Scordino contra Italiei - Exproprierea in vederea construirii de locuinte. Nulitate autorizatie
| Comentarii |
|
Traducere din limba franceză
Consiliul Europei
Curtea Europeană a Drepturilor Omului
Secţia a patra
Cauza SCORDINO împotriva ITALIEI (nr.3)
(cererea nr. 43662/98)
Hotărâre
Strasbourg
17 mai 2005
DEFINITIVĂ
12/10/2005
Această hotărâre va deveni definitivă în condiţiile definite la articolul 44 § 2 al Convenţiei. Poate suferi modificări de formă.
În cauza Scordino (nr.3) împotriva Italiei,
Curtea Europeană a Drepturilor Omului (secţia a patra), reunită în camera formată din:
Sir Nicolas BRATZA, preşedinte,
Domnii G BONELLO,
M. PELLONPÄÄ,
K. TRAJA,
L. GARLOCKI,
J. BORREGO BORREGO, judecători
Doamna M. DEL TUFO, judecător ad hoc
şiDomnul M. O’BOYLE, grefierul secţiei,
După ce a deliberat în camera de consiliu din 26 aprilie 2005,
Pronunţă următoarea hotărâre, adoptată la această dată:
PROCEDURA
1. La originea cauzei se află o cerere (nr. 43662/98) îndreptată împotriva Republicii Italiene prin care patru cetăţeni ai acestui stat, Dl. Giovanni, Elena, Maria şi Giuliana Scordino (“reclamanţii”), au sesizat Comisia europeană a Drepturilor Omului (“Comisia”) la data de 12 august 1998 în temeiul vechiului art. 25 al Convenţiei de protecţie a Drepturilor Omului şi Libertăţilor fundamentale (“Convenţia”).
2. Desemnaţi mai întâi prin iniţialele G.S. şi ceilalţi, interesaţii au consimţit ulterior la divulgarea identităţii lor. Ei sunt reprezentaţi în faţa Curţii de D.ra N. Paoletti, avocat la Roma. Guvernul Italian (“Guvernul”) este reprezentat de reprezentantul său, I.M. Braguglia şi de coreprezentantul său F. Crisafulli.
3. Reclamanţii au invocat în special o atingere nejustificată adusă dreptului lor la respectarea bunurilor lor.
4. Cererea a fost transmisă Curţii la 1 noiembrie 1998, data intrării în vigoare a Protocolului nr.11 la Convenţie (articolul 5 § 2 al Protocolului nr.11).
5. Cererea a fost repartizată primei secţii a Curţii (articolul 52 § 1 al regulamentului). În cadrul acesteia, camera însărcinată să examineze cauza (articolul 27 § al Convenţiei) a fost constituită în conformitate cu articolul 26 § 1 al regulamentului. În urma abţinerii Domnului V. Zagrebelsky, judecător ales pentru Italia (articolul 28), Guvernul a desemnat pe Doamna M. del Tufo să hotărască în calitate de judecător ad hoc (articolele 27 § 2 al Convenţiei şi 29 § 1 al regulamentului).
6. Printr-o decizie din 6 aprilie 2004, Camera a declarat cererea parţial admisibilă.
7. Atât reclamanţii cât şi Guvernul au depus observaţii scrise pe fondul cauzei (articolul 59 § 1 al regulamentului).
8. La 1 noiembrie 2004 Curtea a modificat componenţa secţiilor sale (articolul 25 § 1 al regulamentului). Prezenta cerere a fost repartizată secţiei a patra remaniată astfel (articolul 52 § 1).
DE FAPT
I. CIRCUMSTANŢELE SPEŢEI
9. Reclamanţii au moştenit de la A Scordino un teren situat în Reggio Calabria şi înregistrat în cadastru, foaia 111, parcelele 107 şi 109.
10. Acest teren a fost supus unei autorizaţii de expropiere în vederea construirii de locuinţe. În 1980, municipalitatea din Reggio Calabria a hotărât că societatea cooperativă “Renaşterea calabreză” va începe lucrările de construcţie pe 3.676 m² de teren.
11. Printr-o sentinţă din 20 august 1980 preşedintele regiunii Calabria a autorizat cooperativa să ocupe terenul. La 6 septembrie 1980 a avut loc ocuparea materială.
12. La 30 octombrie 1980 A. Scordino a înaintat un recurs la tribunalul administrativ din Calabria (“TAR”). El a invocat că sentinţa de autorizare a ocupării terenului era atinsă de nulitate pe motiv că nu a fost supusă autorităţii regionale de control (“CORECO”).
13. La 2 februarie 1982 preşedintele regiunii a decretat expropierea terenului ocupat în beneficiul municipalităţii din Reggio Calabria.
14. Printr-o sentinţă din 16 februarie 1982 TAR a considerat că decretul de ocupare de urgenţă nu era atins de nulitate. Totuşi, având în vedere neregularităţile din cadrul procedurii de adoptare, această sentinţă era ineficientă şi nu putea în consecinţă să constituie baza unei ingerinţe a administraţiei în drepturile privaţilor. De aceea ocuparea terenului era fără titlu de la început şi trebuia să fie considerată drept arbitrară.
15. Printr-o somaţie din 10 august 1984, A. Scordino a cerut municipalităţii din Reggio Calabria o despăgubire pentru ocuparea terenului. Această somaţie a rămas fără urmare.
16. Printr-un act comunicat la 26 aprilie 1986, A. Scordino a intentat o acţiune de daune-interese împotriva cooperativei “Renaşterea calabreză” la tribunalul civil din Reggio Calabria. El a invocat că ocuparea terenului era ilegală, în temeiul sentinţei TAR şi a cerut o reparaţie până la concurenţa valorii de piaţă a terenului.
17. Cooperativa pârâtă a implicat în proces municipalitatea din Reggio Calabria. Aceasta s-a constituit parte în procedura din 28 octombrie 1998.
18. La 6 octombrie 1989 tribunalul a desemnat un expert. Raportul de expertiză, depus la 15 iunie 1990, menţiona că terenul a fost în mod ireversibil transformat cel mai târziu la 13 ianuarie 1982 de lucrările de construcţie. Exact la vremea aceea valoarea estimată a terenului era de 480.220.000 lire italiene, adică 130.000 lire italiene metrul pătrat.
