține în continuare excepțiile inadmisibilității și tardivității formulării recursului.
CURTEA
Deliberând asupra recursului de față, constată următoarele:
Prin încheierea de ședință din 14.10.2008, pronunțată de Judecătoria Timișoara în dosar nr-, instanța a dispus sesizarea instanței de contencios - administrativ în baza art.4 Legea 554/2004 pentru soluționarea excepției de nelegalitate nr.241/2003 invocată de pârâtul recurent .
În motivarea excepției pârâtul recurent, a arătat că nr.241/2003 încalcă prevederile art.56 Constituția României, art.38 lit.d legea 215/2001, art.26 OUG 45/2003, art.282 Cod fiscal, art.9 OG 9/2000 și art.998- 999 Cod civil. Astfel art. 26 241/2003 abonamentul sau achiziționarea tichetului nu asigură deținătorului rezervarea unui loc de staționare în zonă pentru care a fost emis iar conform art.29 operatorul nu răspunde de securitatea vehiculelor și a bunurilor aflate în acestea în perimetrul sistemului de taxare. Este evident că instituirea acestei taxe prin hotărârea Consiliului Local fără a se respecta justețea impunerilor și cu încălcarea prevederilor Codului fiscal de instituire a oricărei taxe doar pentru contraservicii atrage nelegalitatea dispozițiilor art.26 și 29 nr.241/2003.
Conform prevederilor art.19 241/2003 s-a instituit cuantumul taxei de penalizare în cazul neachiziționării biletelor sau abonamentelor de 20-60 ori valoarea unui tichet, iar aceasta încalcă prevederile OG 9/2000 care au impus restricții asupra cuantumului accesoriului față de obligația principală.
De asemenea nu se pot invoca prevederile art. 38 pct.d din Legea 215/2001 întrucât aceste taxe nu sunt taxe publice și doar venituri proprii ale societății comerciale.
Prin apărările formulate la prima instanță, pârâta - SA a arătat faptul că motivele de nelegalitate sunt nefondate. Astfel prin 166/1998 modificate prin 170/1999 a fost aprobat Regulamentul de funcționare al sistemului de parcare iar ulterior prin 241/2003 s-a dorit gruparea într-un singur act normativ a tuturor prevederilor anterioare cu precizarea că în interiorul zonei de aplicare a sistemului de parcare există posibilitatea amenajării unor parcări cu acces controlat prin intermediul unor bariere de acces. Sistemul de parcare se aplică în Municipiul T prin - SA în calitate de operator în zonele delimitate prin indicatoare de circulație "zona de staționare limitată" iar staționarea și parcarea sunt permise numai cu tichete sau abonamente achitate anticipat. Temeiul răspunderii pârâtului sunt hotărâri care sunt obligatorii în unitatea administrativ teritorială în care au fost adoptate.
În ceea ce privește decizia XI/2005 a ICCJ invocată de pârât aceasta nu are legătură cu prezenta cauză întrucât face referire la clauza penală cu raportare la art.969 al.1 cod civil și se referă strict la obligațiile născute în relațiile contractuale dintre părți iar taxele de penalizare impuse prin 241/2003 nu sunt penalizări pentru neplata la termen a unor obligații contractuale ci o sancțiune pentru folosirea domeniului public fără tichet abonament cumpărat anticipat.
Prin sentința civilă nr. 1023/2.12.2008, Tribunalul Timișa respins excepția de nelegalitate a nr.241/11.11.2003 invocată de pârâtul recurent, în dosar nr- al Judecătoriei Timișoara, în contradictoriu cu - SA T și Consiliul Local al Municipiului
În motivarea soluției pronunțate, prima instanță a reținut următoarele:
În analiza excepției de nelegalitate invocate, s-a constatat că prin nr.241/2003(11.11), s-a aprobat regulamentul de funcționare a sistemului conform anexei ce face parte integrantă din hotărâre la data intrării în vigoare a acesteia s-au revocat 166/30.06.1998, nr.12/29.01.2002 și nr.30/26.02.2002.
În Regulamentul astfel aprobat, anexa 1 la nr.241/2003 se prevede că în Municipiul T staționarea și parcarea autovehiculelor se realizează în sistem de taxare în scopul controlului traficului staționar și presupune achiziționarea anticipată de tichete sau abonamente ce vor fi expuse la loc vizibil ( art.2-4).
La art. 19 cu referire la art.18 din Regulament se arată că valoare taxei de penalizare în cazul nerespectării prevederile art. 13 este de 20 ori valoare unui tichet "întreg" în cazul achitării în primele 15 zile calendaristice de la data abaterii și de 60 ori începând cu a 16- a zi calendaristice de la data abaterii.
