Executarea unor obligaţii de plată stabilite prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile în sarcina statului - dreptul intern şi jurisprudenţă CEDO
| Comentarii |
|
executarea unor obligaţii de plată stabilite prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile în sarcina statului - dreptul intern şi jurisprudenţă CEDO, conform art. 20 din Constituţie, legile interne vor fi interpretate în conformitate cu tratatele privind drepturile omului la care România este parte.
ART. 20: „Tratatele internaţionale privind drepturile omului
(1) Dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile cetăţenilor vor fi interpretate şi aplicate în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care România este parte.
(2) Dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului, la care România este parte, şi legile interne, au prioritate reglementările internaţionale.”
Drepturilor Omului are o aplicare directă în dreptul intern, Curtea Constituţională reţinând că „interpretarea instanţei de contencios european, în virtutea principiului subsidiarităţii, se impune şi faţă de instanţa de contencios constituţional naţional (s.n.)". Credem că cele reţinute de Curtea Constituţională se aplică tuturor instanţelor române, nu numai instanţei de contencios constituţional.
Codul de procedură civilă a fost modificat de mai multe ori în ultimii ani, unul dintre scopuri fiind şi acela de a-l adapta jurisprudenţei CEDO (spre exemplu prin eliminarea recursului în anulare). Efortul legislativ de adaptare a legislaţiei procesuale trebuie însă continuat, putându-se pune problema dacă actualele prevederi legale corespund unor hotărâri recente ale instanţei de la Strasbourg, spre exemplu în cazul executării unor obligaţii de plată stabilite prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile pronunţate împotriva statului.
A. Dreptul intern
Anterior anului 2002 nu existau în dreptul intern texte legale care să consacre o imunitate de executare a statului şi instituţiilor publice.
Totuşi, unii autori vorbeau despre „interdicţia de a se urmări silit bunurile instituţiilor de stat, altele decât mijloacele băneşti”, considerând că în ceea ce „(...) priveşte instituţiile de stat, nu sunt dificultăţi pentru a decide că mijloacele materiale (altele decât mijloacele băneşti) ale acestora sunt neurmăribile. Este adevărat că art. 336 C. pr. fisc., care servea drept temei pentru o atare soluţie nu mai este astăzi în vigoare (...). Dar soluţia interdicţiei de a se urmări silit alte bunuri ale instituţiei de stat, în afara mijloacelor băneşti, (...) se impune şi în lipsa unui text expres, desprinzându-se din principiile legislaţiei. într-adevăr, această soluţie se sprijină pe consideraţia că este necesar să se asigure instituţiei de stat un minimum de mijloace materiale - şi în lipsa unei activităţi economice nu este cazul să i se repartizeze mai mult - care să-i permită funcţionarea.”
Alţi autori considerau că, „(...) în principiu, bunurile din domeniul privat al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale pot fi supuse urmăririi silite”.
Ordonanţa nr. 22/2002, aprobată şi completată prin legea nr. 288/2002, a introdus însă o diferenţiere între stat (instituţiile publice) şi restul subiectelor de drept, prevăzând că:
„Art. 1: Executarea obligaţiilor de plată ale instituţiilor publice în temeiul titlurilor executorii se realizează din sumele aprobate prin bugetele acestora la titlul de cheltuieli la care se încadrează obligaţia de plată respectivă (s.n.).
Art. 2: Ordonatorii principali de credite bugetare au obligaţia să dispună toate măsurile ce se impun, inclusiv virări de credite bugetare, în condiţiile legii, pentru asigurarea în bugetele proprii şi ale instituţiilor din subordine a creditelor bugetare necesare pentru efectuarea plăţii sumelor stabilite prin titluri executorii.
Art. 3: în procesul executării silite a sumelor datorate de către instituţiile publice în baza unor titluri executorii trezoreria statului poate efectua numai operaţiuni privind plăţi dispuse de către ordonatorii de credite, în limita creditelor bugetare şi a destinaţiilor aprobate potrivit legii (s.n.)."
Nu există un mod unitar de a interpreta prevederile ordonanţei la acest moment, putându-se considera, de exemplu, că executarea silită mobiliară sau imobiliară a instituţiilor publice nu mai este permisă, sau că este permisă executarea silită, ordonanţa reglementând numai poprirea asupra conturilor de la trezorerie (poprirea conturilor instituţiilor publice de la bănci nefiind aşadar afectată), ori că interzice executarea silită asupra altor fonduri băneşti decât cele alocate de la bugetul de stat în acest scop.
Curtea Constituţională a fost sesizată în numeroase rânduri pentru a examina constituţionalitatea Ordonanţei 22/2002. în decizia nr. 161/22.04.2003, Curtea a reţinut că „(...) ar fi disproporţionat şi inechitabil a recunoaşte creditorilor instituţiilor publice dreptul de a-şi valorifica creanţele împotriva acestora în condiţiile dreptului comun, cu consecinţa perturbării grave a activităţii care constituie însăşi raţiunea de a fi a unor asemenea instituţii. Astfel, Ordonanţa Guvernului nr. 22/2002 consacră, în materia executării creanţelor faţă de instituţiile publice, un regim derogatoriu de la dreptul comun, atât prin aceea că instituie restricţii în urmărirea fondurilor băneşti ale acestora, cât şi pentru că limitează o atare urmărire exclusiv la fondurile băneşti, (s.n.)”
Din această decizie a Curţii Constituţionale rezultă că nu este posibilă o urmărire silită mobiliară sau imobiliară, ci numai o urmărire a anumitor fonduri băneşti ale instituţiilor publice.
