Domeniu public. Trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale. Interesul public local.
| Comentarii |
|
Curtea de Apel BUCUREŞTI Decizie nr. 513 din data de 04.02.2013
Domeniu public. Trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al unității administrativ-teritoriale. Interesul public local.
- art.10 din Legea 213/2001;
(CURTEA DE APEL BUCUREȘTI-SECȚIA A VIII A contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL, DECIZIA CIVILĂ NR. 513/04.02.2013)
Prin sentința civilă nr. 931 din 07.03.2012 pronunțată de Tribunalul București - Secția a IX-a Contencios Administrativ și Fiscal în dosarul nr. 15841/3/2011 a fost admisă acțiunea formulată de reclamantul P. J. I. în contradictoriu cu pârâtul C. L. C. S. și s-a dispus anularea HCL Snagov nr. 66/29.09.2010 emisă de Consiliul Local al Comunei Snagov. Prin aceeași sentința a fost respinsă cererea de intervenție accesorie pârâtului, formulată de intervenientul M. N. E.
În motivarea sentinței, tribunalul a reținut următoarele:
Prin Hotărârea Consiliului Local al Comunei Snagov nr.66/29.09.2010 s-a aprobat, la art.1, diminuarea suprafeței "stufăriș", poziția nr.262 din inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al com. Snagov cu suprafața de 1.800 mp teren. La art.2 din aceeași hotărâre se aproba trecerea bunului imobil teren de 1.800 mp situat in tarla 10, parcela Hs 122/2, sat C., comuna Snagov, jud. Ilfov in domeniul privat al comunei, la dispoziția Comisiei Locale pentru stabilirea dreptului de proprietate asupra terenurilor .
In motivarea actului administrativ de autoritate, in preambulul său este trecut ca si temei al emiterii sale art.10 alin.2 din Legea nr.213/2001 pentru justificarea legalității iar pentru justificarea oportunității luării măsurii respective sunt trecute raportul de specialitate al biroului juridic,registrului agricol,cadastru cu nr.11587/2010.
Intr-adevăr, conform art.10 din Legea 213/2001 "(1) Dreptul de proprietate publică încetează, dacă bunul a pierit ori a fost trecut în domeniul privat.
(2) Trecerea din domeniul public în domeniul privat se face, după caz, prin hotărâre a Guvernului, a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local, dacă prin Constituție sau prin lege nu se dispune altfel.
(3) Hotărârea de trecere a bunului în domeniul privat poate fi atacată în condițiile art. 8 alin. (2).";
Astfel, din acest text de lege, instanța reține că există posibilitatea legală ca un teren din domeniul public al statului să treacă in domeniul privat al statului, dar această măsura, față de schimbarea regimului juridic, trebuie să fie justificată pentru motive temeinice.
Astfel, chiar dacă pârâta C. L. C. S. avea competența materială de a emite această hotărâre de schimbare a regimului juridic al terenului de 1.800 mp, instanța reține din verificarea documentației care a stat la baza emiterii hotărârii atacate, că nu este justificată legal luarea acestei măsuri.
Din referatul consilierului biroului de cadastru - fila 11, rezultă că pe raza comunei nu au fost puși in posesia terenurilor in baza Legii nr.991 toate persoanele îndreptățite, unul dintre aceștia fiind ș intervenientul M. N. E. care a dobândit prin cumpărare de la un beneficiar al Legii nr.18/1991, terenul de 1.800 mp, iar acesta a fost pus in posesie in cvartalul 5 parcela 286. Prin adresa OCIPI Ilfov documentația a fost returnata pe motiv ca locul de punere in posesie este diferit, acesta fiind tarlaua 10,Hs 122/2. Se mai arata ca locul Hs 122/2 face parte din domeniul public ca teren instufizat iar din expertiza geotehnică întocmită la solicitarea domnului M. N. E., rezultă ca acest teren nu este într-o zonă cu stufăriș.
