Refuz nejustificat de a soluţiona o cerere de restituire a unui imobil, în temeiul Legii nr. 10/2001. Competenţă materială
| Comentarii |
|
Potrivit dispoziţiilor Legii nr. 10/2001, în cauzele privind acest act special, competenţa de soluţionare a acţiunilor în justiţie aparţine, în primă instanţă, secţiei civile a tribunalului, şi nu secţiei de contencios administrativ. în consecinţă, nu sunt aplicabile nici dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 29/1990 a contenciosului administrativ privind procedura administrativă prealabilă.
(Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ, decizia nr. 544 din 18 noiembrie2002)
CURTEA,
Constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată sub nr. 331/CA/2002 pe rolul Tribunalului Bucureşti - Secţia a V-a civilă şi de contencios administrativ, reclamanta E. C. A. împotriva pârâtului Municipiului Bucureşti pentru ca prin hotărârea ce se va pronunţa să fie obligat pârâtul să emită dispoziţia de retrocedare a imobilului situat în Bucureşti, str. B. nr. 48, sector 1, compus din teren şi construcţie cu excepţia apartamentului nr. 3, et. 1, în termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a sentinţei sub sancţiunea plăţii de daune cominatorii de 10.000 lei/zi de întârziere de la data împlinirii termenului de 10 zile şi până la data emiterii dispoziţiei de retrocedare.
în motivarea cererii reclamanta a arătat că l-a notificat pe pârât la 16.05.2001 (nr. 1221) în temeiul art. 21 din Legea nr. 10/2001 să-i restituie imobilul în natură, sau pârâtul nu i-a răspuns încălcând prevederile art. 23 din Legea nr. 10/2001 şi că la
13.02.2002 a avut din nou soluţionarea cererii, termenul de rezolvare expirând la 13.03.2002.
La 16.05.2002, reclamanta a precizat temeiul de drept în sensul că acesta este Legea nr. 29/1990.
Tribunalul a invocat excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile administrative.
Prin sentinţa civilă nr. 395/F16.05.2002 pronunţată de Tribunalul Bucureşti - Secţia a V-a civilă şi de contencios administrativ în dosar nr. 331/ CA/2002 s-a admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi s-a respins ca inadmisibilă acţiunea formulată de reclamanta E. C. A.
Pentru a pronunţa această sentinţă s-a apreciat de instanţa de fond că reclamanta nu a făcut dovada îndeplinirii procedurii prealabile prevăzute de art. 5 din Legea nr. 29/1990.
împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen, reclamanta, în baza art. 304 C. pr. civ.
Recursul a fost înregistrat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - Secţia de contencios administrativ sub nr. 1616/2002.
Ca motiv de recurs, reclamanta arată că în mod greşit s-a soluţionat acţiunea pe excepţia de inadmisibilitate a acţiunii, deoarece, arată reclamanta, a îndeplinit procedura prealabilă prin notificarea nr. 1221/16.05.2001 prin care a solicitat în baza art. 21 din Legea nr. 10/2001 restituirea în natură a imobilului aparţinând autorilor săi, menţionat în acţiune.
în recurs nu s-au administrat acte noi. Analizând recursul declarat, tribunalul îl va aprecia ca fondat pentru următoarele considerente: în cauză acţiunea reclamantei, astfel cum a fost formulată, priveşte soluţionarea de către pârât a notificării formulată în baza art. 21 din Legea nr. 10/ 2001 prin care reclamanta solicită restituirea în natură a imobilului aparţinând autorilor săi.
Reclamanta şi-a întemeiat acţiunea pe dispoziţiile Legii nr. 10/2001 şi art. 480-481 C. civ., precizându-şi temeiul juridic în şedinţa din
16.05.2002 şi în baza Legii nr. 29/1990.
Pe acest aspect instanţa a respins ca inadmisibilă acţiunea reclamantei pentru neîndeplinirea procedurii prealabile prevăzută de art. 5 din Legea nr. 29/1990.
Sub acest aspect, hotărârea de fond este greşită în cauză fiind aplicabile dispoziţiile art. 304 pct. 3 C. pr. civ., pe aspectul necompetenţei funcţionale a secţiei de contencios administrativ de a soluţiona cauza.