în alte decizii Curtea Constituţională, fără a reveni expres asupra acestei opinii, arată că: „Indiscutabil, ordonanţa instituie anumite limite ale executării, în sensul că aceasta nu se poate face asupra oricăror resurse băneşti ale instituţiilor publice, ci numai asupra acelora alocate special de la buget în acest scop (s.n.). Această limitare nu este însă contrară Legii fundamentale, ci, aşa cum s-a arătat, este în concordanţă cu principiile consacrate de aceasta şi nu înfrânge regula accesului liber la justiţie sau dreptul la un proces echitabil. Interzicerea executării silite asupra altor fonduri băneşti decât cele alocate de la bugetul de stat în acest scop nu constituie o discriminare a creditorului în favoarea statului, aşa cum se susţine în motivarea excepţiei, ci o normă de protecţie de interes general, fiind de neconceput ca pe calea executării silite a unui titlu executoriu să se ajungă la lipsirea unei instituţii publice de resursele sale financiare destinate acoperirii altor cheltuieli decât cele
stabilite prin titlul executoriu (s.n.).” Curtea nu arată expres dacă limitarea priveşte numai executarea silită a fondurilor băneşti (adică pot fi executate nu numai anumite fonduri, ci şi bunurile mobile sau imobile din domeniul privat), sau toate tipurile de executare, nefiind posibilă decât executarea silită a fondurilor băneşti special alocate de la bugetul de stat.
Nu există încă o practică unitară asupra acestui aspect. Oricum, discutarea efectelor Ordonanţei 22/2002 nu constituie subiectul prezentului articol. Credem că, faţă de soluţiile rezultate din jurisprudenţă Curţii Europene, această ordonanţă şi „filosofia” pe care se bazează devin i relevante.
B. Jurisprudenţă CEDO
B.l) Executarea hotărârilor judecătoreşti este garantată de articolul 6 al
Convenţiei
Formularea articolului 6 din Convenţie nu pare a privi şi executarea unei hotărâri judecătoreşti. Totuşi, în cauza Hornsby c. Greciei, Curtea a decis în sens contrar:
„40. Curtea reaminteşte jurisprudenţă sa constantă conform căreia articolul 6 par. 1 garantează fiecărei persoane dreptul ca o instanţă să judece orice contestaţie privind drepturile şi obligaţiile sale cu caracter civil; el consacră în acest fel „dreptul la o instanţă”, unul dintre aspectele acestui drept fiind dreptul de acces, adică dreptul de a sesiza o instanţă în materie civilă (hotărârea Philis c. Greciei din 27 august 1991, seria A nr. 209, p. 20, par. 59). Totuşi, acest drept ar fi iluzoriu dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă şi obligatorie să rămână inoperantă (fără
efect) în detrimentul uneia dintre părţi (s.n.). într-adevăr, nu s-ar putea concepe ca articolul 6 par. 1 să descrie în detaliu garanţiile de procedură - echitate, publicitate, celeritate -acordate părţilor şi să nu prot3jeze executarea hotărârilor judecătoreşti; dacă acest articol ar fi interpretat în sensul că priveşte exclusiv accesul la instanţă şi derularea procedurii, acest lucru ar risca să creeze situaţii incompatibile cu principiul preeminenţei dreptului pe care statele contractante s-au angajat să-l respecte ratificând Convenţia (a se vedea, mutatis mutandis, hotărârea Golderc. Marea Britanie din 21 februarie 1975, seria A nr. 18, p. 16-18, par. 34-36). Executarea unei hotărâri, de la orice instanţă ar proveni, trebuie deci să fie considerată ca făcând parte integrantă din „proces” în sensul articolului 6; Curtea a admis deja acest aspect în hotărârile care privesc durata procedurii (a se vedea, mai recent, hotărârile Di Pede c. Italiei si Zappia c. Italiei din 26 septembrie 1996, Culegere de hotărâri si decizii, 1996-IV, p. 1383-1384, par. 20-24, respectiv p. 1410-1411, par. 16-20).
41. Aceste principii au o şi mai mare importanţă în contextul contenciosului administrativ, cu ocazia unui diferend a cărui rezolvare este determinantă pentru drepturile civile ale justiţiabilului. (...) Or, protecţia efectivă a justiţiabilului şi restabilirea legalităţii implică obligaţia administraţiei de a se plia unei sentinţe sau hotărâri pronunţate de o asemenea instanţă (s.n.). Curtea reaminteşte în această privinţă că administraţia constituie un element al statului de drept şi că interesul său se identifică cu cel al unei bune administrări a justiţiei. Dacă administraţia refuză sau omite să execute (hotărârea judecătorească - n.n), sau întârzie să o facă (s.n.), garanţiile articolului 6 de care a beneficiat justiţiabilul, în cursul fazei judiciare a procedurii, şi-ar pierde raţiunile de a fi.”
Hotărârea dată în cauza Hornsby c. Greciei stabileşte două lucruri foarte importante: dreptul la un proces echitabil nu acoperă procedura numai până la pronunţarea hotărârii, ci până la executarea acesteia; Statul (şi administraţia publică) are obligaţia de a „se plia” unei hotărâri judecătoreşti pronunţate contra lor.
B.2) Executarea obligaţiilor de plată stabilite prin hotărâri judecătoreşti în cazul statelor care se bucură de imunitate de executare silită
Multe dintre cazurile în care s-au pus probleme privind executarea unor hotărâri contra statului sau administraţiei de stat au avut ca „pârât” statul grec, datorită faptului că acesta se bucura de imunitate de executare în baza articolului 8 alin. 1 din Legea nr. 2097/1952, care prevedea că „hotărârile judecătoreşti prin care se ordonă plata unor sume de bani sau cheltuielile de judecată nu pot fi executate silit împotriva statului (...).”
Referitor la acest aspect, într-un raport al Comisiei în cauza Beis c. Greciei, se precizează următoarele:
„60. Comisia (...) consideră că dreptul la o instanţă ar deveni în întregime iluzoriu şi teoretic dacă autorităţile statului ar putea refuza, fără a încălca articolul 6 al Convenţiei, să se supună unor hotărâri judecătoreşti date în contra lor, în litigii implicând determinarea drepturilor şi obligaţiilor civile (s.n.) (H. v. Greece, raportul Comisiei din 23.10.95, par. 55, nepublicat). Acelaşi lucru este valabil şi pentru instituţiile de drept public care sunt asimilate, în dreptul intern, într-o mare măsură, statului.