19. La 30 noiembrie 1992 A. Scordino a decedat.
20. La 21 septembrie 1993 ministerul muncii a luat o hotărâre în vederea dizolvării cooperativei “Renaşterea calabreză” din cauza insolvabilităţii şi a numit un expert însărcinat cu lichidarea. La 26 octombrie 1994 situaţia creanţelor cooperativei a fost depusă. În ea figura creanţa reclamanţilor în sumă de 369.400.000 lire italiene, sub rezerva încheierii procedurii.
21. La 22 noiembrie 1994, tribunalul a ordonat o expertiză suplimentară, raportul suplimentar fiind depus la data de 3 mai 1995.
22. La 3 noiembrie 1995 reclamanţii şi expertul însărcinat cu lichidarea cooperativei s-au constituit părţi în procedură. La 22 decembrie 1992 părţile şi-au prezentat concluziile.
23. Printr-o ordonanţă din 25 februarie 1997 tribunalul din Reggio Clabria a cerut o altă expertiză suplimentară, ca urmare a intrării în vigoare a legii bugetului nr.662 din 1996.
24. Printr-o hotărâre din 27 mai 1997, Tribunalul din Reggio Calabria a constatat că, în conformitate cu sentinţa tribunalului administrativ, ocuparea terenului a fost încă de la început fără titlu şi că a existat un amestec arbitrar în dreptul de proprietate al reclamanţilor. Totuşi, prin aplicarea regulii exproprierii indirecte, dreptul de proprietate a reclamanţilor a fost neutralizat şi se poate considera că proprietatea terenului a trecut la administraţie la 13 ianuarie 1982, adică odată ce terenul a fost transformat în mod ireversibil de lucrările de construcţie. Decretul de expropiere intervenit ulterior era fără efect.
25. Tribunalul a considerat apoi că în schimbul privării de teren reclamanţii aveau dreptul la o reparaţie. În această privinţă, tribunalul a notat că valoarea terenului în 1982, aşa cum a fost estimată de expert, era de 480.220.000 lire italiene. Cu toate acestea, în urma intrării în vigoare a legii bugetului nr.662 din 1996, care a plafonat despăgubirea, reclamanţii nu puteau primi o reparaţie integrală şi nu aveau dreptul decât la 264.284.339 lire italiene. Această sumă trebuia să fie indexată în ziua pronunţării şi însoţită de o dobândă legală până la plată.
26. La 2 septembrie 1998 reclamanţii au înaintat apel împotriva acestei sentinţe la Curtea de apel din Reggio Calabria. Ei contestau în special suma pe care tribunalul le-a acordat-o şi care reieşea din aplicarea retroactivă a legii nr.662 din 1996. În plus, în opinia lor, nu exista o declaraţie de utilitate publică valabilă.
27. Printr-o sentinţă din 22 mai 2000, Curtea de apel din Reggio Calabria a respins recursul reclamanţilor. Ea a considerat că în cazul în speţă a existat declaraţia de utilitate publică şi că articolul 3 al legii nr.458 din 1988 trebuia să se aplice. În consecinţă, restituirea terenului era exclusă. De altfel, curtea a confirmat aplicabilitatea la cazul în speţă a legii nr. 662 din 1996 şi plafonarea reparaţiei care decurgea de aici.
28. Printr-un recurs prezentat la 14 noiembrie 2000, reclamanţii au înaintat recurs în anulare.
29. Printr-o sentinţă din 18 aprilie 2002, depusă la grefă la 23 august 2002, Curtea de casaţie a respins recursul.
II. DREPTUL ŞI PRACTICA INTERNE PERTINENTE
a) Ocuparea de urgenţă a unui teren
30. În dreptul italian, procedura accelerată de expropiere permite administraţiei să ocupe un teren şi să construiască pe el înainte de expropiere. Odată ce lucrarea de realizat este declarată de utilitate publică şi proiectul de construcţie este adoptat, administraţia poate decreta ocuparea de urgenţă a zonelor de expropriat pe o durată determinată care să nu depăşească cinci ani (articolul 20 al legii nr. 865 din 1971). Acest decret devine caduc dacă ocuparea materială a terenului nu are loc în următoarele trei luni de la promulgare. Înainte de sfârşitul perioadei de ocupare autorizată, un decret de expropiere formală trebuie emis.
31. Ocuparea autorizată a unui teren dă dreptul la o despăgubire de ocupare. Curtea constituţională a recunoscut, în sentinţa sa nr. 470 din 1990 un drept de acces imediat la un tribunal în scopul solicitării despăgubirii de ocupare imediat ce terenul este ocupat din punct de vedere material, fără a fi nevoie să aştepte ca administraţia să procedeze la o ofertă de despăgubire.
b) Principiul expropierii indirecte (“occupazione acquisiva” sau “accessione invertita”)
32. În anii 1970 mai multe administraţii locale au procedat la ocupări de urgenţă a terenurilor care nu au fost urmate de decrete de expropriere. Instanţele italiene s-au trezit că se confruntă cu cazuri în care proprietarul unui teren a pierdut de facto disponibilitatea acestuia din cauza ocupării şi efectuării de lucrări de construcţie ale unei lucrări publice. Rămînea de văzut dacă, pur şi simplu prin efectul lucrărilor efectuate, interesatul a pierdut de asemenea şi proprietatea terenului.
1. Jurisprudenţa înainte de sentinţa nr. 1464 din 1983 a Curţii de casaţie
33. Jurisprudenţa avea îndoieli în privinţa faptului de a şti care erau efectele construcţiei unei lucrări publice pe un teren ocupat ilegal. Prin ocupare ilegală trebuie să se înţeleagă o ocupare ilegală ab initio sau o ocupare autorizată iniţial şi devenită fără titlu ulterior, titlul fiind anulat sau ocuparea continuând dincolo de termenul autorizat fără ca vreun decret de expropiere să fi intervenit.