Aceasta deoarece, în primul rând instanţa nu este legată de temeiul juridic precizat de reclamantă, fiind obligată să califice acţiunea reclamantei astfel
cum a fost formulată şi în al doilea rând, din interpretarea sistematică a Legii nr. 10/2001 rezultă că în cauzele privind aplicarea acestui act normativ special, competenţa în primă instanţă revine secţiei civile a tribunalului şi nu secţiei de contencios administrativ.
în cauză dosarul a fost soluţionat de instanţa de fond ca o cauză de contencios administrativ, iar
acţiunea reclamantei astfel cum a fost formulată nu poate fi apreciată ca inadmisibilă, nefiind aplicabile dispoziţiile art. 5 din Legea nr. 29/1990.
Faţă de cele expuse mai sus, Curtea, în baza art. 312 (5) C. pr. civ., va admite recursul şi va casa sentinţa recurată.
Va dispune trimiterea spre rejudecare ia Tribunalul Bucureşti - Secţie civilă.
NOTA I
în ce ne priveşte, împărtăşim soluţia Curţii de Apel Bucureşti expusă mai sus însă credem că motivarea acesteia impune mai multe nuanţări.
1. In principiu, actul administrativ prin care se soluţionează o cerere de restituire a unui imobil preluat abuziv de statul român în perioada 1948-1989, cerere întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 10/2001, reprezintă un act administrativ de autoritate, a cărui legalitate poate fi controlată de către instanţa de judecată. Simetric, şi refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere întemeiată pe aceleaşi dispoziţii legale are o natură administrativă, putând fi atacat în instanţă. De asemenea, faptul de a nu răspunde petiţionarului în termen de 60 de zile de la depunerea notificării ori de la data când dosarul este complet, este asimilat cu refuzul nejustificat.
în lipsa unui text legal special, instanţa de judecată competentă să soluţioneze acţiunea îndreptată împotriva unui act sau refuz arătate mai sus, ar fi fost secţia de contencios administrativ a tribunalului sau curţii de apel în raza teritorială a căreia îşi află domiciliul reclamantul, după distincţia arătată în art. 2 şi 3 C. pr. civ.
însă, potrivit dispoziţiilor art. 24 alin. 8 din Legea nr. 10/2001, „Competenţa de soluţionare revine secţiei civile a tribunalului în a cărui circumscripţie teritorială se află sediul unităţii deţinătoare. Hotărârea tribunalului este supusă căilor legale de atac’*. Din alineatele anterioare ale aceluiaşi text legal se poate deduce însă că această competenţă derogatorie a fost instituită numai atunci când „oferta (cea făcută de autoritatea competentă) este refuzată". Aşadar, numai actele administrative sunt exceptate expres de la contenciosul administrativ general, întemeiat pe art. 1 al Legii nr. 29/1990. în consecinţă, instanţele de contencios administrativ nu sunt competente să soluţioneze acţiunile în anularea acestor acte administrative, căci, în ce le priveşte, sunt aplicabile dispoziţiile art. 2 alin. 1 lit. d din Legea nr. 29/1990. Totuşi, mai arătăm că, în opinia noastră, dispoziţiile legii generale în materia contenciosului administrativ nu sunt excluse, ca aplicare, în totalitate, ele completând normele speciale acolo unde acestea din urmă nu conţin nici o dispoziţie derogatorie.
2. Din păcate însă, Legea nr. 10/2001 este lacunară şi nu prevede procedura de urmat în cazul în care autoritatea notificată nu răspunde la cererea de restituire. Se lasă astfel loc
interpretării: vor fi aplicate în acest caz, prin extensie, dispoziţiile speciale sau, întrucât legea nu prevede expres, se va aplica dreptul comun?
în sprijinul celei de-a doua soluţii există un puternic argument teoretic: excepţiile sunt de simplă interpretare şi, în consecinţă, dacă legea nu derogă expres, se va aplica regula generală.