61. în circumstanţele prezentului caz, Guvernul admite că reclamantul nu avea nici o posibilitate în dreptul intern prin care dispoziţia de plată să fie executată silit împotriva TEE (n.n. - o instituţie publică din Grecia), care se bucura de imunitate de executare. Comisia notează, de asemenea, că o decizie dată într-o procedură privind încălcarea unui contract nu putea fi executată silit împotriva TEE. Rezultă că dreptul reclamantului la determinarea efectivă a drepturilor sale de către o instanţă a fost încălcat (s.n.)."
Din ultimul fragment al raportului Comisiei pare a rezulta că simpla existenţă a unei imunităţi de executare silită a statului este de natură a încălca art. 6 din Convenţie: „(...) reclamantul nu avea nici o posibilitate în dreptul intern prin care dispoziţia de plată să fie executată silit împotriva TEE, care se bucura de imunitate de executare. (...) Rezultă că dreptul reclamantului la determinarea efectivă a drepturilor sale de către o instanţă a fost încălcat.”
în mod cert însă, rezultă din acest raport că, în opinia Comisiei, dacă un stat se bucură de imunitate de executare silită, refuzul său de a plăti suma de bani la care a fost obligat printr-o hotărâre judecătorească este de natură să încalce atât dreptul la un proces echitabil, cât şi dreptul de proprietate protejat de articolul 1 al Protocolului nr. 1: „52. Comisia
reaminteşte că, în conformitate cu jurisprudenţă sa, refuzul unui stat, care se bucură de imunitate de executare (silită - n.n.), de a se supune unei hotărâri judecătoreşti prin care era obligat să plătească o sumă de bani, care constituie un „bun" în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1, constituie o încălcare a articolului 1 din protocolul nr. 1 (s.n.), dacă nu poate fi justificată printr-una din excepţiile prevăzute în acel articol („The Heirs of DiercW, raportul Comisiei din 06.03.90, par. 35-36, nepublicat).”
Neexistând posibilitatea satisfacerii creanţei prin căi care să nu necesite acordul statului, Curtea a considerat că acesta din urmă nu poate refuza executarea creanţei.
Această opinie a fost confirmată de Curte în hotărârea dată în cazul Antonakopoulos, Vortsela et Antonakopouiou c. Grecie?. în acest caz, reclamanţii obţinuseră recalcularea pensiilor lor prin hotărârea nr. 1318/1996 a Curţii de Conturi din 4 iulie 1996. Deşi notificaseră această hotărâre Contabilităţii generale a statului în vederea executării, demersurile reclamanţilor nu au avut nici un rezultat. Pe 4 iunie 1997 statul a introdus recurs contra hotărârii nr. 1318/1996, recurs care nu era suspensiv de executare. Pe 27 iulie 1997 a fost promulgată Legea 2512/1997 prin care s-a stabilit că pretenţiile de tipul celor ale reclamanţilor erau prescrise, orice procedură judiciară pendinte referitoare la asemenea pretenţii era anulată, şi orice sumă deja plătită trebuia restituită, cu excepţia celor stabilite prin hotărâri judecătoreşti definitive. Această lege a fost declarată neconstituţională de Curtea de Conturi la 17 decembrie 1997. Pe 1 iulie 1998 Curtea de Conturi a respins recursul introdus de stat împotriva hotărârii nr. 1318/1996.
în cauză, după ce a reamintit principiile stabilite în hotărârea Hornsby c. Greciei (executarea unei hotărâri judecătoreşti, face parte integrantă din „proces”; dacă administraţia refuză sau omite să execute hotărârea, sau întârzie să o facă, garanţiile oferite de articolul 6, şi-ar pierde orice raţiune de a exista), Curtea a reţinut următoarele:
„25. (...) în hotărârea Rafinăriile greceşti Stran şi Stratis Andreadis c. Greciei (seria A nr. 301-B, p. 84, § 59), Curtea a concluzionat că principiul preeminenţei dreptului şi noţiunea de proces echitabil se opun oricărei ingerinţe a puterii legislative în administrarea justiţiei în scopul influenţării deznodământului judiciar al unui litigiu în care statul este parte (p. 82, par. 49).
26. Or, în cazul de faţă, refuzul Contabilităţii generale a statului de a se conforma unei hotărâri a Curţii de Conturi din 4 iulie 1996, definitivă şi executorie (un eventual recurs contra sa neavând efect suspensiv), pentru perioada cuprinsă între această dată şi 27 iulie 1997 (data adoptării Legii nr. 2512/1997), a încălcat dreptul reclamanţilor la o protecţie judiciară
efectivă. Presupunând chiar că Legea nr. 2512/1997 „legaliza” refuzul respectiv (între 27 iulie 1997 şi 17 septembrie 1997), nu există nici un motiv care i-ar putea mai justifica începând de la 17 decembrie 1997, dată la care adunarea generală a Curţii de Conturi declara neconstituţională această lege (s.n.).
27. în consecinţă, articolul 6 al Convenţiei a fost încălcat.”
Ca şi în cazul Beis c. Greciei, anterior menţionat, Curtea a constatat, pe lângă încălcarea articolului 6 din Convenţie şi încălcarea articolului 1 din Protocolul nr. 1:
„30. Curtea reaminteşte că o „creanţă” poate constitui un „bun” în sensul articolului 1 din Protocolul nr. 1, cu condiţia să fie suficient de bine stabilită pentru a fi exigibilă (hotărârea Rafinăriile greceşti Stran şi Stratis Andreadis c. Greciei, seria A nr. 301-B, p. 84, § 59). (...)