Susținerile pârâtului recurent, în sensul că prin această prevedere sunt încălcate dispozițiile OG 9/2000 iar Curtea Constituțională a reținut prin decizia XI din 24.10.2005 că în aplicarea dispozițiilor art. 1, 2, 3 al.1 și 2 din OG 9/2000 cu referire la art.969 al.1 Cod civil, clauza penală prin care se stabilește obligația restituirii la scadență a sumei împrumutate sub sancțiunea penalităților de întârziere pe lângă dobânda contractuală sau legală, contravine legii, nu pot fi reținute ca motiv de nelegalitate întrucât clauza penală la care face referire OG 9/2000 este o convenție în înțelesul art.969 al.1 Cod civil prin care părțile stabilesc anticipat echivalentul prejudiciului suferit de creditor ca urmare a neexecutării, executare cu întârziere sau necorespunzătoare a obligației de către debitorul său. Or, în speță, penalizarea stabilită la art.19 din regulamentul aprobat prin 241/2003 nu reprezintă penalizare pentru neplata la termen a unei obligații contractuale ci intervine ca o sancțiune pentru parcarea sau staționarea autovehiculelor în zonele limitate de indicatoarele specifice fără tichet sau abonament cumpărat anticipat astfel încât instanța a apreciat că nu pot fi reținute incidența dispozițiilor deciziei XI/2005 a Curții Constituționale raportat la art.1, 2 și 3 al.1 și 2 OG 9/2000.
Este adevărat că dispozițiile art.26 OUG 45/2003 permit în sarcina consiliilor locale instituirea unor taxe speciale pentru funcționarea unor servicii publice locale create în interesul persoanelor fizice și juridice iar conform al.6 taxele speciale se încasează numai de la persoane fizice și juridice care se folosesc de serviciile publice locale pentru care s-au instituit taxele respective dar instanța a apreciat că aceste dispoziții nu contravin prevederilor Regulamentului întrucât și prin acesta se prevede că sistemul de taxare se aplică în Municipiul T în zone anume delimitate prin indicatoare de circulație "zonă de staționare limitată" și între orele 08- 17. În afara acestui interval orar și în alte zone decât cele delimitate prin indicatoarele mai sus menționate, parcarea sau staționarea este permisă fără tichet sau abonament achitat anticipat, o asemenea taxă specială fiind instituită pentru controlul traficului staționar.
În virtutea acestui scop, controlul traficului staționar, a cărei legalitate nu poate fi contestată nu apare ca fiind în contradictoriu cu prevederile art.56 Constituția României faptul că staționarea sau parcarea în anumite zone este condiționată de plata unui tichet / abonament care reprezintă contravaloarea serviciului prestat.
Este adevărat că serviciul prestat nu constă în asigurarea unui loc de parcare sau staționare și nici în prestarea de pază (art.26 și 29 din Regulamentul ) dar prin aceasta se permite staționarea sau parcarea în anumite zone supuse unui trafic staționar aglomerat iar decongestionarea traficului staționar în aceste zone intră în categoria de servicii prestate către proprietarii de autovehicule iar conform art.283 al.1 Cod fiscal, consiliile locale pot instituii taxe pentru utilizarea temporară a locurilor publice iar parcarea/ staționarea pe domeniul public intră în noțiunea de "utilizare temporară" la care face referire art. menționat.
Susținerile pârâtului legate de neaplicabilitatea în cauză a dispozițiilor art.38 lit.d 215/2001 întrucât s-au impus cetățenilor taxe în favoarea unor societăți comerciale în baza art.38 lit.d Legea 215/2001 în condițiile în care acestea nu sunt taxe publice ci venituri ale unei societăți comerciale, nu au fost reținute în cauză întrucât Legea 215/2001 în forma în care era în vigoare la data adoptării 241/2003 prevedea la art.38 lit.f (art. avut în vedere și în preambulul 241/2003) atribuțiile consiliul local de administrare a domeniului public și privat al societății. Or, în virtutea acestei atribuții, consiliul local poate concesiona sau da în administrație bunurile proprietatea publică sau privată. Chiar dacă c/val. tichetelor se încasează de către - SA, Consiliul Local al Municipiului T are calitatea de acționar la această societate comercială, iar consiliile locale sunt autorități ale administrației publice prin care se realizează autonomia locală (art.21) și care administrează bunurile proprietate publică sau privată în conformitate cu principiul autonomiei locale (art.10 Legea 215/2001) iar conform art.15 Legea 215/2001 consiliile locale pot hotărî asupra participării în numele și în interesul colectivității locale pe care le reprezintă la constituirea de societăți comerciale.
