Art. 866 Noul cod civil Drepturile reale corespunzătoare proprietăţii publice Dispoziţii generale Drepturile reale corespunzătoare proprietăţii publice

Legislaţie conexă:
► art. 136 alin. (4) din Constituţie;
► art. 4 alin. (10) şi (11) din Legea nr. 752/2001 privind organizarea şi funcţionarea Academiei Române, republicată (M. Of. nr. 299/2009).

1. Cu privire la problema drepturilor reale administrative, jurisprudenţă Consiliului de Stat francez este fermă: nu se pot constitui drepturi reale pe domeniul public, pentru că acest lucru ar fi contrar principiului inalienabilităţii. Sau, altfel spus, se consideră că afectaţiunea domeniului nu poate fi garantată cu adevărat decât dacă bunul rămâne în proprietatea deplină a colectivităţilor

Citește mai mult

publice. Aceasta nu poate fi deci dezmembrată în favoarea altor subiecţi de drept. Iar doctrina franceză aderă, în general, la această practică. Este adevărat că, la începutul secolului al XX-lea, Şcoala de la Bordeaux condusă de M. Hauriou a susţinut teoria drepturilor reale administrative, a căror particularitate este aceea de a nu fi opozabile administraţiei, în sensul că aceasta îi poate pune capăt în momentul în care dreptul real devine contrar afectaţiunii bunului. Teoria a avut, în cele din urmă, un ecou mai puternic în România decât în Franţa, unde a fost, în principiu, abandonată. Astfel, potrivit unei opinii (L. Pop, L.M. Harosa p. 135-140), care a fost repede îmbrăţişată de întreaga doctrină românească, făcându-se referire la dreptul de administrare al regiilor autonome, al instituţiilor publice ş.a., s-a arătat că acesta este un drept real de natură administrativă, care nu dezmembrează dreptul de proprietate publică, deşi este derivat din acesta. Astfel, el nu este opozabil proprietarului, care îl poate revoca ori de câte ori interesul public o cere. Această idee a fost reţinută în parte şi de noul Cod civil, care, la art. 866, stabileşte că printre drepturile reale corespunzătoare proprietăţii publice se numără şi dreptul de administrare (Ov. Podaru nr. 38, p. 48).

2. Ca şi în cazul drepturilor reale de natură civilă, noul Cod civil a adoptat aceeaşi atitudine şi în situaţia drepturilor reale administrative: ele sunt limitate ca număr, existând numai în măsura în care un text de lege le recunoaşte existenţa. Iar art. 866 (care constituie doar „dreptul comun" în materie, putând fi stabilite şi alte asemenea drepturi reale prin legi speciale) le enumeră: dreptul de administrare, cel de concesiune şi cel de folosinţă cu titlu gratuit. însă, pe de o parte, este discutabil dacă administrarea este un drept subiectiv; pe de alta, este cel puţin bizară opţiunea legiuitorului de a stabili că dreptul de folosinţă gratuită (echivalentul dreptului comodatarului din dreptul civil) este un drept real, nu şi cel de închiriere în regim de drept public.

3.O antinomie între „drept real principal asupra domeniului public" şi „dezmembrământ al proprietăţii publice" este o eroare. Sau, altfel spus, fie admitem că pe domeniul public nu se pot constitui drepturi reale (deci că administrarea, concesiunea ş.a. au o altă natură), fie aderăm la ideea contrară, dar atunci acestea desprind - cel puţin până la revocare - o parte dintre atributele proprietăţii publice, dezmembrând-o, sunt deci dezmembrăminte ale acesteia. Iar discuţia despre precaritatea acestor drepturi se situează într-un cu totul alt plan (Ov. Podaru nr. 38, p. 49).

4. Teoria drepturilor reale administrative ar trebui reţinută. Este perfect adevărat că drepturi reale în sensul civil al termenului, cu proprietăţile pe care le prezintă - de pildă, uzufructul -, nu se pot constitui pe domeniul public, pentru că, într-adevăr, ar fi contrare principiului inalienabilităţii acestuia. însă drepturi absolut asemănătoare, cu singura particularitate a precarităţii lor, în sensul că pot fi revocate de către titularul proprietăţii ori de câte ori o cere interesul public (adică ori de câte ori devin contrare afectaţiunii), pot fi imaginate. Şi nu vedem de ce ele nu ar fi veritabile ius in rem, cu singura particularitate arătată mai sus (Ov. Podaru nr. 38, p. 49).