31. Or, hotărârea Curţii de Conturi din 4 iulie 1996 născuse în patrimoniul reclamanţilor o creanţă suficient de bine stabilită şi nu un simplu drept eventual, aşa cum susţine Guvernul; desigur, statul putea introduce recurs împotriva acestei hotărâri (...), lucru care s-a şi întâmplat la 4 iunie 1997, dar articolul 112 al decretului preşedinţial nr. 1225/1981 dispune că un asemenea recurs nu are efect suspensiv. în consecinţă, imposibilitatea în care s-au găsit cei interesaţi de a obţine executarea acestei hotărâri, cel puţin până la adoptarea Legii nr. 2512/1997 constituie o ingerinţă în dreptul de proprietate al acestora garantat de articolul 1 din Protocolul nr. 1 (s.n.). Mai mult, intervenind după adoptarea unei hotărâri finale a Curţii de Conturi pentru a declara prescrise pretenţiile reclamanţilor, legiuitorul a rupt justul echilibru ce ar trebui să guverneze garantarea dreptului de proprietate şi exigenţele interesului general (a se vedea, mutatis mutandis, hotărârea Rafinăriile greceşti Stran şi Stratis Andreadis c. Greciei, seria A nr. 301-B, p. 84 - 88, § 58 - 75). în sfârşit, refuzul Contabilităţii generale a statului de a plăti suma datorată reclamanţilor după hotărârea Curţii de Conturi (...) prin care s-a declarat neconstituţional articolul 3 al Legii nr. 2512/1997, constituie o nouă ingerinţă în dreptul reclamanţilor asupra bunurilor lor, ceea ce este contrar articolului 1 din Protocolul nr. 1, deoarece acest refuz este în mod evident ilegal în dreptul intern.
32. în consecinţă, a fost încălcat articolul 1 din Protocolul nr. 1.”
O soluţie similară, dar numai în privinţa articolului 1 din Protocolul nr. 1 (deoarece reclamantul nu invocase şi încălcarea articolul 6) a adoptat Curtea în cauza Angelov c. Bulgariei, articolul 399 din codul de procedură civilă bulgar interzicând, de asemenea, măsurile de executare silită împotriva instituţiilor publice:
„26. Articolul 399 alin. 2 din Codul de procedură civilă bulgar prevede că persoanele titulare ale unei creanţe contra instituţiilor publice trebuie să transmită titlul executoriu serviciilor financiare ale organismului respectiv pentru a primi plata. Plăţile sunt efectuate din credite special afectate în acest scop în bugetul instituţiei. în lipsa fondurilor disponibile, autoritatea ordonatoare de credite trebuie să afecteze un credit bugetar pentru anul următor (s.n.).
27. Alineatul 1 al articolului 399, în vigoare până în luna decembrie 1997, interzicea măsurile de executare silită împotriva instituţiilor publice (s.n.). Această dispoziţie a fost abrogată în decembrie 1997, dar alineatul 2 al articolului 399 este încă în vigoare. (...)
34. Curtea reaminteşte că o creanţă poate să reprezinte un „bun” în sensul articolului 1 din protocolul nr. 1 dacă este suficient de bine stabilită pentru a fi exigibilă (a se vedea mai ales hotărârea Rafinăriile greceşti Stran si Stratis Andreadis c. Greciei, seria A nr. 301-B, P- 84, §59).
35. în cazul de faţă, hotărârea tribunalului regional Plovdiv din 25 martie 1996, devenită definitivă, a creat, în patrimoniul reclamantului o creanţă certă şi exigibilă, ce constituie un asemenea „bun”.
36. Totuşi, hotărârea nu a fost executată imediat de instituţiile publice vizate. Cât priveşte susţinerea Guvernului că această întârziere este datorată faptului că reclamantul ar fi prezentat tardiv titlul său executoriu pentru efectuarea plăţii, Curtea arată că reclamantul a depus la dosar o copie de pe cererea de plată pe care este ştampilat un număr de înregistrare al grefei Curţii Supreme cu data de 4 septembrie 1996. Curtea consideră, în consecinţă, că de la această dată reclamantul a îndeplinit toate demersurile necesare în dreptul intern. în consecinţă, imposibilitatea de a obţine executarea acestei hotărâri începând din 4 septembrie 1996 şi până la plata realizată la 30 iulie 1998, constituie o ingerinţă în dreptul de proprietate al reclamantului imputabilă autorităţilor, în sensul par. 1 al articolului 1 din Protocolul nr. 1.
37. Astfel, omiţând să se conformeze hotărârii tribunalului regional Plovdiv, autorităţile naţionale vizate l-au privat pe reclamant, pentru o perioadă de aproape 2 ani, de despăgubirea acordată de acest tribunal, pe care spera în mod rezonabil să o primească. Motivele invocate de către Guvern, cum ar fi lipsa fondurilor în bugetul instituţiilor vizate (s.n.) sau reorganizarea instantelor, nu ar putea justifica o asemenea întârziere (a se vedea mutadis mutandis hotărârea Bourdov c. Rusiei, nr. 59498/00, §§ 35, 41, CEDH 2002-III).
38. în plus, întârzierea în executarea hotărârii, împreună cu absenţa unui răspuns precis la numeroasele demersuri ale reclamantului, au avut ca efect plasarea reclamantului într-o situaţie de incertitudine.
39. Mai mult, din cauza inflaţiei mari şi a deprecierii monedei naţionale intervenită în această perioadă, valoarea creanţei reclamantului s-a diminuat, fără ca dobânzile moratorii să fie în măsură să compenseze această pierdere. Curtea observă, în această privinţă, că dacă articolul 1 din Protocolul nr. 1 nu obligă statele să ia măsuri pentru a compensa efectele inflaţiei şi a menţine valoarea economiilor, creanţelor sau altor active (a se vedea O.N. c. Bulgaria, nr. 35221/97, decizia de admisibilitate din 6 aprilie 2000), nu este mai puţin adevărat că, în cazul de faţă, deprecierea creanţei reclamantului a fost agravată din cauza unei întârzieri în executare imputabilă autorităţilor.”