Analizând conținutul acestui referat, care a primit avizul favorabil de la cele 3 comisii de specialitate din cadrul pârâtei, instanța reține că in acest referat nu se indicat care sunt motivele temeinice ale schimbării destinației terenului. Astfel se arată că există o sentința de obligare a pârâtei să pună in posesie pe intervenientul M. N. E. cu suprafața de 1800 mp, dar nu se indică cu privire le legalitatea hotărârii ca la nivelul com. Snagov nu mai există teren agricol pus la dispoziția comisiei pentru executarea sentinței-titlu executor. Sub acest aspect nu se face nicio referire la motivele justificate legal care ar justifica schimbarea regimului juridic al terenului proprietate publică. Nefiind indicat dacă la acel moment la nivelul comunei există excedent sau deficit de teren agricol pentru aplicarea Legii nr.18/1991, nu se indică câți beneficiari ai Legii nr.18 au fost puși in proprietate, cât au rămas de puși in proprietate, dacă mai există și/sau câte alte titluri executorii există in sarcina pârâtei Comisia de aplicare a Legii nr.18, adică nu există indicate criteriile obiective avute in vedere la emiterea hotărârii.
De asemenea, nu există in dosarul administrativ avut in vedere la emiterea hotărârii, nici un punct de vedere al comisiei de aplicare a legii 18/1991 care sa indice imposibilitatea sa de executare a titlului executor invocat in referat și nici modalitatea efectivă de apreciere cu privire la modalitatea de punere in executare a acestui titlu.
Din acest dosar administrativ subsecvent rezultă doar abuzul de putere al pârâtei in sensul că la solicitarea expresă a intervenientului, s-a urmărit reconstituirea dreptului său de proprietate pe un amplasament ales expres de către acesta, in condițiile in care nu se justifică de autoritatea administrativă dacă există sau nu excedent/deficit de teren in aplicarea Legii nr.18, a acel moment, iar beneficiarii Legii nr.18 nu isi pot alege ei amplasamentul ci se pun in posesie conform regulilor prevăzute in Legea nr.18.
Mai mult, din lecturarea studiului geotehnic si hidrogeologic asupra terenului efectuat la solicitarea intervenientului M. N. E., instanța constată că acest studiu nu a avut ca scop determinarea calității terenului ci a fost realizat pentru determinarea capacitații terenului de a fi construibil. Ori, atâta timp cât expertiza nu a avut scopul determinării calității terenului de a fi instufizat sau teren agricol.
Pe de altă parte, in mod corect reclamantul invocă că la momentul emiterii hotărârii atacate, pârâta avea la dispoziția Comisiei de aplicare a Legii nr. 18/1991 o suprafață de 62,74 ha prin diminuarea izlazului comunal, teren trecut in domeniului privat al localității prin Ordinul nr.67/2008 a Prefectului Ilfov - fila 77. De asemenea, ulterior actului atacat, reclamanta a făcut dovada ca parata deținea teren excedentar care putea si trebuia folosit pentru punerea in aplicare a legii 18/1991, prin depunerea hotărârii 58/6.12.2010 prin care s-a acordat 16 ha in baza legii 18.
Deoarece in actele subsecvente și anterioare emiterii hotărârii rezultă că există excedent teren agricol in comuna pentru aplicarea Legii nr.18/1991, instanța retine ca această hotărâre atacată a fost emisă cu exces de putere. Astfel, oportunitatea actelor administrative emise de autoritățile publice locale, marja de apreciere a acestor organisme, trebuie să se circumscrie limitelor și scopului Legii nr. 215/2001 privind administrația publică locală și, evident, Constituției.
Având in vedere că trecerea din domeniul public in domeniul privat al localității se poate realiza doar in baza unor motive temeinice, că in documentația care a stat la baza emiterii actului nu rezultă aceste motive temeinice prin indicarea dacă la acel moment la nivelul comunei există excedent sau deficit de teren agricol pentru aplicarea Legii nr.18/1991, nu se indica câți beneficiari ai Legii nr.18 au fost puși in proprietate, cât au rămas de puși in proprietate, dacă mai există și/sau câte alte titluri executorii există in sarcina pârâtei Comisia de aplicare a Legii nr.18, adică nu există indicate criteriile obiective de individualizare a acestui teren și justificarea oportunității alegerii acestui teren, nefiind o solicitarea a comisiei beneficiare a actului atacat cu privire la imposibilitatea sa de executare a titlului invocat in referat, nu există un act subsecvent emis la solicitarea pârâtei și in scopul declarat al hotărârii adică de determinare a calității terenului dacă este teren agricol/teren instufizat, motiv pentru care in baza art.1,18 din Legea nr.554/2004 coroborat cu art.10 din Legea nr. 213/2001 tribunalul a admis acțiunea și a anulat Hotărârea Consiliului Local al Comunei Snagov nr. 66/29.09.2010 ca nelegală.