În consecință, instanța a apreciat că în speță nu subzistă motivele de nelegalitate ale nr.241/2003 și ca atare, văzând dispozițiile art.4 Legea 554/2004 și ținând cont de dispozițiile cuprinse în decizia 647/2006 a Curții Constituționale a respins excepția de nelegalitate a nr.241 din 11.11.2003 invocate de pârâtul recurent în dosarul nr- al Judecătoriei Timișoara în contradictoriu cu - SA și Consiliul Local al Municipiului
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs în termen legal, recurentul, solicitând casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond.
În motivarea recursului se arată că hotărârea primei instanțe este nelegală și netemeinică întrucât nu a analizat în nici un fel motivele de nelegalitate invocate privind actul administrativ reprezentat de nr. 241/2003.
Instanța de fond a respins cererea reclamantului pe considerentul că taxa de penalizare este legală pentru că este o penalizare aplicată în urmă săvârșirii unei abateri iar nu o sancțiune contravențională, or, reclamantul a invocat tocmai nelegalitatea acestui regulament care contravine, prin dispozițiile cuprinse la art. 18, prevederilor nr. 998, 999.civ. aspect care nu a fost verificat de către instanța de fond.
Se arată astfel că în temeiul art. 998, 999.civ. se poate antrena răspunderea civilă delictuală a persoanei care a produs paguba dar numai în limita prejudiciului cauzat, or, conform art. 18 din regulament sancțiunea pentru parcarea fără bilet sau abonament este de 20 - 60 de ori cuantumul unui bilet.
Un alt motiv de nelegalitate al HC. 241/2003 se referă la faptul că aceste act a fost adoptat cu încălcarea dispozițiilor legale cuprinse în Legea nr. 215/2001 art. 38 litera Astfel Consiliul Local are competența de a stabili taxe și impozite locale precum și taxe speciale dar în speță sumele încasate în punerea în aplicare a Hotărârii Consiliul Local se fac venit la.
Instanța de fond nu a soluționat nici argumentația reclamantului conform căreia dispozițiile art. 30 din regulament sunt nelegale întrucât presupun posibilitatea indisponibilizării autovehiculului de către o societate comercială în condițiile în care nu există un titlu executoriu în acest sens iar această societate comercială nu are caracterul unui organ jurisdicțional care să substituie autoritatea judecătorească.
În drept s-au invocat dispozițiile art. 3041și 304 punctul 7.pr.civ.
Intimatul Consiliul Local T prin întâmpinarea depusă la dosar a solicitat respingerea recursului ca netemeinic și nelegal, arătând că în mod corect prima instanță a respins excepția de nelegalitate a nr. 241/2003 în condițiile în care taxa de penalizare stabilită de art. 6 din Regulament nu are regimul juridic al unei sancțiuni contravenționale, ci este o taxă specială aplicată în urma săvârșirii unei abateri constatată de operatorul, abaterea săvârșită constatând în staționarea sau parcarea autoturismul fără plata taxei aferente.
Referitor la susținerile reclamantului potrivit cărora au fost încălcate dispozițiile OG9/2000 conform cărora dobânzile și penalitățile aferente unor pretenții bănești nu pot fi mai mari de 50 % din cuantumul dobânzi legale, tribunalul în mod corect a constatat că reclamantul a fost somat să achite taxa de penalizare iar nu dobânzi și penalități.
Se mai arată că hotărârea ce face obiectul controlului de legalitate nu este contrară dispozițiilor art. 39 din nr.OG 71/2000 fiind în atribuția consiliilor locale să aprobe prețurile sau tarifele precum și cuantumul sau regimul taxelor locale.
Prin întâmpinarea depusă la dosar de către intimata T, acesta a invocat în principal excepția tardivității recursului astfel declarat, excepția inadmisibilității excepției de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat.
La termenul de judecată din 23.04.2009, reclamantul a invocat excepția de neconstituționalitate a art. 4 aliniatul 1 din Legea nr. 554/2004 prin raportare la art. 16 din Constituția României apreciind că în forma actuală a Legii nr. 554/2004 legiuitorul a restrâns sfera actelor administrative unilaterale care pot fi atacate cu excepție de nelegalitate numai la actele administrativ unilaterale cu caracter individual, fără a specifica ce cale de atac se poate promova față de actele administrative cu caracter normativ.