Prima soluţie însă, îmbrăţişată de jurisprudenţă - soluţie pe care şi noi o împărtăşim -poate fi întemeiată pe raţiuni de simetrie, precum şi pe considerente de ordin practic. Astfel, pe de o parte, din interpretarea sistematică a dispoziţiilor Legii nr. 29/1990 a contenciosului administrativ, refuzul nejustificat are acelaşi regim juridic - fără nici o excepţie - cu actul administrativ de autoritate. De asemenea, potrivit art. 1 alin. 2 al aceleiaşi legi, se consideră refuz nejustificat şi faptul de a nu răspunde petiţionarului în termenul prevăzut de lege. Pe de altă parte, a considera o altă instanţă competentă în materia refuzului faţă de cea în materia actului ar putea conduce la situaţii fără ieşire: în materia căilor de atac, în cazul când ar exista apel, în cel al refuzului numai recurs; apoi, în destul de multe cazuri, se poate ca, în cursul judecăţii, autoritatea pârâtă să emită actul de restituire, care însă nu îl mulţumeşte pe reclamant. Acest lucru ar trebui să atragă o prorogare de competenţă a instanţei de contencios - continuându-se judecata - sau o declinare de competenţă în favoarea secţiei civile? Pentru a preîntâmpina toate aceste probleme, considerăm judicioasă interpretarea „pretoriană" în sensul extinderii prin analogie a competenţei secţiei civile a tribunalului şi la cenzurarea tăcerii administraţiei.
3. în consecinţă, cum specialia generalibus non derogant, şi în materia procedurii administrative prealabile se aplică tot dispoziţiile Legii nr. 10/2001, iar nu cele ale Legii nr. 29/1990. Astfel, notificarea depusă în termen la autoritatea pârâtă, împreună cu actele doveditoare ale dreptului de proprietate şi calităţii de moştenitor (dacă este cazul) valorează procedură administrativă prealabilă, nemafiind necesară îndeplinirea recursului graţios, aşa cum este el reglementat în art. 5 al Legii nr. 29/1990.
NOTA II
Speţa publicată ridică, în primul rând, problema competenţei de soluţionare a acţiunii formulate de persoana îndreptăţită în sensul Legii nr. 10/2001, care a notificat unitatea deţinătoare cu o cerere de restituire în natură a imobilului şi nu a primit răspuns în termenul legal de 60 de zile şi, în al doilea rând, creează premisele pentru analizarea unei probleme nu mai puţin discutabile, respectiv limitele în care instanţa judecătorească învestită cu o astfel de cerere poate să soluţioneze cauza.
Analiza problemei instanţei competente de a soluţiona o astfel de pricină trebuie să pornească cu clarificarea naturii juridice a deciziei sau, după caz, dispoziţiei, emise de unitatea deţinătoare, prin care se soluţionează cererea de restituire în natură a imobilului preluat abuziv. în această privinţă concluziile noastre sunt total diferite de cele exprimate de autorul notei precedente, care consideră că actul administrativ prin care se soluţionează cererea de restituire a unui imobil preluat abuziv de statul român în perioada 1948-1989, cererea întemeiată pe dispoziţiile Legii nr. 10/2001 reprezintă un act administrativ de autoritate, iar refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere întemeiată pe aceleaşi dispoziţii legale are o natură administrativă.
în primul rând, nu pot fi calificate drept acte administrative de autoritate deciziile şi dispoziţiile de restituire, de respingere a cererii de restituire sau prin care se formulează o ofertă de restituire prin echivalent, atunci când ele emană de la o regie autonomă, o societate
sau companie naţională, o societate comercială la care statul sau o autoritate a administraţiei publice centrale sau locale este acţionar sau asociat majoritar sau de la o organizaţie cooperatistă.
în al doilea rând, atunci când emitentul deciziei sau dispoziţiei este o autoritate publică, trebuie analizat în ce măsură actul de autoritate sau de gestiune, urmând a fi supus, în funcţie de soluţia adoptată, regimului contenciosului administrativ sau dreptului comun. în egală măsură, soluţia se aplică şi pentru situaţia în care autoritatea publică refuză nejustificat să răspundă la notificarea care cuprinde cererea de restituire a imobilului, deoarece acest refuz poate fi asimilat actului administrativ nelegal numai în măsura în care cererea care nu a primit răspuns se referea la un act având această natură juridică.