Pentru aceleași motive expuse pentru cererea principală, in anularea hotărârii atacate, tribunalul a respins și cererea de intervenție accesorie formulata de M. N. E. in susținerea hotărârii atacate, in baza art. 49-60 Cod procedură civilă.
Împotriva acestei sentințe au fost formulate recursuri de către pârâtul Consiliul Local Snagov și intervenientul M. N. E.
Prin recursul formulat de pârâtul C. L. S. s-a invocat motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 4, 8 și 9 din Codul de procedură civilă.
Recurentul-pârât susține că în mod netemeinic și nelegal judecătorul fondului și-a depășit atribuțiile analizând circumstanțele cauzei cu privire la oportunitatea adoptării unei astfel de hotărâri de către Consiliul Local al Comunei Snagov.
În lumina art. 123 alin. 5 din Constituția României, Prefectul poate ataca în fața instanței de contencios - administrativ un act al Consiliului Județean, al Consiliului Local sau al Primarului în cazul în care consideră actul ilegal.
În considerarea acestor prevederi constituționale prin Legea nr.215/2001 privind administrația publică locală, cu modificările și completările ulterioare, art. 115 alin.7, s-a prevăzut că hotărârea Consiliului Local este supusă controlului de legalitate al Prefectului, în condițiile legii, care îi reglementează activitatea. Activitatea Prefectului este reglementată de Legea nr. 340/2004 care în cuprinsul art. 24 prevede atribuțiile acestuia. În acest sens, potrivit art. 3 din Legea nr.554/2004, modificată și completată, Prefectul poate ataca în fața instanței de contencios administrativ actele emise de autoritățile publice locale, dacă le consideră nelegale.
Așadar, tutela administrativă exercitată de Prefect se circumscrie exclusiv motivelor de nelegalitate a actelor administrative emise de autoritățile publice locale, fără a fi cenzurabilă în ceea ce privește oportunitatea emiterii actelor respective.
În considerentele sentinței atacate prima instanță a reținut în mod eronat că din verificarea documentației care a stat la baza emiterii hotărârii atacate că nu este justificată legal luarea acestei măsuri (fila 4), analizând astfel cauza în ceea ce privește oportunitatea adoptării unei astfel de hotărâri ci nicidecum cu privire la legalitatea actului administrativ, așa cum impune textul Legii Contenciosului Administrativ, 554/2004, modificată.
Prefectul județului, ca reprezentant al Guvernului în teritoriu, veghează ca activitatea consiliilor locale să se desfășoare în conformitate cu prevederile legii, iar între prefect și consiliul local nu există raporturi de subordonare, astfel că acesta nu poate exercita acțiune în justiție decât pentru motive de nelegalitate a actului.
Recurentul-pârât consideră că din motivarea acțiunii se constată că Prefectul nu a invocat niciun motiv de nelegalitate a hotărârii nr. 66/2010 și numai motive de oportunitate, iar aceste motivări au fost reținute și de judecătorul fondului. Reclamantul nu a invocat în acțiune niciun text de lege pe care l-ar fi încălcat la adoptarea hotărârii. La motivarea în drept a acțiunii s-au arătat temeiurile legale care conferă Prefectului drepturile de a ataca în justiție hotărârile Consiliului Local, Legea nr.554/2004 și Legea nr.340/2004.
Ori, examenul de legalitate implică în mod necesar indicarea textului de lege nesocotit la adoptarea actului administrativ.
Arată că potrivit art. 121 din Legea nr.215/200, art. 10 alin. (2) din Legea nr.213/1998 privind proprietatea publică, trecerea din domeniul public în domeniul privat al unității administrativ - teritoriale se face prin hotărâre a consiliului local iar în cauză s-a respectat procedura legală .