în contextul procedurii bulgare de executare a unei obligaţii pecuniare stabilite în sarcina statului printr-o hotărâre definitivă şi executorie, Curtea dezvoltă soluţia din cauza Angelov într-o hotărâre foarte recentă, pronunţată în cauza Mancheva c. Bulgariei, constatând de această dată şi încălcarea articolului 6 alături de articolul 1 al Protocolului nr. 1. Astfel cu privire la executarea silită a hotărârilor împotriva statului, referindu-se la prevederile articolului 399 din Codul de Procedură Civilă bulgar, redat anterior, Curtea reţine că „Executarea silită şi controlul judiciar al hotărârilor nu sunt posibile atunci când debitorul obligaţiei este o instituţie de stat. Până în decembrie 1997, paragraful 1 al articolului 399 al Codului de Procedură Civilă interzicea expres executarea silită a unor instituţii de stat. Deşi această dispoziţie a fost abrogată în decembrie 1997, regimul legal a rămas neschimbat, având în vedere faptul că alineatul 2 al articolului 399 nu a fost modificat.” (par. 38 al hotărârii). Rezultă de aici că, în opinia Curţii, alineatul 2 al articolului 399 interzice în continuare executarea silită a statului.
Pe fondul cauzei, Curtea reţine încălcarea celor două articole menţionate anterior „deoarece legea bulgară nu prevede nici o supraveghere judiciară sau instituţionalizată a executării hotărârilor pronunţate împotriva instituţiilor statului, reclamanta nu putea face nimic altceva decât plângeri la organele de urmărire şi la ministerul de resort”, (par. 59) De asemenea, în paragraful 60 al aceleiaşi hotărâri, Curtea menţionează că „problemele întâlnite de către reclamantă erau exacerbate de faptul că legea bulgară nu prevede nici o procedură clar reglementată de atac la un organ independent, care să aibă puterea de a da ordine obligatorii în cazurile în care organele statului nu-şi îndeplinesc obligaţiile rezultate din hotărâri pronunţate împotriva lor. (s.n.)”
în lumina acestei jurisprudenţe a Curţii, se poate concluziona că, dacă un stat se bucură de imunitate de executare silită, refuzul sau întârzierea nejustificată de a plăti suma de bani la care a fost obligat printr-o hotărâre judecătorească este de natură să încalce atât dreptul la un proces echitabil protejat de articolul 6 al Convenţiei, cât şi dreptul de proprietate protejat de articolul 1 al Protocolului nr. 1.
B.3) Executarea obligaţiilor de plată stabilite prin hotărâri judecătoreşti în cazul statelor care nu se bucură de imunitate de jurisdicţie
Dacă, în cazul statelor al căror drept intern nu oferă posibilitatea unei executări silite împotriva instituţiilor publice, Curtea sancţionează refuzul acestora de a plăti, se pune problema ce se va întâmpla în cazul statelor care oferă posibilitatea unei asemenea executări silite.
Executarea silită ar putea fi considerată o cale de recurs internă, pe care reclamantul trebuie să o epuizeze, conform articolului 35 din Convenţie, pentru a se putea adresa Curţii de la Strasbourg.
Un prim caz în care Curtea a atins această problemă este Karahalios c. GrecieP, în care Guvernul grec ridicase excepţia neepuizării căilor interne, în următoarele circumstanţe: aşa cum am arătat anterior, articolul 8 din Legea 2097/1952 interzicea executarea silită împotriva statului sau a instituţiilor publice; Curtea de Casaţie greacă a decis că articolul 8 era conform Constituţiei şi Convenţiei; Curtea de audit greacă, pe 14 noiembrie 1999, a considerat că, în baza articolului_6 par. 1 din Convenţie, ar fi trebuit ca o executare silită împotriva statului să fie posibilă. în urma modificării Constituţiei, în aprilie 2001, articolul 95 par. 4 din legea fundamentală, prevede că „Hotărârile judecătoreşti vor fi de asemenea susceptibile de executare silită împotriva statului, autorităţilor locale şi a entităţilor de drept public.” Curtea de Casaţie, într-o altă hotărâre, a decis că articolul 8 din Legea 2097/1952 era contrar articolului 6 al Convenţiei şi că ar trebui considerat abrogat, mai ales după reforma constituţională din aprilie 2001. Considerând că era posibilă executarea silită a statului, în urma modificării Constituţiei, statul grec a ridicat excepţia neepuizării căilor de atac interne, excepţie pe care Curtea a respins-o cu următoarea motivare:
„(...) Guvernul a adus mai multe elemente în sprijinul tezei sale privind existenţa posibilităţii de a angaja o procedură de executare silită împotriva statului. Curtea este deci convinsă că această cale de recurs există şi că, pe viitor, este deschisă celor interesaţi. Totuşi, Curtea nu poate decât să observe că, la data introducerii cererii, 24 martie 2000, această posibilitate nu exista încă în dreptul grec. Independent deci de problema de a şti dacă este oportun să se ceară unei persoane, care a obţinut o creanţă împotriva statului în urma unei proceduri judiciare, să trebuiască apoi să iniţieze o procedură de executare silită în scopul satisfacerii creanţei sale (s.n.), în cazul de faţă, nu s-ar putea reproşa reclamantului că ar fi omis să utilizeze acest recurs înainte de a sesiza Curtea. în orice caz, chiar dacă este adevărat că reclamantul poate astăzi să spere să obţină plata sumelor datorate folosind procedura executării silite, Curtea consideră că această posibilitate nu ar putea remedia omisiunea autorităţilor naţionale de a se conforma, o lungă perioadă de timp, unei hotărâri date pe 16 noiembrie 1993 şi devenită definitivă pe 1 martie 1999 (s.n.). (a se vedea, mutatis mutandis, Bourdov c. Rusiei, nr. 59498/00, §§ 31 şi 36-37, hotărârea din 7 mai 2002).”
în această decizie de admisibilitate Curtea nu se pronunţă aşadar asupra problemei dacă procedurile de executare silită sunt căi de recurs efective, în sensul Convenţiei, pe care reclamantul trebuie să le epuizeze înainte de a se adresa Curţii de la Strasbourg. Se reţine însă că executarea silită împotriva statului grec, posibilă după aprilie 2001, nu reprezenta un recurs efectiv deoarece nu acoperea „omisiunea autorităţilor naţionale de a se conforma, o lungă perioadă de timp, unei hotărâri date pe 16 noiembrie 1993 şi devenită definitivă pe 1 martie 1999”.