La termenul de judecată din 12.05.2009, apreciind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 29 aliniatul 1,2 și 3 din Legea nr. 47/1992, instanța a sesizat Curtea Constituțională cu excepția de neconstituționalitate astfel invocată suspendând totodată judecarea cauzei până la soluționarea excepției.
Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1441/5.11.2009 a respins excepția de neconstituționalitate invocată apreciind că susținerile de neconstituționalitate referitoare la imposibilitatea ca un act administrativ cu caracter normativ să fie supus controlului judecătoresc au mai fost analizate de Curtea Constituțională prin decizia nr. 342/17.03.2009 în care s-a reținut faptul că excepția de nelegalitate vizează potrivit art. 4 aliniatul 1 din legea criticată doar actele administrative unilaterale cu caracter individual, dar aceasta nu are semnificația excluderii actelor administrative unilaterale cu caracter normativ, de la controlul de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, acesta control realizându-se pe calea acțiunii directe, separate și nu a incidentului procedural, adică în speță, a excepției de nelegalitate.
Cauza a fost repusă pe rol la termenul de judecată din 9.02.2010 iar în analiza excepției de tardivitate a recursului declarat în cauză, Curtea reține că aceasta este neîntemeiată întrucât sentința recurată a fost comunicată reclamantului la data de 17.12.2008 conform filei de comunicare aflată la fila 40 dosar fond, iar prezentul recurs a fost depus prin poștă la data de 22.12.2009 conform datei poștei aflată pe plic la fila 6 dosar recurs, termenul de recurs fiind, potrivit art. 4 aliniatul 3 din Legea nr. 554/2004 de 5 zile de la comunicare, termen care în speță a fost astfel respectat ținând cont și de dispozițiile art. 101 aliniatul 1.pr.civ. privind modul de calcul al termenelor procedurale precum și de art. 104.pr.civ.
Referitor la excepția inadmisibilității invocării excepției de nelegalitate prin raportare la acte administrative unilaterale cu caracter normativ, excepție invocă de intimata de prin întâmpinarea depusă la dosar și analizată de instanță cu precădere în temeiul art. 137 aliniatul 1 .pr.civ. ce obligă instanța a se pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură sau de fond ce fac inutilă cercetarea în fond a cauzei, se rețin următoarele aspecte:
Conform art. 4 aliniatul 1 din Legea nr. 554/2004, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual indiferent de data emiterii acestuia poate fi cercetat oricând în cadrul unui proces pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate.
Conform art. 11 aliniatul 4 din Legea nr. 554/2004 actele administrative cu caracter normativ ce se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând pe calea acțiunii directe reglementată de art. 1 cu raportare la art. 8 din Legea nr. 554/2004.
Din interpretarea coroborată a acestor dispoziții legale, rezultă că excepția de nelegalitate ca mijloc procedural de apărare poate fi invocată oricând numai în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter individual, acte față de care acțiunea în anulare este supusă unor limite în timp. Contestarea pe cale incidentală a legalității actului administrativ individual, indiferent de data la care a fost emis se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, această necesitate nu mai subzistă în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter individual în privința cărora controlul de legalitate poate fi exercitat oricând pe calea acțiunii directe în anulare.
În cazul excepției de nelegalitate a actelor administrative unilaterale cu caracter individual, Curtea Constituțională a reținut în mod constant prin deciziile sale (decizia nr. 404/2008, 425/2008, 426/2008) faptul că posibilitatea contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepție apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia "fraus omnia corrumpit", acesta fiind motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a invoca o asemenea excepție ținând cont și de constanta juridică potrivit căreia cele ce sunt vremelnice pentru o acțiune juridică sunt permanente pentru constituirea excepției.
Această teorie se aplică per a contrarie și în cazul actelor administrative unilaterale cu caracter normativ în cazul cărora acțiunile juridice pentru anulare sunt imprescriptibile și ca atare nu-și mai găsește justificarea mijlocul procedural de apărare reprezentat de excepția de nelegalitate.
Este de observat astfel că și în prezenta cauză reclamantul a invocat excepția de neconstituționalitate a art. 4 aliniatul 1 din Legea nr. 554/2004 tocmai pe considerentul că sunt exceptate de la controlul pe calea excepției de nelegalitate actele administrative unilaterale cu caracter normativ, iar Curtea Constituțională prin Decizia nr.1441/5.11.2009 în spiritul practicii constante a instanței de control constituțional a reținut că în privința actelor administrative unilaterale cu caracter normativ controlul de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ se realizează pe calea acțiunii directe, separate, iar nu pe calea incidentului procedural.