De asemenea, terenul poate forma obiectul proprietății private, cu precizarea că prin acțiune nu se arată că acest teren nu ar putea forma obiectul proprietății private, ci numai se pune în discuție necesitatea și oportunitatea măsurii. De altfel, prin Hotărârea Consiliului Local Snagov nr. 66/2010 s-a aprobat diminuarea suprafeței stufăriș din Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al comunei Snagov, înscris în Hotărârea de Guvern nr. 930/2002, urmând ca în acest sens să fie modificată Hotărârea Guvernului României.
Împrejurarea că ar exista teren la dispoziția comisie este nerelevantă sub aspectul obiectului cauzei. Punerea în posesie este potrivit Legii nr.18/1991 atributul exclusiv al comisiei locale de fond funciar. Din referatul 11587/28.07.2010 rezultă că pe raza comunei Snagov au fost puse în posesie inițial persoanele îndreptățite cu o reducere de 12 %. Apoi, în baza Legii nr.247/2005 s-a reconstituit dreptul de proprietate și pentru diferența de 12 % , urmând ca persoanele respective să fie puse în posesie și pentru diferența respectivă .
Punerea în posesie pentru cetățeanul M. N. E. s-a efectuat pentru un teren care apărea în documentații ca fiind în cvartal 5, parcela 286, însă OCPI Ilfov a returnat documentația pe motiv că terenul pentru care s-a efectuat punerea în posesie este situat în tarlaua 10, Hs 122/2, care aparține domeniului public.
În consecință, trecerea în domeniul privat s-a justificat pentru a respecta punerea în posesie. Precizează că pe terenul respectiv nu se află într-o zonă de stufăriș, potrivit expertizei geotehnice.
Pentru motivele de mai sus, recurentul-pârât C. L. S. solicită admiterea recursului și respingerea acțiunii formulată de P. J. I.
Prin recursul formulat de intervenientul M. N. E. s-a solicitat modificarea, în tot, a sentinței recurate, în sensul respingerii acțiunii.
În cuprinsul recursului, recurentul-interveneient arată că prin acțiunea principală, reclamantul P. J. I. a solicitat anularea Hotărârii Consiliului Local Snagov nr.66/29.09.2010 "ca nelegală", fără a indica, în cuprinsul acțiunii sale, vreun motiv de nelegalitate a acestei Hotărâri și fără a preciza vreun text de lege a cărui pretinsă încălcare la data adoptării Hotărârii nr.66/29.09.2010 ar atrage nelegalitatea acesteia.
Toate argumentele prezentate de către reclamant în cuprinsul acțiunii principale vizează o eventuală lipsă de oportunitate a hotărârii atacate, însă oportunitatea unei Hotărâri a unui Consiliu Local nu poate face obiectul unui control de legalitate al Prefectului, care se rezumă strict la verificarea respectării prevederilor legale la momentul adoptării Hotărârii atacate.
La adoptarea Hotărârii atacate au fost respectate toate prevederile legale, trecerea terenului în cauză din domeniul public în domeniul privat al Comunei Snagov realizându-se, potrivit normelor legale în vigoare, prin Hotărârea Consiliului Local al Comunei Snagov adoptată în condițiile legii și având la bază documentele necesare pentru justificarea măsurii adoptate.
Motivarea instanței de fond întemeiată pe pretinsa existență de teren la dispoziția Comisiei Locale de fond funciar la momentul adoptării hotărârii atacate vine în contradicție flagrantă cu soluția sa de respingere a solicitării subsemnatului-intervenient privind emiterea unei Adrese către această Comisie pentru a se comunica suprafața de teren pe care o avea la dispoziție la acel moment.
Trecând peste greșita consemnare a solicitării interveneientului, în sensul că data de referință invocată în cerere nu era data punerii sale în posesie, ci data emiterii hotărârii atacate, este evident că o asemenea adresă era absolut utilă în soluționarea cauzei, mai ales în condițiile în care chiar instanța de fond a invocat, drept concluzie a unui raționament discutabil, că respectiva Comisie de fond funciar ar fi avut teren la dispoziție la data emiterii hotărârii.