5. Precaritatea (revocabilitatea) drepturilor reale administrative nu are nicio legătură cu opozabilitatea acestora faţă de titularul proprietăţii publice. Sau, mai simplu spus, aceste drepturi sunt opozabile statului ori unităţilor administrativ-teritoriale. în sprijinul acestei idei se pot aduce o serie de argumente. Astfel: a) în primul rând, revocarea acestor drepturi nu este şi nu poate fi discreţionară. Autoritatea proprietară poate exercita dreptul de revocare numai dacă interesul public o cere. Altfel spus, cum putem găsi o identitate perfectă între interesul public şi afectaţiune, atâta timp cât aceasta se menţine, dreptul real administrativ este practic intangibil. Concluzia la care ajungem va fi, poate, surprinzătoare, dar corectă: revocarea nu se poate exercita decât la schimbările de afectaţiune. Or, acestea intervin relativ rar în practică; b) în al doilea rând, în cazul de faţă, oricum nu este vorba de conceptele de opozabilitate-inopozabilitote. Pentru că inopozabilitatea presupune un drept care există, dar care nu trebuie respectat de către cel căruia îi este inopozabil; or, prin revocare, acesta îşi încetează chiar existenţa. Altfel spus, nu se poate invoca inopozabilitatea unui drept pentru a pune capăt existenţei acestuia. în consecinţă, în temeiul principiului patere regulam quam ipse fecisti, actul de constituire a dreptului de administrare, deci implicit acesta, trebuie respectat de administraţie până la revocare, în vreme ce, de la acest moment înainte, întrucât dreptul nu mai există, nu se mai poate pune problema respectării (deci a opozabilităţii) sale. Dar administraţia se află în situaţia oricărui alt subiect de drept, căci nu se poate identifica niciun moment temporal în care dreptul să fie opozabil tuturor, dar administraţia să nu fie ţinută să îl respecte; c) în fine, dacă am merge pe acelaşi raţionament, am putea susţine, de pildă, că într-un contract de închiriere încheiat pe o perioadă nedeterminată, de vreme ce locatarul poate oricând denunţa contractul, drepturile locatorului născute din contract nu îî sunt opozabile. Or, una este opozabilitatea şi relativitatea efectelor contractului, şi alta dreptul - rezultând din lege - de a denunţa acest contract (Ov. Podaru nr. 38, p. 49-50).

6. Administrarea generală a domeniului public poate fi exercitată direct, de chiar autorităţile publice titulare (statul sau unităţile administrativ-teritoriale), sau indirect, de către alte subiecte de drept civil. Regula este că, în majoritatea cazurilor, exercitarea dreptului de proprietate publică se face prin altul; aceasta înseamnă că bunurile proprietate publică sunt încredinţate unor persoane juridice înfiinţate în acest scop sau unor persoane juridice de drept privat ori persoane fizice (O. Ungureanu, C. Munteanu nr. 218, p. 242).

7. Regimul juridic al dreptului de proprietate publică este o sinteză inseparabilă de elemente de drept public şi de drept privat. Ca urmare, dreptul însuşi nu mai aparţine doar dreptului civil, iar exercitarea atributelor sale nu mai este posibilă doar prin fapte şi acte juridice de drept privat, lată de ce, chiar dacă administrarea generală a bunurilor din domeniul public poate fi privită ca o premisă a exercitării în concret a dreptului de proprietate publică, această exercitare se face nu numai în planul dreptului civil, ci, în primul rând, prin acte de drept public. Posesia, folosinţa şi dispoziţia, ca atribute ale dreptului de proprietate publică, nu presupun doar voinţa statului şi a unităţii administrativ-teritoriale ca subiecte de drept civil, ci şi voinţa lor ca subiecte de drept public. întrucât administrarea generală nu se referă la un anumit bun, ea este expresia puterii pe care statul şi unităţile administrativ-teritoriale o au asupra propriului patrimoniu. Sub acest aspect, statul şi unităţile administrativ-teritoriale acţionează, în primul rând, ca titulare ale patrimoniului lor, iar nu doar titulare ale dreptului de proprietate publică asupra anumitor bunuri (V. Stoica voi. I, nr. 190, p. 431).