Pentru considerentele de fapt și de drept anterior menționate și văzând și dispozițiile art. 312 aliniatul 1 teza a II-a Cod procedură civilă, instanța reținând întemeiată excepția de inadmisibilitate a formulării excepției de nelegalitate prevăzută de art. 4 aliniatul 1 din Legea nr. 554/2004 prin raportare la actele administrative unilaterale cu caracter normativ, va respinge ca neîntemeiat recursul declarat în cauză de către reclamant.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de recurentul împotriva sentinței civile nr. 1023/2.12.2008 pronunțată de Tribunalul Timiș în dosarul nr- în contradictoriu cu intimații Consiliul Local al Municipiului T și - Domeniului Public SA.
Obligă recurentul la plata cheltuielilor de judecată către intimata - Domeniului Public SA în sumă de 500 lei.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 9.02.2010.
PREȘEDINTE JUDECĂTOR JUDECĂTOR
- - - - - -
Cu opinie parțial separată în sensul
respingerii excepției inadmisibilității
GREFIER
Red./19.02.2010
Tehnored.//22.02.2010
Ex.2
Primă instanță: Tribunalul Timiș - judecător
OPINIE SEPARATĂ
Apreciez că în cauză s-ar fi impus soluționarea pe fond, iar nu pe cale de excepție, fiind admisibilă excepția de nelegalitate a unui act administrativ cu caracter normativ, cum este cel supus analizei în cauza de față.
În sensul acestei opinii s-a cristalizat și practica judiciară a Înaltei Curți de Justiție și Casație, care a decis în repetate rânduri că art. 4 din Legea nr. 554/2004, care constituie sediul materiei pentru excepția de nelegalitate, nu poate fi interpretat în mod izolat, ci doar în mod sistematic, prin corelare cu celelalte dispoziții ce au incidență în privința controlului legalității actelor administrative.
Or, potrivit legii anterior individualizate, legalitatea unui act administrativ poate fi cercetată pe două căi: pe calea ofensivă, prin intermediul promovării unei acțiuni principale, și pe cale defensivă, prin invocarea unei excepții de nelegalitate.
Atât acțiunea cât și excepția sunt de competența instanțelor de contencios administrativ, singurele competente să verifice legalitatea actelor administrative, potrivit art. 126 alin. 6 din Constituție.
În situația în care este vorba despre o acțiune principală, Legea nr. 554/2004 distinge între actele administrative individuale și cele normative, în sensul că numai pentru cele individuale există un termen de introducere a acțiunii la instanța de contencios administrativ, în timp ce actele normative pot fi atacate prin acțiune judiciară, fără limită de timp.
Reglementarea expresă a excepției de nelegalitate pentru actele administrative individuale a fost necesară pentru că, spre deosebire de acțiune, excepția este imprescriptibilă, ea putând fi invocată oricând.
Din acest motiv, în contextul în care acțiunea directă împotriva unui act administrativ individual este supusă unor termene, legiuitorul a fost nevoit să reglementeze în mod expres excepția de nelegalitate privind aceleași acte administrative individuale, care să poată fi ridicată oricând.
Dimpotrivă, pentru actele administrative normative, întrucât nu există niciun termen pentru promovarea acțiunii judiciare, nu este nevoie de o reglementare expresă a imprescriptibilității, când este vorba despre excepția de nelegalitate.
Cu alte cuvinte, pentru actele administrative normative, nu doar excepția de nelegalitate, ci și acțiunea directă este imprescriptibilă.
Intr-o atare situație, așa cum a reținut și Înalta Curte de Casație și Justiție, se aplică principiul general de drept, conform căruia tot ceea ce este permis pe cale de acțiune, este permis și pe cale de excepție.
De altfel, nicio dispoziție din Legea nr. 554/2004 nu instituie vreo limitare a posibilității de a supune analizei instanței de contencios administrativ, prin intermediul excepției de nelegalitate, și legalitatea unui act administrativ normativ.
Prin urmare, apreciez că instanța de recurs ar fi trebuit să analizeze pe fond criticile de recurs formulate de către recurent, iar nu să respingă recursul pe considerentul inadmisibilității excepției de nelegalitate.
JUDECĂTOR
--- -
Red./05.03.2010
Tehnored.MS/05.03.2010
Președinte:Maria Cornelia DascăluJudecători:Maria Cornelia Dascălu, Adina Pokker, Rodica
