ARTICOLUL 148 Integrarea în Uniunea Europeană Consiliul Superior al Magistraturii Autoritatea judecătorească
| Comentarii |
|
Autoritatea judecătorească
SECŢIUNEA a 3-a
Consiliul Superior al Magistraturii
ARTICOLUL 148
Integrarea în Uniunea Europeană
(1) Aderarea României la tratatele constitutive ale Uniunii Europene, în scopul transferării unor atribuţii către instituţiile comunitare, precum şi al exercitării în comun cu celelalte state membre a competenţelor prevăzute în aceste tratate, se face prin lege adoptată în şedinţa comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, cu o majoritate de două treimi din numărul deputaţilor şi senatorilor.
(2) Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.
(3) Prevederile alineatelor (1) şi (2) se aplică, în mod corespunzător, şi pentru aderarea la actele de revizuire a tratatelor constitutive ale Uniunii Europene.
(4) Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi autoritatea judecătorească garantează aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării şi din prevederile alineatului (2).
(5) Guvernul transmite celor două Camere ale Parlamentului proiectele actelor cu caracter obligatoriu înainte ca acestea să fie supuse aprobării instituţiilor Uniunii Europene.
| ← ARTICOLUL 147 Deciziile Curţii Constituţionale Consiliul... | ARTICOLUL 149 Aderarea la Tratatul Atlanticului de Nord... → |
|---|
Citește mai mult
decembrie 1991.Pe plan constituţional, integrarea presupune instituirea temeiurilor constituţionale. Este un proces pe care l-au parcurs şi alte ţări, tocmai în vederea integrării.
Aceasta presupune ca tratatul de integrare să fie adoptat în şedinţă comună a Camerelor, întrucât sub aspectul competenţei interesează specializarea funcţională a ambelor Camere, cu majoritatea calificată de două treimi, deoarece de actul integrării depinde aplicabilitatea unor norme constituţionale, îndeosebi în domeniul drepturilor fundamentale- (art,16alin.(4), art.35^1, art.41 alin. (2), art. 136 alin. (2) - şi reflectă voinţa majoritară a opiniei publice şi a corpului electoral.
Conţinutul aderării presupune transferul unor atribute, cum ar fi pentru Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene, pentru Parlamentul European etc. cât şi exercitarea în comun a unor competenţe cu statele componente, ceea ce nu afectează suveranitatea ţării ci, dimpotrivă, asigură realizarea ei la un nivel superior, european, în folosul tuturora şi a fiecăruia în parte. Aceasta presupune prioritatea dreptului comunitar şi o cât mai strânsă colaborare a autorităţilor politice principale ale statului, Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul, pentru valorificarea, la maxim, a avantajelor aderării şi apărarea intereselor naţionale în procesul european de apropiere, cât mai strânsă, a popoarelor continentului, apariţia şi dezvoltarea unei noi civilizaţii. Ţinând seama de rolul autorităţii judecătoreşti, aceasta este, de asemenea, un garant al implementării dreptului comunitar.
Citește mai mult
trei comunităţi europene a crescut de la 6 la 25, în cadrul mai multor extinderi succesive, adăugându-se, pe rând, Danemarca, Marea Britanie, Irlanda, Spania, Portugalia şi Grecia, apoi Austria, Finlanda şi Suedia, şi, în final, Cehia, Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia, Slovenia, Ungaria. Tot în timp, cele trei organizaţii internaţionale distincte au fost contopite într-una singură, denumită Uniunea Europeană, prin Tratatul de la Maastricht (1992). Actualmente, Bulgaria, România şi Turcia sunt şi ele state candidate la UE, primele două aflându-se în negocieri de aderare.în afara spectaculoasei sale extinderi geografice, organizaţia a cunoscut şi o extrem de interesantă evoluţie în planul aprofundării integrării economice dintre statele membre, precum şi al sporirii domeniilor supuse mai întâi cooperării interguveraamentale şi, mai apoi, integrării, prin adăugarea politicii externe şi de securitate comună (PESC) şi a domeniului justiţiei şi afacerilor interne (JAI). Cele trei comunităţi europene iniţiale erau organizaţii internaţionale eminamente economice; entitatea care le-a unificat şi înlocuit, Uniunea Europeană, a luat naştere în 1992, prin Tratatul de la Maastricht, şi a fost aprofundată în continuare prin tratatele de la Amsterdam (1997) şi de la Nisa (2001). Uniunea Europeană a devenit astăzi o organizaţie suprastatală cu aspiraţii de tip federalist, deşi structurile sale instituţionale cunosc încă destul de multe dificultăţi în funcţionare, iar integrarea statelor membre, mai ales în unele domenii ce ţin eminamente de suveranitatea naţională este încă pusă sub semnul întrebării.