34. Conform unei prime jurisprudenţe, proprietarul terenului ocupat de administraţie nu-şi pierdea proprietatea asupra terenului după terminarea lucrării publice. Totuşi, nu putea cere o predare a terenului şi putea doar demara o acţiune de daune şi interese pentru ocupare abuzivă, nesupusă unui termen de prescriere din moment ce ilegalitatea decurgând din ocupare era permanentă. Administraţia putea în orice moment să adopte o decizie formală de expropiere; în acest caz, acţiunea de daune-interese se transforma în litigiu privind despăgubirea de expropiere şi daunele-interese nu erau datorate decât pe perioada anterioară decretului de expropiere pentru nebeneficierea de teren (a se vedea, între altele, sentinţele Curţii de casaţie nr. 2341 din 1982, nr. 4741 din 1981, nr. 6452 şi nr. 6308 din 1980).
35. Conform unei a doua jurisprudenţe, proprietarul terenului ocupat de administraţie nu pierdea proprietatea asupra terenului şi putea cere predarea atunci când administraţia a acţionat fără să fi existat vreo utilitate publică (a se vedea, de exemplu, Curtea de casaţie, sentinţa nr. 1578 din 1976, sentinţa nr. 5679 din 1980).
36. Conform unei a treia jurisprudenţe, proprietarul terenului ocupat de administraţie pierde automat proprietatea asupra terenului în momentul transformării ireversibile a bunului, adică în momentul încheierii lucrării publice. Interesatul avea dreptul de a cere daune-interese (a se vedea sentinţa nr. 3243 din 1979 a Curţii de casaţie).
2. Sentinţa nr. 1464 din 1983 a Curţii de casaţie
37. Printr-o sentinţă din 16 februarie 1983, Curtea de casaţie, deliberând în camerele reunite, a soluţionat conflictul de jurisprudenţă şi a adoptat cea de-a treia soluţie. Astfel a fost consacrat principiul exproprierii indirecte (accessione invertita sau occupazione acquisitiva). În temeiul acestui principiu, puterea publică dobândeşte ab origine proprietatea unui teren fără a proceda la o expropriere formală atunci când, după ocuparea terenului şi independent de legalitatea ocupării, lucrarea publică a fost realizată. Atunci când ocuparea este ab initio fără titlu, transferul de proprietate are loc în momentul încheierii lucrării publice. Atunci când ocuparea terenului a fost autorizată iniţial, transferul de proprietate are loc la sfârşitul perioadei de ocupare autorizată. În aceeaşi sentinţă Curtea de casaţie a precizat că, în toate cazurile de expropriere indirentă, interesatul are dreptul la o reparaţie integrală, dobândirea terenului având loc fără titlu. Cu toate acestea, această reparaţie nu este plătită automat; interesatului îi revine sarcina de a cere daunele-interese. Între altele, dreptul la reparaţie este însoţit de prescrierea prevăzută în caz de răspundere infracţională, şi anume cinci ani, care începe să curgă din momentul transformării ireversibile a terenului.
3. Jurisprudenţa după sentinţa nr. 1464 din 1983 a Curţii de casaţie
a) Prescrierea
38. La început jurisprudenţa a considerat că nici-un termen de prescriere nu se putea aplica, deoarece ocuparea fără titlu a terenului constituia un act ilegal continuu. Curtea de Casaţie, în sentinţa sa nr. 1464 din 1983, a afirmat că dreptul la reparaţie era supus unui termen de prescriere de cinci ani. În consecinţă, prima secţie a Curţii de casaţie a afirmat că un termen de prescriere de zece ani trebuia să se aplice (sentinţele nr. 7952 din 1991 şi nr. 10979 din 1992). Printr-o sentinţă din 22 noiembrie 1992 Curtea de
Casaţie deliberând în camerele reunite a soluţionat definitiv chestiunea, considerând că termenul de prescriere este de cinci ani şi că începe să curgă din momentul transformării ireversibile a terenului.
b) Sentinţa nr. 188 din 1995 a Curţii Constituţionale
39. În această sentinţă, Curtea constituţională a considerat că este compatibil cu Constituţia principiul exproprierii indirecte, în măsura în care acest principiu este ancorat într-o dispoziţie legislativă, şi anume articolul 2043 al Codului civil de reglementare a răspunderii infracţionale. Conform acestei sentinţe, faptul că administraţia devine proprietara unui teren beneficiind de comportamentul său ilegal nu pune nici-o problemă în plan constituţional, din moment ce interesul public, şi anume păstrarea lucrării publice, priveşte interesul privatului şi deci dreptul de proprietate al acestuia din urmă. Curtea constituţională a considerat compatibilă cu Constituţia aplicarea la acţiunea de reparaţie a termenului de prescriere de cinci ani, aşa cum este prevăzut de articolul 2043 al codului civil pentru răspundere infracţională.
c) Cazul neaplicării principiului exproprierii indirecte
40. Evoluţiile jurisprudenţei arată că mecanismul prin care construirea unei lucrări publice implică transferul de proprietate a terenului în beneficiul administraţiei cunoaşte excepţii.
41. În hotărârea sa nr. 874 din 1996 Consiliul de stat a afirmat că nu există expropriere indirectă din moment ce deciziile administraţiei şi decretul de ocupare de urgenţă au fost anulate de instanţele administrative; dacă nu ar fi aşa decizia judiciară ar fi golită de substanţă.
42. În sentinţa sa nr. 1907 din 1997 Curtea de casaţie deliberând în camerele reunite a afirmat că administraţia nu devine proprietare unui teren atunci când deciziile pe care le-a adoptat şi declaraţia de utilitate publică trebuie să fie considerate nule ab initio. În acest caz interesatul păstrează proprietatea terenului şi poate cere restitutio in integrum. El poate, ca alternativă, să ceară daune-interese. Ilegalitatea în aceste cazuri are un caracter permanent şi nici-un termen de prescriere cu găseşte aplicare.
43. În sentinţa nr. 6515 din 1997 Curtea de casaţie deliberând în camerele reunite a afirmat că nu există transfer de proprietate din moment ce declaraţia de utilitate publică a fost anulată de instanţele administrative. În acest caz, principiul exproprierii indirecte nu se aplică aşadar. Intersatul, care păstrează proprietatea terenului, are posibilitatea de a cere restitutio in integrum. Introducerea unei cereri de daune-interese implică o renunţarea la restitutio in integrum. Termenul de prescriere de cinci ani începe să curgă din momentul în care decizia judecătorului administrativ devine definitivă.