Ceea ce este complet inexact, mai ales în condițiile în care Hotărârea nr. 58/06.12.2010, invocată de către reclamantă în dovedirea pretinsei existențe de teren la dispoziția Comisiei, nu numai că este ulterioară datei emiterii Hotărârii (29.09.2010), însă, mai mult, nu face vorbire despre o suprafață de 16,5 ha astfel cum indică reclamanta, ci de doar 0,5521 ha și care, mai mult, fusese deja anterior atribuită, prin proces-verbal de punere în posesie, Parohiei Vlădiceasca.
Respingerea cererii intervenientului de emitere a acestei Adrese către Comisia Locală de fond funciar urmată de aprecierea total neîntemeiată, pe baza unui raționament discutabil, a existenței de teren la dispoziția Comisiei la data emiterii Hotărârii atacate a condus, cel puțin sub acest aspect, la pronunțarea unei hotărâri evident nelegale și netemeinice.
Tot fără nici un fel de suport este și afirmația instanței de fond, cuprinsă în considerentele sentinței civile recurate, conform căreia reconstituirea dreptului de proprietate pe amplasamentul în cauză s-a realizat la solicitarea expresă a intervenientului. În realitate, suprafața respectivă a fost identificată ca fiind liberă, respectiv neatribuită, iar el a fost de acord cu punerea în posesie asupra acesteia. La momentul respectiv, cu toții cunoșteau faptul că amplasamentul cadastral al respectivei suprafețe de teren este cu totul altul decât cel indicat în hotărârea atacată în prezenta cauză. Abia după restituirea documentației de către OCPI a aflat amplasamentul cadastral corect și faptul că respectiva suprafață de teren se află în proprietate publică.
Faptul că în cuprinsul Referatului nu sunt indicate toate motivele pe care instanța de fond le consideră, în opinia sa, necesare pentru a justifica trecerea unui teren din proprietate publică în proprietate privată nu înseamnă nicidecum că respectiva hotărâre de trecere a terenului din proprietate publică în proprietate privată este rezultatul unui abuz de putere, astfel cum în mod totalmente neîntemeiat, nejustificat și nelegal reține instanța de fond în considerentele sentinței civile recurate.
Esențial este faptul că toate documentele cerute de lege pentru derularea procedurii de trecere a suprafeței de teren din proprietate publică în proprietate privată există, iar procedura în sine a fost respectată întocmai.
Prin întâmpinarea depusă de intimatul-reclamant P. J. I. s-a solicitat respingerea recursurilor, ca neîntemeiate.
Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată, atât prin prisma motivelor de recurs invocate cât și în limitele prevăzute de art. 3041 Cod procedură civilă, Curtea reține că recursurile sunt nefondate pentru următoarele considerente:
Cu privire la critica formulată atât de recurentul-pârât C. L. S. cât și de recurentul-intervenient M. N. E., referitoare la faptul că intimatul-reclamant P. J. I. nu putea solicita anularea hotărârii Consiliul Local Snagov nr. 66/29.09.2010, decât pentru motive de nelegalitate, nu și pentru motive de oportunitate, Curtea reține următoarele:
Motivul invocat de P. J. I. în cuprinsul cererii de chemare în judecată îl reprezintă faptul că prin hotărârea contestată Consiliul Local Snagov a aprobat trecerea din domeniul public al comunei în domeniul privat al acesteia, în vederea punerii în posesie a intervenientului M. N. E., deși în domeniul privat al comunei se aflau astfel de terenuri pe care Consiliul local le putea atribui intervenientului, fără a fi necesară diminuarea domeniului public al comunei.
Instanța de fond a reținut că, deși, în baza art. 10 alin. 2 din Legea nr.213/1998, Consiliul Local avea competența de a dispune trecerea unui bun din domeniul public în domeniul privat al comunei, măsura trebuia justificată de către pârât, neputând fi abuzivă.
Curtea reține că aprecierea instanței de fond este întemeiată, întrucât art. 10 alin. 2 din Legea nr.213/2008 nu conferă o putere discreționară absolută Consiliul Local Snagov de a aprecia asupra necesității trecerii unui bun din domeniul public în domeniul privat al comunei.