în schimb, ordinea juridică a Uniunii Europene, instituită prin tratatele fondatoare şi cele modificatoare şi dezvoltată prin producţia normativă a instituţiilor sale proprii, la care se adaugă contribuţia extrem de valoroasă, creatoare şi puternic activistă a Curţii de Justiţie de la Luxembourg, se dovedeşte a fi un instrument juridic eficient pentru realizarea obiectivelor UE. Urmare a tendinţei manifestate în mod evident la nivelul principalelor instituţii ale UE de integrare tot mai accentuată, inclusiv la nivel politic, ordinea juridică europeană s-a îmbogăţit recent cu o Chartă a drepturilor fundamentale, adoptată la Nisa în decembrie 2000, dar care, pentru moment, nu are valoare juridică obligatorie. Mai mult, există perspectiva ca locul actualelor tratate constitutive să fie luat de un singur instrument juridic, Tratatul instituind o Constituţie pentru Europa, a cărui adoptare de către Conferinţa Interguvernamentală a statelor membre este însă condiţionată de acordul asupra unor probleme politice dificile.
II. Etapele integrării. Articolul 148 din Constituţie reglementează mai multe aspecte referitoare la integrarea României în UE, începând cu aderarea propriu-zisă şi continuând cu participarea României ca stat membru al UE.
Din punct de vedere juridic, aderarea unui stat la UE presupune ratificarea mai multor tratate internaţionale, numite de textul Constituţiei „tratatele constitutive ale UE". Constituţie României cuprindea dispoziţii generale referitoare la ratificarea tratelor internaţionale (art. 11) şi prevederi specifice privind doar tratatele internaţionale din domeniul drepturilor omului (art. 20), însă nu cuprindea şi dispoziţii cu caracter general referitoare la transferul unor atribuţii statale în sarcina unor organizaţii internaţionale sau cu privire la exercitarea în comun cu alte state a unor competenţe specific statale, aşa cum este cazul altor legi fundamentale europene ". Soluţia normativă preferată de constituantul român a fost aceea a unor norme juridice specifice pentru fiecare tip de astfel de transfer de atribuţii sau de exercitare în comun de competenţe, grupate în cadrul unui titlu dedicat doar acestei problematici.
III. Ratificarea tratatelor. Pentru a marca importanţa pe care statul român o acordă aderării la Uniunea Europeană, normele constituţionale au prevăzut proceduri particulare de ratificare a tratatelor fondatoare ale UE, care derogă de la regulile generale stabilite în art. 11 şi 20 din Constituţie. Astfel, întrucât aderarea la UE presupune ab initio transferul unor atribuţii specifice suveranităţii de stat către organizaţia internaţională, şi, mai precis, către instituţiile specifice acesteia, precum şi, ulterior aderării, exercitarea în comun cu celelalte state membre a unor competenţe tradiţional de domeniul puterii de stat suverane, tratatul de aderare al României la UE va fi ratificat printr-o lege care, datorită procedurii sale de legiferare suigeneris, nu poate fi încadrată în nici una din cele trei categorii de legi menţionate la art. 73 (legi constituţionale, organice şi ordinare); alin. (1) al art. 148 prevede că aderarea României la UE, adică ratificarea tratatului de aderare, se va realiza prin adoptarea unei legi suigeneris în şedinţa comună a celor două Camere ale Parlamentului cu o majoritate de două treimi din numărul total al parlamentarilor.