Aşa cum s-a arătat în literatura de specialitate, deciziile sau dispoziţiile de restituire în natură sau în echivalent emise de persoanele juridice notificate în baza Legii nr. 10/2001 sunt acte juridice civile de dispoziţie asupra unor bunuri din patrimoniul propriu al unităţilor deţinătoare. Aceste acte sunt sustrase controlului instanţelor judecătoreşti de contencios administrativ, în primul rând, în temeiul art. 2 lit. d din Legea nr. 29/1990, conform căruia actele de gestiune săvârşite de stat în calitate de persoană juridică şi pentru administrarea patrimoniului sunt exceptate de la incidenţa legii contenciosului administrativ. Din aceleaşi motive, considerăm că şi acţiunea prin care se atacă refuzul nejustificat de a răspunde la cererea de restituire în natură sau în echivalent nu este de competenţa instanţelor de contencios administrativ, refuzul nereferindu-se la un act administrativ şi, prin urmare, neputând fi asimilat acestuia. Nu împărtăşim teza potrivit căreia exceptarea de la controlul instanţelor de contencios administrativ se întemeiază pe dispoziţiile art. 2 lit. c din Legea nr. 29/1990, în sensul că s-a prevăzut prin lege specială o altă procedură judiciară. în cazul în care s-ar excepta că acţiunile împotriva deciziilor sau dispoziţiilor de restituire în natură sau în echivalent, precum şi cele împotriva refuzului unităţii deţinătoare de a soluţiona o astfel de cerere sunt sustrase de la competenţa instanţelor de contencios administrativ numai în
raţiunea faptului că Legea nr. 10/2001 prevede o altă procedură judiciară, ar trebui să admitem că ne aflăm în prezenţa unui contencios administrativ special. Este adevărat, în acest fel s-ar explica şi afirmaţia conform căreia în aceste cauze dispoziţiile legii generale în materia contenciosului administrativ nu sunt excluse în totalitate, ele completând normele speciale acolo unde acestea din urmă nu conţin nici o dispoziţie derogatorie. în realitate, competenţa revine instanţelor civile datorită naturii juridice de act civil pe care o îmbracă dispoziţiile sau deciziile de restituire în natură sau în echivalent, art. 24 alin. 1, art. 25 alin. 6, art. 29, art. 31 alin. 2, art. 32, art. 33 alin. 3 din Legea nr. 10/2001, care stabilesc competenţa materială a secţiei civile a tribunalului, având numai caracterul unei norme derogatorii de la regulile care stabilesc competenţa materială în materie civilă. Regulile de drept comun în materia contenciosului administrativ sunt total excluse în privinţa categoriilor de acte enunţate.
în concluzie, sunt supuse controlului instanţelor civile, iar nu celei de contencios administrativ, următoarele categorii de acţiuni:
1. acţiunea contra deciziei sau, după caz, a dispoziţiei cuprinzând oferta de restituire prin echivalent corespunzătoare valorii imobilului, dacă a fost refuzată expres sau tacit, ori când, decizia sau dispoziţia nu cuprinde o ofertă de restituire în echivalent;
2. acţiunea contra refuzului unităţii notificate de a răspunde cererii formulate de persoana îndreptăţită. Cu toate că Legea nr. 10/2001 a omis să reglementeze şi situaţia când unitatea notificată omite ori refuză să răspundă notificării, socotim că persoana notificată are deschisă calea unei acţiuni, competenţa de soluţionare revenind instanţelor civile în virtutea faptului că actul solicitat este unul de gestiune iar nu unul administrativ de autoritate.
3. acţiunea prin care un terţ interesat solicită declararea nulităţii totale sau parţiale a deciziei sau, după caz, a dispoziţiei de restituire în natură a imobilului.
Sub aspectul căilor de atac la care sunt supuse hotărârile judecătoreşti pronunţate în acţiunile mai sus arătate, considerăm că nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 282 alin. 2 C. pr. civ., acestea fiind susceptibile de a fi atacate cu apel. Soluţia se întemeiază pe caracterul necontencios al procedurii prevăzute de Legea nr. 10/2001 şi naturii civile a actului final al acestei proceduri.
| ← Succesiune. Scrisori dactilografiate. Certificat de moştenitor.... | Pronunţarea instanţei asupra altor aspecte decât cele puse in... → |
|---|