în acest sens, în hotărârea pronunţată în aceeaşi cauză, Curtea a reţinut că „Având în vedere elementele cauzei, Curtea consideră că autorităţile naţionale au omis să se conformeze
într-un interval rezonabil (s.n) hotărârii nr. 175/1993 a curţii administrative de apel din Tripolis, dată în 16 noiembrie 1993 şi devenită executorie cel mai târziu pe 1 martie 1999 (par. 12 de mai sus), privând astfel articolul 6 par. 1 al Convenţiei de orice efect util. în consecinţă a fost încălcat acest articol”.
Din decizia de admisibilitate şi hotărâre rezultă că posibilitatea executării silite a statului grec, după aprilie 2001, nu reprezenta un recurs efectiv pentru omisiunea executării (măcar) în perioada 1 martie 1999 - aprilie 2001, în care executarea silită nu era posibilă. Cauza nu este aşadar decisivă pentru problema analizată.
Primul caz în care Curtea arată că nu este necesară o procedură de executare silită pentru ca administraţia să execute o hotărâre judecătorească, este Oneryildiz c. Turciei, în care, după ce menţionează că reclamantul dobândise dreptul la o despăgubire, care nu fusese plătită, Curtea face trimitere la principiul stabilit în hotărârea Hornsby („preeminenţa dreptului implică obligaţia statului sau unei autorităţi publice de a se plia unei hotărâri judecătoreşti pronunţate împotriva lor”) şi arată că:
„117. Sigur, reclamantul nu a solicitat niciodată plata despăgubirii, ceea ce de altfel nici nu contestă. Totuşi, Curtea consideră că, având în vedere durata excesivă a procedurii la care participase, nu i s-ar putea imputa reclamantului faptul că nu a deschis, în plus, o procedură de executare silită (s.n.). Mai mult, Guvernul nu a demonstrat afirmaţia sa potrivit căreia hotărârea din 30 noiembrie 1995 nu era executorie, în ciuda a ceea ce s-ar putea deduce din dispoziţiile pertinente ale Constituţiei turce (par. 48 de mai sus).
118. în consecinţă, în ciuda existenţei recursului ce ar fi putut permite constrângerea administraţiei turce să se conformeze unei hotărâri judecătoreşti finale, autorităţile ar fi trebuit măcar să plătească fără întârziere despăgubirea ce revenea reclamantului, chiar şi numai din cauza situaţiei dificile în care se găsea, şi în considerarea faptului că lipsa folosirii căii executării silite nu era prejudiciabil, în cele din urmă, decât pentru el însuşi, căci despăgubirea în cauză nu era însoţită de acordarea unor daune moratorii, (s.n.)”
Hotărârea dată în cauza Oneryildiz c. Turciei menţionează pentru prima dată obligaţia administraţiei de a plăti o sumă de bani la care fusese obligată printr-o hotărâre judecătorească, fără a aştepta o procedură de executare silită. Trebuie însă subliniate împrejurările în care a fost pronunţată această hotărâre, împrejurări pe care chiar Curtea le ia în calcul la stabilirea obligaţiei administraţiei de a plăti („chiar şi numai din cauza situaţiei dificile în care se găsea”, „având în vedere durata excesivă a procedurii”).
Credem că, prin această hotărâre, Curtea stabileşte principiul conform căruia, măcar în anumite împrejurări excepţionale, ce urmează a fi stabilite de la caz la caz, administraţia are obligaţia de a plăti sume de bani stabilite prin hotărâri judecătoreşti, fără ca reclamantul să fie obligat să apeleze la procedura executării silite.
Se pune problema, însă, ce se va întâmpla în lipsa unor împrejurări excepţionale. Răspunsul la această întrebare este dat într-o recentă hotărâre a Curţii, pronunţată în cauza Metaxas c. Greciei:
„19. în prezenta cauză, Curtea este de acord cu Guvernul că prin plata sumelor litigioase către reclamant, statul s-a conformat hotărârii nr. 550/2000 a celei de-a doua camere a Curţii
de conturi. Totuşi, Curtea nu poate să nu ţină cont de faptul că reclamantul a trebuit să recurgă la procedura executării silite pentru a obţine plata creanţei sale. în opinia Curţii, nu este oportun să se ceară unei persoane, care a obţinut o creanţă contra statului în urma unei proceduri judiciare, să iniţieze procedura executării pentru satisfacerea creanţei sale (s.n.) (a se vedea, Karahalios c. Greciei, nr. 62503/00, decizia de admisibilitate din 11 decembrie 2003, § 23). (...)
26. Având în vedere elementele cauzei, Curtea consideră că autorităţile naţionale au omis să se conformeze într-un interval rezonabil hotărârii nr. 550/2000 a celei de-a doua camere a Curţii de conturi, pronunţată de 13 aprilie 2000 şi devenită executorie cel mai târziu pe 19 septembrie 2001 (paragraful 8 de mai sus); mai mult, reclamantul a fost obligat să recurgă la procedura executării silite pentru a obţine satisfacerea creanţei la sfârşitul lunii februarie 2003 (s.n.). în aceste condiţii, Curtea consideră că, prin comportamentul lor, autorităţile naţionale au privat articolul 6 § 1 de orice efect util.”
în lumina acestor hotărâri se poate concluziona că, „în opinia Curţii, nu este oportun să se ceară unei persoane, care a obţinut o creanţă contra statului în urma unei proceduri judiciare, să iniţieze procedura executării pentru satisfacerea creanţei sale”; în plus, dacă administraţia nu execută hotărârea din proprie iniţiativă iar reclamantul recurge la executare silită, acest aspect poate fi reţinut ca un fel de circumstanţă agravantă („mai mult, reclamantul a fost obligat să recurgă la procedura executării silite pentru a obţine satisfacerea creanţei”).
Rezultă că, şi în situaţia în care, în dreptul intern este posibilă executarea silită a statului, refuzul, omisiunea sau întârzierea nejustificată de a plăti suma de bani la care a fost obligat printr-o hotărâre judecătorească este de natură să încalce atât dreptul la un proces echitabil protejat de articolul 6 al Convenţiei, cât şi dreptul de proprietate protejat de articolul 1 al Protocolului nr. 1.