44. În sentinţa nr. 148 din 1998, prima secţie a Curţii de casaţie a urmărit jurisprudenţa camerelor reunite şi a afirmat că transferul de proprietate prin efectul exproprierii indirecte nu are loc atunci când declaraţia de utilitate publică la care proiectul de construcţie este adăugat a fost considerată drept nevalabilă ab initio.
45. În sentinţa nr. 5902 din 2003 Curtea de casaţie deliberând în camerele reunite a reafirmat că nu există transfer de proprietate în lipsa declaraţiei de utilitate publică valabilă.
46. Trebuie să se compare această jurisprudenţă cu legea nr. 458 din 1988 (paragrafele 46-50 de mai jos) şi cu Culegerea dispoziţiilor asupra exproprierii, intrată în
vigoare la 30 iunie 2003 (paragrafele 58-59 de mai jos).
4. Legea nr. 458 din 27 octombrie 1988: Dispoziţii specifice terenurilor utilizate pentru a facilita accesul la proprietate (“edilizia residenziale pubblica”)
47. Dreptul italian prevede posibilitatea de a obţine contribuţiile publice facilitând accesul la proprietatea funciară (“edilizia agevolata”). Societăţile cooperative reprezintă un caz frecvent de beneficiari ai acestui tip de acces la proprietate.
48. Pentru cazul de expropriere indirectă a unui teren folosit în acest scop, în temeiul articolului 3 al legii nr. 458 din 27 octombrie 1988 “Proprietarul unui teren folosit pentru construcţia de clădiri publice şi de locuinţe sociale, are dreptul la reparaţia daunei suferite în urma unei exproprieri declarată ilegală printr-o decizie devenită definitivă, dar nu poate pretinde restituirea bunului său. El are de asemenea dreptul, în plus faţă de reparaţia daunei, la sumele datorate din cauza deprecierii monetare şi a celor menţionate la articolul 1224 § 2 al codului civil şi asta începând din ziua ocupării ilegale”.
49. Interpretând articolul 3 al legii din 1988, Curtea constituţională, în sentinţa sa din 12 iulie 1990 (nr. 384) a considerat: “Prin dispoziţia atacată, legiuitorul, între interesul proprietarului terenurilor – a obţine în caz de expropriere ilegitimă restituirea terenurilor – şi interesul public – concretizat prin destinaţia acestor bunuri unor scopuri de locuit în condiţii favorabile sau convenite – a dat prioritate acestui din urmă interes”.
50. În sentinţa sa din 27 decembrie 1991 (nr. 486), Curtea constituţională a asimilat situaţia prevăzută în mod expres de articolul 3 cu cea a terenurilor ocupate şi construite în lipsa unui decret de expropriere.
51. În urma intrării în vigoare a legii bugetului nr. 662 din 1996 (paragraful 53 de mai jos) Curtea de casaţie a afirmat că despăgubirea integrală nu poate fi acordată pentru terenurile destinate să faciliteze accesul la proprietate, acestea fiind de-acum supuse despăgubirii conform criteriilor prevăzute de respectiva lege (sentinţa Curţii de casaţie, Secţia I, 21.5.1997, nr.4535).
5. Suma reparaţiei în caz de expropriere indirectă
52. Conform jurisprudenţei din 1983 a Curţii de casaţie în materie de expropriere indirectă, o reparaţie integrală a prejudiciului suferit, sub forma daunelor-interese pentru pierderea terenului, era datorată interesatului în schimbul pierderii proprietăţii care implică ocuparea ilegală.
53. Legea bugetului din 1992 (articolul 5 bis al decretului-lege nr. 333 din 11 iulie 1992) a modificat această jurisprudenţă în sensul că suma datorată în caz de expropriere indirectă nu putea depăşi suma despăgubirii prevăzută pentru cazul unei exproprieri formale. Prin sentinţa nr. 369 din 1996 Curtea constituţională a declarat neconstituţională această dispoziţie.
54. În temeiul legii bugetare nr. 662 din 1996, care a modificat dispoziţia declarată neconstituţională, despăgubirea integrală nu poate fi acordată pentru o ocupare a terenului care a avut loc înainte de 30 septembrie 1996. În această optică despăgubirea echivalează cu suma despăgubirii prevăzută pentru cazul unei exproprieri formale, în ipoteza cea mai favorabilă proprietarului, prin intermediul unei măriri cu 10%.
55. Prin sentinţa nr.148 din 30 aprilie 1999, Curtea constituţională a considerat o asemenea despăgubire compatibilă cu Constituţia. Totuşi, în aceeaşi sentinţă, Curtea a precizat că o despăgubire integrală, până la concurenţa valorii terenului, poate fi cerută atunci când ocuparea şi privarea de teren nu au avut loc din cauza utilităţii publice.
6. Jurisprudenţa după sentinţele Curţii din 30 mai 2000 în cauzele Belvedere Alberghiera şi Carbonara şi Ventura
56. Prin sentinţele nr. 5902 şi 6853 din 2003 Curtea de casaţie, deliberând în camerele reunite, s-a pronunţat din nou asupra principiului exproprierii indirecte, făcând referire la sentinţele Curţii menţionate anterior.
57. Apreciind constatarea încălcării articolului 1 al protocolului nr. 1 în cauzele de mai sus, Curtea de casaţie a afirmat că principiul exproprierii indirecte joacă un rol important în cadrul sistemului juridic italian şi că este incompatibil cu Convenţia.
58. Mai exact, Curtea de casaţie – după ce a analizat istoria principiului exproprierii indirecte – a spus că apreciind uniformitatea jurisprudenţei în materie, principiul exproprierii indirecte trebuie considerat ca fiind pe deplin “previzibil” începând din 1983. Din acest motiv exproprierea indirectă trebuie să fie considerată ca respectând principiul legalităţii. Fiind vorba despre ocupări de teren care au loc fără declaraţia de utilitate publică, Curtea de casaţie a afirmat că acestea nu sunt capabile să transfere proprietatea bunului către stat. În privinţa despăgubirii, Curtea de casaţie a afirmat că, chiar dacă este inferioară prejudiciului suferit de interesat, şi mai ales valorii terenului, despăgubirea datorată în caz de expropriere indirectă este suficientă pentru a garanta un “echilibru just” între cerinţele interesului general al comunităţii şi imperativele protejării drepturilor fundamentale ale individului.