Legea de ratificare a tratatului de aderare a României la UE este una atipică în sistemul normativ român actual, configurat după revizuirea Constituţiei din 2003. Ea nu este o lege constituţională pentru că nici sub aspect material, nici din punct de vedere formal nu se încadrează în această categorie. Din punct de vedere al conţinutului său normativ, ea este cu certitudine o lege de ratificare a unui act internaţional şi nu una ce vizează prin chiar conţinutul său modificarea Legii fundamentale. Chiar în condiţiile în care însuşi conţinutul normativ al actului internaţional de ratificat ar cuprinde dispoziţii contrare Constituţiei şi s-ar impune o revizuire a acesteia din urmă, în virtutea art. 11 din Constituţia revizuită, procedura de ratificare ar trebui suspendată şi ar trebui iniţiată o procedură de modificare a Legii fundamentale, ce s-ar concretiza într-un act juridic distinct de legea de ratificare a acestui tratat de aderare. în ceea ce priveşte criteriul formal, al procedurii de adoptare a acestei legi speciale de ratificare a unui tratat internaţional, chiar dacă majoritatea calificată menţionată în art. 148 este aceeaşi cu cea prevăzută de art. 151 alin. (1) (care se referă la procedura obişnuită de adoptare a unei legi de revizuire a Constituţiei), sub aspect pur cantitativ majoritatea numerică a membrilor parlamentului astfel solicitată este una diferită: în primul caz majoritatea de 2/3 se raportează la numărul total al senatorilor şi deputaţilor, iar în cel de-al doilea caz ea se referă la numărul senatorilor şi la cel al deputaţilor consideraţi separat, ca adunări distincte. Nu se poate stabili nici măcar o similitudine cu procedura de revizuire a Constituţiei ca urmare a medierii, căci, în acest caz, art. 152 alin. (2) prevede o majoritate de 3/4 din numărul total al deputaţilor şi senatorilor, ceea ce este sensibil mai mult decât exigenţa prevăzută în art. 148 alin. (1). Prin urmare, cel puţin din perspectiva criteriului formal (referitor doar la procedura de legiferare şi în măsura în care se pot stabili comparaţii), legea de ratificare a tratatului de aderare la UE are forţă juridică inferioară legilor constituţionale.
Tot din perspectiva criteriului formal, adică al majorităţii necesare pentru adoptarea diferitelor tipuri de legi, legea de ratificare a tratatului de aderare la UE se distinge şi faţă de legile organice şi de cele ordinare, întrucât cvorumul la care se face raportarea acestor majorităţi este unul diferit (în primul caz este vorba de totalitatea parlamentarilor, iar în cel de-al doilea de senatori şi deputaţi consideraţi ca adunări distincte). încercând totuşi o comparare a cifrelor absolute ce rezultă din calculul majorităţilor necesare pentru adoptarea diferitelor tipuri de legiîn funcţie de numărul senatorilor şi cel al deputaţilor, rezultă că legea de ratificare a tratatului de aderare a României la UE necesită mai multe voturi favorabile (în cifre absolute) decât legile organice sau, cu atât mai mult, legile ordinare, fapt din care s-ar putea deduce că ea are o forţă juridică mai mare decât a acestor două tipuri de legi. Dacă la acest criteriu formal îl adăugăm şi pe cel material, al importanţei relaţiilor sociale reglementate, rezultă cu prisosinţă că transferul unor atribuţii specifice suveranităţii de stat sau exercitarea în comun cu alte state a unor competenţe proprii puterii de stat prevalează asupra domeniului de reglementare al legilor organice sau ordinare.
Prin urmare, se poate afirma că în ordinea juridică internă, actul juridic prin care România aderă la UE are forţă juridică inferioară Constituţiei şi legilor constituţionale, dar superioară legilor organice şi ordinare. Insă legea prin care România aderă la UE rămâne esenţialmente (prin conţinutul său normativ) o lege de ratificare a unui tratat internaţional, supusă regulilor de procedură specifice acestui domeniu şi celor precizate prin art. 11 din Constituţia. Procedura de legiferare suigeneris menţionată în Constituţie revizuită pentru adoptarea acestei legi nu poate fi justificată altfel decât prin natura juridică specială a acestei legi şi, mai ales, a tratatului pe care ea îl ratifică.
Trebuie făcută încă o precizare cu privire la obiectul ratificării prin această lege specială. Textul alin. (1) al art. 148 face referire expresă doar la tratatele constitutive, fară nici o altă precizare, în vreme ce alin. (3) al aceluiaşi articol trimite la actele de revizuire a tratatelor constitutive ale UE. însă, din economia textului constituţional rezultă că alin. (1) epuizează ipoteza normativă a procesului de aderare la UE, pentru ca alineatele următoare să se refere la participarea României ca membru cu drepturi depline la UE. Prin urmare, expresia „tratatele constitutive ale UE" din alin. (1) al art. 148 trebuie interpretată în sens larg, cuprinzând atât tratatele originare de bază, cât şi pe cele de revizuire şi completare a primelor care au intrat deja în vigoare la data aderării României la UE.