B.4) Care sunt hotărârile ce trebuie executate
în cauza Hornsby c. Greciei, anterior citată, Curtea se exprimă în felul următor: „Executarea unei hotărâri, de la orice instanţă ar proveni (s.n.), trebuie deci să fie considerată ca făcând parte integrantă din „proces” în sensul articolului 6.” Faţă de această exprimare, se pune problema dacă orice hotărâre, inclusiv cele date în primă instanţă, trebuie executată de administraţie.
Referitor la acest aspect, în cauza Antonakopoulos, Vortsela et Antonakopouiou c. Greciei, anterior citată, Curtea a reţinut că „(...) refuzul Contabilităţii generale a statului de a se conforma unei hotărâri a Curţii de Conturi din 4 iulie 1996, definitivă şi executorie (un eventual recurs contra sa neavând efect suspensiv - s.n.), pentru perioada între această dată şi 27 iulie 1997 (data adoptării Legii nr. 2512/1997), a încălcat dreptul reclamanţilor la o protecţie judiciară efectivă.” O exprimare asemănătoare se regăseşte în hotărârea dată în cazul Dimitrios Georgiadis c. Greciei.
Comentându-se aceste fragmente, în literatura de specialitate se arată că: „în dreptul european, această obligaţie (n.n. - de executare a hotărârilor judecătoreşti) nu priveşte
decât hotărârile definitive şi nesusceptibile de atac, cu excepţia cazului în care ar fi vorba despre un recurs nesuspensiv de executare (Dimitrios Georgiadis, anterior citat, paragraful 32). într-adevăr, Curtea nu obligă administraţia să execute hotărârile judecătoreşti care pot fi supuse controlului celor mai înalte instanţe, şi, eventual infirmate. Astfel, nu este contrară articolului 6 § 1 omisiunea administraţiei de a se plia unei hotărâri (...) dată în primă instanţă şi infirmată de o curte de apel (Ouzounis şi alţii c. Greciei, 18 aprilie 2002, § 21 y.
Transpuse în dreptul român, aceste principii ar însemna că statul trebuie să execute o hotărâre definitivă, dar atacată cu recurs, prin care este obligat să plătească o sumă de bani, fără a aştepta o procedură de executare silită în acest sens.
Credem însă că, din cauza Ouzounis şi alţii c. Greciei, rezultă o altă soluţie. în această cauză reclamanţii se plângeau de neexecutarea unei hotărâri date în primă instanţă şi care, ulterior, fusese infirmată în apel. După ce reaminteşte principiile stabilite în cauza Hornsby c. Greciei, Curtea reţine că: „21. (...) Totuşi, în ceea ce priveşte prezenta cauză, Curtea notează că hotărârea tribunalului administrativ de a cărei neexecutare se plâng reclamanţii, nu era o hotărâre definitivă* deoarece era dată în primă instanţă şi era susceptibilă de a fi atacată cu apel (s.n.), ceea ce de altfel s-a şi întâmplat. Or, independent de problema de a şti dacă exercitarea apelului avea un efect suspensiv de executare, chestiune care nu a fost clarificată în cauză, Curtea nu ar putea admite că articolul 6 protejează nu numai executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi obligatorii, ci şi pe cea a hotărârilor care pot fi supuse controlului instanţelor superioare, şi, eventual, infirmate (s.n.). în consecinţă, având în vedere mai ales faptul că Curtea de Apel a infirmat hotărârea pe care îşi fundamentează reclamanţii pretenţiile, Curtea nu ar putea să considere contrar exigenţelor articolului 6 omisiunea administraţiei de a se plia acestei hotărâri, presupunând chiar că, în virtutea dreptului intern, aceasta ar fi fost obligată să o execute (s.n.).”
Rezultă din acest fragment că administraţia nu este obligată să execute o hotărâre, chiar dacă aceasta este executorie în dreptul intern, câtă vreme hotărârea respectivă a fost atacată, putând fi infirmată de instanţele superioare, indiferent dacă acea cale de atac este sau nu suspensivă de executare.
în cauza Ouzounis era vorba despre o hotărâre de primă instanţă, deja infirmată în apel la momentul la care Curtea pronunţa hotărârea sa. Totuşi, aceleaşi principii sunt reluate de Curte în decizia de admisibilitate pronunţată în cauza Karahalios c. Greciei, în care hotărârea executorie era atacată cu recurs, acesta fiind pendinte la momentul pronunţării deciziei de Curte:
„Totuşi, în ceea ce priveşte primele două proceduri din prezenta cauză, Curtea notează că hotărârile curţii administrative de apel de a căror neexecutare se plânge reclamantul, nu sunt hotărâri definitive, deoarece ele erau date în primă instanţă şi erau susceptibile de a fi atacate cu recurs, ceea ce de altfel s-a şi întâmplat. Or, independent de chestiunea de a
şti dacă termenul şi exercitarea recursului au un efect suspensiv, chestiune ce nu a fost clarificată în cazul de faţă, Curtea nu ar putea admite că articolul 6 protejează nu numai executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi obligatorii, ci şi executarea hotărârilor care pot fi supuse controlului celor mai înalte instanţe şi, eventual, infirmate, (s.n.) în consecinţă, având în vedere mai ales că deciziile pe care reclamantul îşi fundamentează pretenţiile pot fi infirmate de către Consiliul de Stat, Curtea nu poate considera contrară exigenţelor articolului 6 omisiunea administraţiei de a se plia acestor decizii, presupunând chiar că în virtutea dreptului intern aceasta ar fi obligată să le execute (a se vedea Ouzounis c. Greciei, nr. 49144/99, hotărârea din 18 aprilie 2002)”.
Din aceste ultime soluţii ale Curţii reiese că ceea ce contează nu este atât caracterul suspensiv (sau nu) de executare al căii de atac, cât caracterul definitiv al soluţiei date în cauza respectivă.