7. Culegerea dispoziţiilor legislative şi de reglementare în materie de expropriere motiv de utilitate publică (mai jos denumită Culegerea)
59. La 30 iunie 2003 a intrat în vigoare Decretul prezidenţial nr. 327 din 8 iunie 2001, modificat prin decretul lege nr. 302 din 27 decembrie 2002 şi a reglementat procedura exproprierii. Culegerea reuneşte dispoziţiile şi jurisprudenţa existente în materie. În special, ea priveşte principiul exproprierii indirecte. Culegerea, care nu se aplică la cazurile de ocupare survenite înainte de 1996 şi nu se aplică deci în cazul în speţă, a înlocuit, începând de la intrarea sa în vigoare, ansamblul legislaţiei jurisprudenţei precedente în materie de expropriere.
60. În articolul său 43, Culegerea prevede că în lipsa unui decret de expropriere sau în lipsa declaraţiei de utilitate publică, un teren transformat în urma realizării unei lucrări publice intră în patrimoniul autorităţii care l-a tranformat; daunele-interese sunt acordate în schimb. Autoritatea poate dobândi un bun chiar şi atunci când planul de urbanism sau declaraţia de utilitate publică au fost anulate. Proprietarul poate cere judecătorului restituirea terenului. Autoritatea în cauză se poate opune. Atunci când judecătorul decide să nu ordone restituirea terenului, proprietarul are dreptul la o despăgubire.
DE DREPT
I. ASUPRA ÎNCĂLCĂRII INVOCATE DE ARTICOLUL 1 AL PROTOCOLULUI NR.1
51. Reclamanţii susţin că au fost privaţi de terenul lor în împrejurări incompatibile cu articolul 1 al protocolului nr. 1, care prevede astfel:
“Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi privat de proprietatea sa decât din cauza utilităţii publice şi în condiţiile prevăzute de lege şi principiile generale ale dreptului internaţional.
Dispoziţiile precedente nu aduc atingere dreptului pe care îl deţin statele de a pune în vigoare legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosirea bunurilor în conformitate cu interesul general sau pentru a asigura plata impozitelor sau alte contribuţii sau amenzi.”
A. Teze apărate în faţa Curţii
1. Reclamanţii
62. Reclamanţii cer Curţii să declare că exproprierea terenului nu este conformă cu principiul de legalitate. Referindu-se la sentinţa Belvedere Alberghiera împotriva Italiei (nr.31524/96, CEDO 2000-VI) reclamanţii remarcă faptul că exproprierea indirectă este un mecanism care permite autorităţii publice să dobândească un bun în deplină ilegalitate, ceea ce nu este admisibil într-un stat de drept. În opinia lor o expropriere nu poate avea loc decât dacă se întemeiază pe o bază legală ce stabileşte formele şi procedurile la care administraţia va trebui să se conformeze obligatoriu. În opinia lor, atunci când administraţia contravine acestor reguli apare o situaţie contrară principiului de legalitate, chiar dacă a existat utilitatea publică.
63. Reclamanţii atrag apoi atenţia că indicaţiile care reies din sentinţa Belvedere nu au fost urmate de instanţele naţionale. Ei se referă în această privinţă la sentinţele Curţii de casaţie pronunţate după sentinţa Belvedere (paragrafele 55-57 de mai sus) şi la Culegerea care a prevăzut principiul exproprierii indirecte (paragrafele 59-60 de mai sus).
64. Reclamanţii denunţă apoi o lipsă de claritate, previzibilitate şi precizie a principiilor şi dispoziţiilor aplicate în cazul lor. În această privinţă ei remarcă faptul că principiul exproprierii indirecte a fost afirmat de Curtea de casaţie în 1983, după ocuparea ilegală a terenului; articolul 3 al legii nr. 458 din 1988 a fost adoptat după transformarea ireversibilă a terenului şi pe când procedura de despăgubire era în curs; instanţele naţionale au aplicat principiul exproprierii indirecte şi au privat astfel retroactiv reclamanţii de bunul lor.
65. Fiind vorba despre interesul general, reclamanţii se îndoiesc că în cazul în speţă exproprierea ar servi interesele colectivităţii, dat fiind că ea a avantajat privaţii reuniţi în cooperativă.
66. În fine, în privinţa despăgubirii, reclamanţii remarcă faptul că nu a existat “reparaţia” prejudiciului suferit, ci doar o despăgubire cu mult sub valoarea terenului. Referindu-se la sentinţa Fostul Rege al Greciei şi alţii împotriva Greciei ([GC] (reparaţie echitabilă), nr. 25701/94, 28 noiembrie 2002), reclamanţii susţin că atunci când deposedarea de un bun este în sine ilegală, ca în cazul în speţă, o reparaţie integrală trebuie să aibă loc. De asemenea, reclamanţii remarcă faptul că suma despăgubirii acordate este rezultatul aplicării retroactive a principiului exproprierii indirecte, al legii nr. 458 din 1988 care a exclus posibilitatea de restituire şi al legii bugetare nr. 662 din 1996, care a plafonat suma despăgubirii.
67. În concluzie, reclamanţii cer Curţii să constate încălcarea articolului 1 al Protocolului nr.1.
2. Guvernul
68. Guvernul remarcă faptul că în cazul în speţă este vorba despre o ocupare “sine titulo”, bazată pe o declaraţie de utilitate publică. El admite că procedura de expropriere nu a fost pusă în practică în termenii prevăzuţi de lege, în măsura în care sentinţa de autorizare a ocupării de urgenţă a fost declarată ca fiind ineficientă şi decretul de expropriere este fără efect. În orice caz, reclamanţii au fost privaţi de bunul lor prin efectul realizării lucrărilor publice şi al transformării ireversibile a terenului pe care aceastea le-au implicat. Această privare de bun nu este decât consecinţa principiului exproprierii indirecte aplicat, în cazul în speţă, de instanţele naţionale.