IV. Modificarea dreptului comunitar originar. Alineatul (3) al art. 148 vizează situaţia în care, după aderarea României la UE, tratatele constitutive ale acesteia ar mai suferi şi alte revizuiri, realizate, de regulă, tot prin tratate internaţionale de tip clasic şi care presupun procedura ratificării pentru a putea face parte din dreptul intern. Acest alineat precizează procedura pe care statul român, în calitatea sa de membru al UE, o va utiliza de fiecare dată când va trebui să ratifice un act normativ de modificare a tratatelor constitutive, procedură ce va fi identică cu cea utilizată pentru aderare. Având în vedere conţinutul tratatului, legiuitorul constituant a utilizat tot termenul de aderare şi pentru această situaţie, deşi, în fapt, este vorba de ratificarea unui tratat internaţional care va intra în vigoare abia la o dată ulterioară depunerii instrumentelor de ratificare. Merită însă adăugat faptul că şi alte state membre ale UE au prevăzut o procedură similară pentru ratificarea actelor normative de modificare a tratatelor constitutive ale UE (de exemplu Constituţia Germaniei, art. 23 alin. 1 şi art. 79 alin. 2 şi 3 sau Constituţie Franţei, art. 88). Ulterior momentului aderării, România va trebui să îşi îndeplinească obligaţiile ce decurg din calitatea de membru al UE şi instituite prin ordinea juridică europeană.
V. Dreptul comunitar şi dreptul intern. Alineatul al doilea al art. 148 tratează delicatul subiect al raportului dintre dreptul comunitar şi dreptul intern. Şi în acest caz terminologia utilizată de puterea constituantă derivată trebuie interpretată în sens larg; „prevederile tratatelor constitutive" le includ şi pe cele ale actelor de modificare a tratatelor fondatoare ale UE, făcând de fapt trimitere la izvoarele originare ale dreptului comunitar, iar „celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu" se referă de fapt la izvoarele secundare ale dreptului comunitar, inclusiv la ansamblul consistentului acquis comunitar. Includerea unei prevederi exprese la nivel constituţional doar cu privire la raporturile dintre dreptul comunitar şi cel intern, în condiţiile în care Constituţia României cuprinde şi un articol cu vocaţie generală referitor la raporturile dintre dreptul intern şi cel internaţional (art. 11) şi unul special, care tratează doar cazul particular al tratatelor internaţionale privind drepturile omului (art. 20), nu constituie regula în materie de reglementări constituţionale europene şi nu se poate explica altfel decât prin asumarea din start a poziţiei susţinute în special de doctrina de drept comunitar care afirmă caracterul profund original al dreptului comunitar, care s-a desprins din dreptul internaţional public clasic şi prezintă caracteristici proprii, care îl identifică şi particularizează până într-atât încât fac din el o nouă ordine juridică.
Dispoziţia alin. (2) din art. 148 din Constituţia României nu consacră decât prioritatea dreptului comunitar faţă de dreptul intern, în condiţiile rezultate din actul de aderare, fără a menţiona directa şi imediata sa aplicabilitate. Atenţia sporită acordată acestui efect particular al dreptului comunitar nu poate fi explicată decât prin faptul că puterea constituantă derivată a dorit să consfinţească şi pe această cale caracterul a parte al ordinii juridice comunitare, tocmai prin precizarea acelui efect care putea fi considerat ca deplin reglementat prin dispoziţiile cu caracter general în materie. Pe de altă parte, este greu de imaginat că datorită menţionării exprese în textul Constituţiei revizuite doar a priorităţii dreptului comunitar faţă de dreptul intern, celelalte efecte speciale ale dreptului comunitar (aplicarea directă şi imediată) nu vor fi recunoscute în dreptul românesc. Ele constituie obiectul unei bogate şi constante (chiar dacă nuanţate) jurisprudenţe a Curţii Europene de Justiţie şi sunt astăzi acceptate în practică de toate statele membre ale UE, chiar în absenţa menţionării lor exprese în dreptul intern sau în cel comunitar. Prin urmare, şi acest alineat al art. 148 trebuie interpretat în sens larg şi constructiv, conţinutul său normativ urmărind mai degrabă să confere dreptului comunitar un loc aparte în cadrul ordinii juridice interne. O ultimă precizare este necesară: termenul lege utilizat în cuprinsul alin. (2) pentru a desemna actele normative faţă de care dreptul comunitar are prioritate nu se referă numai la actul juridic emis de Parlament, ci, ca şi în alte ipoteze normative constituţionale [de exemplu art. 1 alin. (5), art. 15 alin. (1), art. 16 alin. (1), art. 18 alin. (1), art. 20 alin. (2) etc.], reprezintă denumirea generică pentru orice act normativ emis de autorităţile statului.