Dimpotrivă, pârâtul trebuia să justifice că măsura dispusă corespunde scopului pentru care legiuitorul i-a conferit această competență, și anume realizarea interesului public local, astfel că pârâtul trebuia să justifice interesul public local care a impus trecerea terenului respectiv din domeniul public în domeniul privat al comunei.
În condițiile în care, măsura dispusă prin hotărârea contestată nu era justificată de un interes public local, Curtea reține că măsura era abuzivă, aspect ce face parte din conceptul de legalitatea a actului administrativ, și care poate fi supus cenzurii instanței de contencios administrativ, inclusiv de către prefect, în baza tutelei administrative reglementată de art. 3 alin. 1 din Legea nr.554/2004.
În ceea ce privește susținerea recurentului-pârât potrivit căreia trecerea în domeniul privat a fost justificată pentru a respecta punerea în posesie a intervenientului M. N. E., Curtea reține că această justificarea era în măsură să asigure realizarea interesului public local, doar în condițiile în care pârâtul făcea o analiză temeinică a situației, fiind corecte susținerile instanței de fond, referitoare la faptul că pârâtul nu a indicat dacă la acel moment la nivelul comunei exista excedent sau deficit de teren agricol pentru aplicarea Legii nr.18/1991, câți beneficiari ai Legii 18/1991 au fost puși în proprietate, câți au rămas de puși în proprietate, dacă mai există și/sau câte alte titluri executorii există în sarcina Comisiei de aplicare a Legii nr.18/1991.
Prin urmare, pârâtul trebuia să dovedească nu numai că la dispoziția Comisiei de aplicare a Legii nr.18/1991 nu se afla teren proprietate privată a comunei care să fie atribuit intervenientului, ci și dacă mai existau alte persoane cărora trebuia să le fie atribuit teren în aplicarea Legii nr.18/1991, care era necesarul de teren și criteriile stabilite pentru departajarea acestor persoane, altfel măsura apare ca fiind discriminatorie și luată, în principal, pentru satisfacerea interesului privat al intervenientului, cu nesocotirea interesului public al comunei și al celorlalte persoane îndreptățite la atribuirea de terenuri în baza Legii nr.18/1991.
Legat de aspectul existenței de teren, la momentul emiterii hotărârii contestate, la dispoziția Comisiei de aplicare a Legii nr.18/1991, Curtea reține că instanța de fond a reținut corect, că în înscrisul de la fila 77, se face referire la o suprafață de 62,74 ha teren arabil, stabilită prin ordinul Prefectului Județului Ilfov nr. 67/01.02.2008. Prin urmare, anterior emiterii hotărârii contestate exista teren excedentar. Un astfel de teren exista și după emiterea hotărârii contestate, dovadă fiind emiterea hotărârii 58/06.12.2010 din care rezultă că 16 ha urmau să fie atribuiți pentru realizarea unui Complex Balnear și de agrement în stațiunea Snagov.
Față de cele de mai sus, Curtea reține că raționamentul instanței de fond este corect, întrucât, în condițiile în care, la puțin timp după emiterea hotărârii contestate în cauza de față, Comisia Locală face demersuri pentru atribuirea unei suprafețe de 16 ha în vederea realizării unei investiții pe acel teren, este evident că la data emiterii hotărârii contestate avea teren disponibil pe care îl putea atribui persoanelor îndreptățite potrivit Legii 18/1991.
Aceste concluzii nu sunt contrazise nici de înscrisurile depuse în recurs, din care rezultă că prin hotărârea nr.1/11.01.2011 (ulterioară hotărârii contestate în cauza de față), s-a dispus diminuarea izlazului comunal cu 15 ha pentru realizarea proiectului Complex Balnear și de agrement în stațiunea Snagov, ceea ce confirmă faptul că anterior acestei hotărâri, pârâtul avea teren disponibil pe care îl putea atribui persoanelor îndreptățite potrivit Legii 18/1991.
Având în vedere considerentele anterior expuse, Curtea, în temeiul art. 312 alin. 1 din Codul de procedură civilă, va respinge recursurile declarate de pârâtul Consiliul Local Snagov și intervenientul M. N. E., ca nefondate.
| ← Achiziţie publică. Ofertă inacceptabilă pentru... | Executarea obligatiilor de plata stabilite prin titluri... → |
|---|