69. Guvernul susţine că această situaţie este conformă cu articolul 1 al protocolului nr.1.
70. În primul rând, ar fi existat utilitatea publică, ceea ce nu a fost soluţionat de instanţele naţionale.
71. În al doilea rând, privarea de bun aşa cum reiese din exproprierea indirectă ar fi “prevăzută de lege”. În opinia Guvernului, principiul exproprierii indirecte trebuie să fie considerat ca făcând parte din dreptul pozitiv începând cel mai târziu de la sentinţa Curţii de casaţie nr. 1464 din 1983. Jurisprudenţa ulterioară ar fi confirmat acest principiu şi ar fi precizat unele aspecte ale aplicării sale şi, între altele, acest principiu ar fi fost recunoscut de legea nr. 458 din 27 octombrie 1988 (paragrafele 47-51 de mai sus) şi de legea bugetară nr. 662 din 1996 (paragraful 54 de mai sus).
72. Guvernul concluzionează că începând din 1983 regulile exproprierii indirecte erau perfect previzibile, clare şi accesibile tuturor proprietarilor de terenuri.
73. Fiind vorba despre calitatea legii, Guvernul cere Curţii să declare că mecanismul exproprierii indirecte, care se bazează pe o declaraţie de ilegalitate din partea judecătorului, este conformă cu articolul 1 al Protocolului nr.1.
74. Guvernul defineşte exproprierea indirectă ca fiind rezultatul unei interpretări sistematice din partea judecătorului a principiilor existente, cu scopul de a asigura că interesul general prevalează asupra intereselor particularilor, atunci când lucrarea publică a fost realizată (tranformarea terenului) şi aceasta corespunde utilităţii publice.
75. Fiind vorba despre condiţia de utilitate publică, Guvernul subliniază că jurisprudenţa a evoluat în sensul neaplicării principiului exproprierii indirecte atunci când declaraţia de utilitate publică a fost anulată (paragrafele 40-46 de mai sus). De aceea, el invită Curtea să facă o distincţie între situaţiile de ilegalitate cu declararea utilităţii publice şi cele fără declararea utilităţii publice.
76. Fiind vorba despre despăgubire, Guvernul remarcă faptul că conform jurisprudenţei din 1983 Curtea de casaţie în materie de expropriere indirectă, în schimbul neregularităţilor comise de administraţie, aceasta este obligată să despăgubească integral privatul. Cu toate acestea, Guvernul susţine că despăgubirea de acordat poate fi mai mică decât prejudiciul suferit de interesat, având în vedere că exproprierea indirectă corespunde unui interes colectiv şi că ilegalitatea comisă de administraţie nu priveşte decât forma, şi anume o încălcare a regulilor care reglementează procedura administrativă.
77. Fiind vorba despre cazul în speţă, Guvernul remarcă faptul că procedura de daune-interese a fost intentată de reclamanţi după procedura în faţa tribunalului administrativ. În conformitate cu articolul 3 al legii nr. 458 din 1988, care se aplică în cazul în speţă, posibilitatea unei restituiri a terenului era exclusă. Nici-o problemă de ilegalitate nu s-ar putea pune în concluzie în cazul în speţă.
78. În privinţa despăgubirii obţinute de reclamanţi, Guvernul admite că reclamanţii nu au fost despăgubiţi în întregime şi că, prin efectul legii nr. 662 din 1996, despăgubirea acordată este mai mică decât valoarea terenului.
79. Cu toate acestea, având în vedere că exproprierea indirectă corespunde unui interes colectiv, Guvernul susţine că suma despăgubirii în cauză intră în marja de apreciere lăsată statelor pentru a stabili o despăgubire care să fie în mod rezonabil în legătură cu valoarea bunului. În această privinţă, Guvernul susţine că despăgubirea, aşa cum este plafonată de legea în cauză, fiind în orice caz mai mare decât cea care ar fi fost acordată dacă exproprierea ar fi fost legală, exproprierea indirectă este în orice caz avantajoasă pentru interesaţi.
80. În lumina acestor consideraţii, Guvernul concluzionează că echilibrul just a fost respectat.
B. Asupra respectării articolului 1 al protocolului nr. 1
81. Curtea aminteşte că articolul 1 al Protocolului nr. 1 conţine trei norme diferite: “prima, care se exprimă în prima frază a primului alineat şi are un caracter general, enunţă principiul respectării proprietăţii; a doua, figurând în a doua frază a aceluiaşi alineat, vizează privarea de proprietate şi o supune la anumite condiţii; în privinţa celei de-a treia, prevăzută de al doilea alineat, ea recunoaşte statelor puterea, între altele, de a reglementa folosirea bunurilor în conformitate cu interesul general_ . Nu este vorba de aceea de reguli lipsite de legătură între ele. A doua şi a treia se raportează la exemple deosebite de atingeri aduse dreptului de proprietate; în consecinţă, ele trebuie să se
21
interpreteze în lumina principiului consacrat de prima” (a se vedea, între altele, James şi alţii împotriva Regatului Unit al Marii Britanii, sentinţa din 21 februarie 1986, seria A, nr. 98, pag. 29-30, § 37, care reia în parte termenii analizei pe care Curtea a dezvoltat-o în sentinţa sa Sporrong şi Lönroth împotriva Suediei din 23 septembrie 1982, seria A nr.52, pag.24, § 61; a se vedea de asemenea sentinţele Sfintele mânăstiri împotriva Greciei din 9 decembrie 1994, seria A nr. 301-A, pag.31, § 56 şi Iatridis împotriva Greciei [GC], nr. 31107/96, § 55, CEDO 1999-II).
1. Asupra existenţei unei ingerinţe
82. Curtea remarcă faptul că părţile sunt de acord să spună că a existat “privarea de proprietate”.
83. Ea aminteşte că, pentru a stabili dacă a existat privare de bunuri în sensul celei de-a doua “norme”, trebuie nu numai să se examineze dacă a existat deposedare sau expropriere formală, ci şi să se privească dincolo de aparenţe şi să se analizeze realitatea situaţiei litigioase. Convenţia vizând protejarea drepturilor “concrete şi efective”, trebuie descoperit dacă respectiva situaţie echivala cu o expropriere de fapt (Sporrong şi Lönnroth, cauza citată anterior, pag. 24-25, § 63).