Jurisprudenţă Curţii nu este aşadar la acest moment foarte clară. Dacă în primele hotărâri important era caracterul executoriu al hotărârii (şi cel nesuspensiv de executare al căii de atac exercitate), Curtea pare să fi revenit asupra acestei soluţii, conform ultimelor două cazuri menţionate, accentul căzând pe caracterul definitiv al hotărârii. Jurisprudenţă ulterioară va decide acest aspect. Credem însă că se poate concluziona că (măcar) o hotărâre definitivă şi irevocabilă (în dreptul român) intră în cadrul noţiunii de hotărâre „definitivă şi obligatorie”, care trebuie executată de autorităţile publice fără a aştepta o procedură de executare silită.
C. Concluzie
Aşa cum rezultă din cele arătate anterior, articolul 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în maniera în care a fost interpretat el de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, impune statului (şi instituţiilor publice) obligaţia pozitivă de a se „plia” la hotărârile judecătoreşti „definitive şi obligatorii” prin care a fost obligat la plata unor sume de bani, nefiind oportun „să se ceară unei persoane, care a obţinut o creanţă contra statului în urma unei proceduri judiciare, să trebuiască apoi să iniţieze procedura executării pentru satisfacerea creanţei sale”.
în consecinţă, statul nu poate să refuze, să omită sau să întârzie într-un mod nerezonabil executarea unor asemenea hotărâri. Lipsa fondurilor nu este considerată un motiv justificat pentru întârziere.
Faţă de obligaţiile pozitive care revin statului în baza Convenţiei, credem că Ordonanţa 22/2002 devine irelevantă, acest act normativ găsindu-şi aplicare numai în cazul existenţei unei proceduri de executare silită.
Acelaşi lucru este valabil şi pentru „filosofia” care stă la baza Ordonanţei 22/2002. în opinia Curţii Constituţionale, Ordonanţa este justificată de faptul că „(...) ar fi disproporţionat şi inechitabil a recunoaşte creditorilor instituţiilor publice dreptul de a-şi valorifica creanţele împotriva acestora în condiţiile dreptului comun, cu consecinţa perturbării grave a activităţii care constituie însăşi raţiunea de a fi a unor asemenea instituţii.” Altfel spus, activitatea administraţiei nu poate fi perturbată, în schimb este acceptabilă, uneori, o perturbare a rezultatului activităţii justiţiei. în schimb, Curtea Europeană porneşte de la premisa că
„(...) administraţia constituie un element al statului de drept şi că interesul său se identifică cu cel al unei bune administrări a justiţiei”.
De lege ferenda, apreciem că ar fi necesară adoptarea unui act normativ care să detalieze un mecanism transparent prin care să se asigure îndeplinirea de către stat a obligaţiilor pozitive care îi revin în temeiul Convenţiei în privinţa executării obligaţiilor de plată stabilite în sarcina sa prin hotărâri judecătoreşti „definitive şi obligatorii’'.
Citește mai mult
despagubirilor catre fostii investitori.Respectivul document intitulat " Lege privind stabilirea cadrului juridic pentru acordarea de despagubiri unor investitori la Fondul National de Invetiti"Din data de 06.iulie 2021 AAAS a trimis bcatre SGG,Avocatul Poporului,si spre factorii responsabili de av stabili forma finala a proectului de act normativ.Aceasta propunere vine dela AAAS si semnata de Vicepresedinte Claudiu-Constantin NASTASA-Oare cand vom fi beneficiari pagubelor create de prabusirea FNI ? Cu respect si consideratie pentru acest inceput in cazul FNI.Citește mai mult
EXEMPLU D/NUL BASESCU-MAI ARE NERUSINAREA SA SPUNA CA EL AR SCOATE TARA DIN NECAZ,dar cine a bagat tara in acest rusinos HAOS?Domnule BASESCU cati bani ati beneficiat dela FNI,CATE CASE AVETI LEGAL,cati oameni din ROMANIA au suferit din cauza DUMNEAVOASTRA si nu numai.Ce cauta D/nul BLAGA IN CALITATE DE EUROPARLAMENTAR OARE NU -I este RUSINE?DOMNILOR ACTUALI GUVERNANTI LUATI TAURUL DE COARNE INDIFERENT CUM IL CHEAMA,SI PUNTI IN APLICARE HOTARARILE JUDECATORESTI IN CAZUL FNI.NU ASTEPTATI SA SE MAI INTAMPLE VREO NENOROCIRE CA VI-SE ARUNCA IN SPINARE TOTUL.PE ULTIMA SUTA DE METRI SE POATE -RECUPERATI DATORILE DELA TOATE SOCIETATILE DIN GRADINA AAAS-SI NU NUMAI,INCERCATI PLATA PARTIALA IN 3 ANI CATE 33% si este un pas mare.NU MAI DATI VINA UNUL PE CELALANT CAZUL ESTE AL CONDUCERI STATULUI ROMAN-PRESEDENTIE-PARLAMENT-GUVERN-PRECUM INSTITUTILE DIN SUBORDINEA LOR.Citește mai mult
Ministerul de finante,si cercul vicios nu se termina nici cum.Am facut o plangere Penala la DNA Bucuresti,raspunsul clasic se afla inregistrata cererea si este in lucru,si atata in rest nu mai stim in Romania cine poate face dreptate la o situatie din care concluzia noastra este ca AAAS este protejata de Guvernul Romaniei in subordinea cui se afla.AAAS tot face Memorandumuri in bascalie sa ne duca cu presu cum ca ei se preocupa de solutionarea acestui cartof fierbinte numit FNI.Veti constata ca la ora prabusiri in anul 2000 clasa politica ce conducea Romania a fost partasa prin primirea de sume uriase dela SOV Vantu,iar acum o parte din ei se afla in diferite structuri ale statului Roman vezi Dudu Ionescu Consilier al Presedintelui Iohanis si multi alti.Oare cine trebuie sa faca ordine in aceasta ROMANICA dupa atatia ani dela prabusirea FNI/ului.