VI. Garanţii instituţionale. Trimiterea din alin. (4) al art. 148 la „obligaţiile rezultate din actul aderării şi din prevederile alin. (2)" nu trebuie interpretată nici ea în sens restrictiv; nu se referă doar la dispoziţiile exprese ale legii de ratificare a tratatului de aderare şi la prioritatea numai a reglementărilor comunitare cu caracter obligatoriu, ci trebuie avut în vedere aici sensul cel mai larg posibil al obligaţiilor inerente calităţii de membru al UE. Pe măsură ce integrarea europeană s-a accentuat şi aprofundat şi în paralel cu procesul extinderii geografice realizat în timp, statele care au aderat la UE în momente tot mai îndepărtate de cel al constituirii sale iniţiale au trebuit să facă faţă nu doar unei ordini juridice şi unei structuri instituţionale tot mai bogate şi diverse, dar şi să îşi asume obligaţii tot mai numeroase şi consistente, astfel încât a devenit stringentă problema asigurării unor garanţii juridice eficiente pentru asumarea şi realizarea efectivă a tuturor acestor efecte ale aderării la UE. Dacă în unele Constituţii ale statelor membre cu o vechime înaintată în UE nu se face nici o referire la structura suprastatală din care fac totuşi parte (de exemplu Constituţia Olandei), constituţiile statelor intrate mai recent în organizaţie fac trimitere expres nu doar la implicita limitare a suveranităţii naţionale pe care acest lucru o presupune, dar prevăd şi garanţii de ordin instituţional pentru obligaţiile asumate prin actul de aderare (de exemplu art. 93 din Constituţia Spaniei).
Ţinând seama de aceste ultime evoluţii ale practicii din unele state membre, şi Constituţia revizuită a României a prevăzut anumite garanţii instituţionale pentru îndeplinirea obligaţiilor ce decurg din statutul de membru al UE. In esenţă, aceste obligaţii se referă la participarea efectivă, la integrarea europeană crescândă şi ireversibilă (în conformitate cu actualul sistem normativ european), participarea activă la construcţia instituţională şi juridică europeană, precum şi la obligaţiile ce rezultă din întreaga ordine normativă europeană. Garanţiile instituţionale menţionate se referă la toate cele trei puteri în stat, legislativă, executivă şi judecătorească, în măsura în care participarea la UE nu implică doar transpunerea în dreptul intern a normelor din ordinea juridică comunitară prin acte de reglementare primară sau secundară (rezultat al activităţii Parlamentului sau Guvernului), ci şi, mai ales, aplicarea în concret a acestor norme, realizată prin intermediul organelor administrative şi judecătoreşti.
VII. Rolul Guvernului. Alineatul final al art. 148 codifică la nivel 16 constituţional reguli necesare pentru buna funcţionare a autorităţilor statului în cadrul participării la UE. Norma constituţională română nu este una singulară în peisajul normelor constituţionale europene, art. 23 din Constituţia Germaniei, art. 93 din Constituţia Spaniei sau art. 88-4 din Constituţia Franţei cuprinzând reglementări asemănătoare. Astfel, autoritatea executivă la nivel central (Guvernul), adică principala autoritate publică aflată în legătură cu instituţiile UE, şi în principal cu Consiliul şi cu Comisia Europeană (instituţia UE cu atribuţii cvasi-exclusive de iniţiere a actelor normative, precum şi de monitorizare a implementării acestora, o dată ce au fost adoptate), va informa cele două Camere ale Parlamentului cu privire la proiectele de acte juridice cu caracter obligatoriu înainte ca acestea să fie trimise instituţiilor Uniunii Europene. Această procedură permite exprimarea punctului de vedere al Parlamentului, având în vedere şi prioritatea dreptului comunitar şi necesitatea armonizării legislaţiei interne cu acesta.