84. Curtea remarcă faptul că, aplicând principiul exproprierii indirecte, instanţele naţionale au considerat reclamanţii ca fiind privaţi de bunul lor începând din momentul în care terenul a fost transformat în mod ireversibil prin lucrările publice. În lipsa unui act formal de expropriere, constatarea ilegalităţii din partea judecătorului este elementul care consacră transferul în patrimoniul public al bunului ocupat. În aceste împrejurări, Curtea concluzionează că sentinţa Curţii de casaţie a avut drept efect privarea reclamantului de bunul său în sensul celei de-a doua fraze a articolului 1 al protocolului nr. 1 (Carbonara şi Ventura împotriva Italiei, nr. 24638/94, CEDO 2000-VI, § 61; Brumărescu împotriva României [GC], nr. 28342/95, § 77, CEDO 1999-VII).
85. Pentru a fi compatibilă cu articolul 1 al Protocolului nr. 1 o asemenea ingerinţă trebuie să aibă loc “dintr-o cauză de utilitate publică” şi “în condiţiile prevăzute de lege şi principiile generale de drept internaţional”. Ingerinţa trebuie să dozeze un “echilibru just” între cerinţele de interes general ale comunităţii şi imperativele protecţiei drepturilor fundamentale ale individului (Sporrong şi Lönnroth, cauza citată anterior, pag. 26, § 69). Între altele, necesitatea de a examina problema echilibrului just “nu se poate face simţită decât atunci când s-a dovedit că ingerinţa litigioasă a respectat principiul legalităţii şi nu era arbitrară” (Iatridis, cauza citată anterior, § 58; Boyeler împotriva Italiei [GC], nr. 33202/96, § 107, CEDO 2000-I).
86. În consecinţă, Curtea nu consideră oportun să-şi bazeze raţionamentul pe simpla constatare că o reparaţie integrală în favoarea reclamanţilor nu a avut loc (Carbonara, cauza citată anterior, § 62).
2. Asupra respectării principiului legalităţii
87. Articolul 1 al Protocolului nr. 1 cere, înainte de toate şi mai ales, ca o ingerinţă a autorităţii publice în beneficierea de dreptul la respectarea bunurilor să fie legală. Supremaţia dreptului, unul din principiile fundamentale ale unei societăţi democratice, este inerentă ansamblului de articole ale Convenţiei (Iatridis, cauza citată anterior, § 58). Principiul legalităţii înseamnă existenţa normelor de drept intern suficient de accesibile, precise şi previzibile (Hentrich împotriva Franţei, sentinţa din 22 septembrie 1994, seria A, nr. 296-A, pag.19-20, § 42 şi Lithgow şi alţii împotriva Regatului Unit al Marii Britanii, sentinţa din 8 iulie 1986, seria A nr. 102, pag. 47, § 110).
88. În sentinţa Belvedere Alberghiera (Belvedere Alberghiera srl împotriva Italiei, nr. 31524/96, CEDO 2000-VI) şi în sentinţa Carbonara şi Ventura, cauza citată anterior, Curtea nu a considerat util să judece in abstracto dacă rolul pe care un principiu jurisprudenţial, cum ar fi cel al exproprierii indirecte, îl ocupă într-un sistem de drept continental este asimilabil celui ocupat de dispoziţiile legislative. Important este în orice caz ca baza legală să răspundă criteriilor de previzibilitate, de accesibilitate şi de precizie enunţate mai sus. Curtea continuă să fie convinsă că existenţa ca atare a unei baze legale nu este suficientă să satisfacă principiul de legalitate şi consideră util să se aplece asupra problemei calităţii legii.
89. Curtea ia notă de evoluţia jurisprudenţială care a condus la elaborarea principiului exproprierii indirecte. Ea relevă de asemenea că acest principiu a fost transpus în texte de lege, cum ar fi legea nr. 458 din 1988, legea nr.662 din 1996 şi, în ultimul rând, în Culegerea de dispoziţii în materie de expropriere. Acestea fiind spuse, Curtea nu pierde din vedere aplicaţiile contradictorii care au loc în istoria jurisprudenţei şi relevă de asemenea contradicţiile dintre jurisprudenţă şi textele de lege scrise mai sus menţionate.
90. Cu titlu de exemplu, Curtea remarcă faptul că dacă este adevărat că jurisprudenţa a exclus, începând din 1996-1997 că exproprierea indirectă s-ar putea aplica atunci când declaraţia de utilitate publică a fost anulată (paragrafele 41-45 de mai sus), este la fel de adevărat că Culegerea a prevăzut în ultimă instanţă (paragraful 60 de mai sus) că în lipsa declaraţiei de utilitate publică, orice teren poate intra în patrimoniul public dacă judecătorul decide să nu ordone restituirea terenului ocupat şi transformat de administraţie.
91. Având în vedere aceste elemente, Curtea nu exclude că există riscul unui rezultat imprevizibil sau arbitrar pentru interesaţi.
92. Curtea remarcă apoi că mecanismul exproprierii indirecte permite în general administraţiei să treacă dincolo de regulile stabilite în materie de expropriere, cu riscul unui rezultat imprevizibuil sau arbitrar pentru interesaţi, indiferent dacă este vorba despre o ilegalitate existentă de la început sau de o ilegalitate survenită ulterior.
93. În această privinţă, Curtea remarcă faptul că exproprierea indirectă permite administraţiei să ocupe un teren şi să-l transforme în mod ireversibil, astfel încât să fie considerat ca intrat în patrimoniul public, fără ca în paralel un act formal de declarare a proprietăţii să fie adoptat. În lipsa unui act de formalizare a exproprierii şi care intervine cel mai târziu în momentul în care proprietarul a pierdut orice disponibilitate a bunului, elementul care va permite să se transfere către patrimoniul public bunul ocupat şi să se aştepte o siguranţă juridică este constatarea ilegalităţii din partea judecătorului, echivalând cu declaraţia de transfer al proprietăţii. Interesatului îi revine – cel care formal continuă să fie proprietarul – dreptul de a solicita de la judecătorul competent o decizie de constatare, eventual, a ilegalităţii însoţită de realizarea unei lucrări de interes public, condiţii necesare pentru a fi declarat retroactiv privat de bunul său.
94. Văzând aceste elemente, Curtea consideră că mecanismul exproprierii indirecte nu este capabil să asigure un grad suficient de siguranţă juridică.
95. Curtea remarcă apoi că exproprierea indirectă permite de asemenea administraţiei să ocupe un teren şi să-l transforme fără a plăti despăgubirea în acelaşi timp. Despăgubirea trebuie să fie cerută de interesat şi asta în termenul de prescriere de cinci ani, începând de la data la care judecătorul consideră că transformarea ireversibilă a terenului a avut loc. Aceasta poate antrena consecinţe nefaste pentru cel interesat şi să facă inutilă orice speranţă de reparaţie (Carbonara şi Ventura, cauza citată anterior, § 71).
96. Curtea relevă în fine că mecanismul exproprierii indirecte permite administraţiei să profite de comportamentul său ilegal şi că preţul de plătit nu este decât cu 10% mai mare decât în cazul unei exproprieri potrivit legii (paragraful 54 de mai sus). În opinia Curţii, această situaţie nu este de natură să favorizeze buna administrare a procedurilor de expropriere şi să prevină episoade de ilegalitate.
97. În orice caz, Curtea este chemată să verifice dacă felul în care dreptul intern este interpretat şi aplicat produce efecte conforme cu principiile Convenţiei.
98. În prezenta cauză, Curtea relevă că aplicându-se principiul exproprierii indirecte, instanţele italiene au considerat reclamanţii privaţi de bunul lor începând de la 13 ianuarie 1982, condiţiile de ilegalitate ale ocupării şi ale interesului public al lucrării construite fiind reunite. Ori în lipsa unui act formal de expropriere, Curtea consideră că această situaţie nu ar putea fi considerată drept “previzibilă”, din moment ce nu prin decizia definitivă – sentinţa Curţii de casaţie – poate fi considerată drept principiu al exproprierii indirecte ca fiind efectiv direct aplicat şi că intrarea terenului în patrimoniul public a fost consacrată. În consecinţă, reclamanţii nu au avut “siguranţa juridică” privind privarea de teren decât pe 23 august 2002, data depunerii la grefă a sentinţei Curţii de casaţie.
99. Curtea remarcă apoi că situaţia în cauză a permis administraţiei să profite de o ocupare a terenului sine titulo de la început şi calificată drept arbitrară de tribunalul administrativ (paragraful 14 de mai sus). Cu alte cuvinte, administraţia a putut intra în posesia terenului în ciuda regulilor de reglementare a exproprierii potrivit legii şi, între altele, fără ca o despăgubire să fi fost pusă la dispoziţia interesaţilor.
100. Fiind vorba despre despăgubire, Curtea constată că aplicarea retroactivă a legii bugetare nr.662 din 1996 în cazul în speţă a avut drept efect privarea reclamanţilor de o reparaţie integrală a prejudiciului suferit.
101. În lumina acestor consideraţii, Curtea consideră că ingerinţa litigioasă nu este compatibilă cu principiul legalităţii şi că a încălcat deci dreptul la respectarea bunurilor reclamanţilor.
102. În consecinţă, a existat încălcarea articolului 1 al Protocolului nr.1.
II. ASUPRA APLICĂRII ARTICOLULUI 41 AL CONVENŢIEI
103. În temeiul articolului 41 al Convenţiei,
“Dacă Curtea declară că a existat încălcarea Convenţiei sau Protocoalelor sale şi dacă dreptul intern al înaltei părţi contractante nu permite să se şteargă decât imparţial consecinţele acestei încălcări, Curtea acordă părţii vătămate, dacă este cazul, o reparaţie echitabilă”.
A. Dauna
104. Reclamanţii solicită plata unei despăgubiri de 1.159.897.286 lire italiene cu titlu de prejudiciu material, sumă ce rezultă din diferenţa dintre valoarea terenului în litigiu şi suma obţinută la încheierea procedurii. Această sumă, indexată şi însoţită de dobânzi, se ridica la 31 mai 2004 la 806.225 euro. Reclamanţii cer 2.726.132 euro corespunzător valorii imobilelor construite de cooperativă pe teren.
105. Reclamanţii cer apoi fiecare 25.000 euro, adică 100.000 euro în total, cu titlu de prejudiciu moral.
106. În privinţa cheltuielilor în faţa instanţelor naţionale, reclamanţii cer rambursarea sumei de 26983,76 euro pentru cheltuielile efectuate în faţa diferitelor instanţe naţionale şi pentru onorariile avocatului. În privinţa cheltuielilor făcute în procedura în faţa Curţii, reclamanţii solicită plata a 51.891,44 euro.
107. Guvernul nu a prezentat comentarii asupra cererilor de reparaţie echitabile ale reclamanţilor.
108. Curtea considertă că problema aplicării articolului 41 nu se regăseşte. În consecinţă, ea o păstrează şi la stabili procedura ulterioară, ţinând cont de posibilitatea ca Guvernul şi reclamantul să ajungă la un acord.
DIN ACESTE MOTIVE, CURTEA,
1. Decide că s-a încălcat articolul 1 al protocolului nr.1;
2. Decide că problema aplicării articolului 41 al Convenţiei nu se regăseşte;
în consecinţă o păstrează în întregime;
invită Guvernul şi reclamanţii să îi adreseze în scris în termen de trei luni începând din ziua în care sentinţa va deveni definitivă conform articolului 44 § 2 al Convenţiei observaţiile lor asupra acestei chestiuni şi în special să-l informeze asupra oricărui acord ar fi ajuns;
reţine procedura ulterioară şi deleagă preşedintele camerei să o stabilească dacă este nevoie.
Redactată în franceză, apoi comunicată în scris la data de 17 mai 2005 cu aplicarea articolului 77 §§ 2 şi 3 al regulamentului.
Michael O’BOYLENicolae BRATZA
GrefierPreşedinte
| ← Bock si Palade contra Romaniei - Neinscrierea dreptului de... | Damian-Burueana contra Romaniei - Persoane agresate de... → |
|---|
