ICCJ. Decizia nr. 3645/2011. Civil. Limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr. 3645/2011
Dosar nr. 3634/121/2010
Şedinţa publică din 4 mai 2011
Asupra cauzei de faţă, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată, sub nr. 3634/121/2010, pe rolul Tribunalului Galaţi, reclamanta Direcţia Pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date Bucureşti a solicitat, în contradictoriu cu pârâta S.A., să se dispună restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie a acesteia, pe teritoriul Italiei, pentru o perioadă de cel mult 3 ani.
În motivarea cererii, s-a arătat că, la data de 22 martie 2010, pârâta S.A. a fost expulzată din Italia, în baza decretului Prefectului de Roma şi că, în baza acestui decret, s-a dispus măsura interzicerii de a se mai afla pe teritoriul Italiei, din cauza comportamentului pârâtei, pe perioada şederii în această ţară.
Prin sentinţa civilă nr. 1152 din 28 mai 2010 a Tribunalului Galaţi, cererea reclamantei a fost respinsă, ca nefondată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, că libera circulaţie a persoanelor constituie una dintre cele patru libertăţi din cadrul pieţii interne, la nivelul Uniunii Europene, alături de libera circulaţie a produselor, libera circulaţie a serviciilor şi libera circulaţie a capitalurilor.
Esenţa acestei libertăţi constă în eliminarea discriminărilor între cetăţenii statului membru, pe teritoriul căruia se află aceştia sau îşi desfăşoară activitatea, şi cetăţenii celorlalte state membre ce stau sau muncesc pe teritoriul acestui stat. Aceste discriminări se pot referi la condiţiile de intrare, deplasare, muncă, angajare sau remuneraţie. Prin asigurarea unui asemenea regim nediscriminatoriu se realizează libera circulaţie în spaţiul comunitar.
Baza legală a liberei circulaţii a persoanelor este art. 14 (7A) din Tratatul de la Roma, ce stabileşte piaţa internă, acesta incluzând libera circulaţie a persoanelor, art. 18 (8A) din acelaşi Tratat ce statuează dreptul cetăţenilor Uniunii de a circula şi de a rezida liber pe teritoriul statelor membre, art. 61 (731) şi urm. din Tratat, cuprinse sub Titlul IV (IIIA) „Vize, azil, imigraţie şi alte politici legale de liberă circulaţie a persoanelor", precum şi art. 45 din Carta Uniunii Europene privind Drepturile Fundamentale.
Având în vedere aceste reglementări şi dispoziţiile art. 39–42 privind libera circulaţie a persoanelor din Tratatul instituind Comunitatea Europeană şi faptul că, în decembrie 2000, prin documentul de poziţie trimis Comisiei Europene, România a acceptat în întregime acquis-ul comunitar ce are la bază prevederile Tratatelor constitutive care guvernează libertatea de circulaţie a persoanelor, precum şi faptul că instanţa naţională are obligaţia să aplice dreptul comunitar şi să-i asigure efectul direct deplin, înlăturând, chiar din oficiu, orice normă contrară internă, instanţa de fond a constatat că solicitarea de a se restrânge exercitarea dreptului la liberă circulaţie în statele Uniunii Europene a pârâtului este nefondată.
În aplicarea principiului preeminenţei dreptului naţional, s-au avut în vedere şi dispoziţiile art. 20 alin. (2) din Constituţie.
Instanţa mai avut în vedere şi faptul că, spre deosebire de reglementarea internă [art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005], art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE stabileşte expres şi limitativ doar trei cazuri în care autorităţile statelor membre ar putea restrânge libertatea de circulaţie a cetăţenilor Uniunii, respectiv afectarea ordinii publice, siguranţei publice sau sănătăţii publice.
În consecinţă, norma comunitară este mai favorabilă, cea internă fiind parţial neconcordantă, în condiţiile în care permite îngrădirea dreptului fundamental analizat şi în alte cazuri decât cele care vizează ordinea, siguranţa sau sănătatea publică, urmând ca aceasta să fie aplicată cu prioritate.
Împotriva acestei sentinţe, a declarat apel reclamanta Direcţia Pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date Bucureşti, care a susţinut că restricţia poate fi impusă unui cetăţean, care a fost returnat în ţară, în baza unui acord de readmisie şi că libertatea de circulaţie nu este absolută; în consecinţă, solicitând admiterea apelului şi schimbarea în tot a hotărârii atacate, în sensul admiterii acţiunii aşa cum a fost formulată.
Prin Decizia nr. 203 din 28 iulie 2010 a Curţii de Apel Galaţi, secţia civilă, apelul împotriva sentinţei civile nr. 1152 din 28 mai 2010 a Tribunalului Galaţi a fost respins, ca nefondat.
Pentru a adopta această hotărâre, Curtea a expus, în esenţă, următoarele argumente:
În raport de dispoziţiile legale relevante, instanţa de apel a constatat că simpla împrejurare că, faţă de pârâtă, s-a dispus, de către autorităţile statului italian, returnarea pe teritoriul României nu este suficientă, prin ea însăşi, pentru ca dreptul de circulaţie al cetăţeanului român, pe teritoriul statului din care a fost returnat, să fie îngrădit, câtă vreme, în cauză, nu s-au făcut dovezi, în sensul că pârâta, prin conduita sa, constituie o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii, care să justifice aplicarea măsurii drastice a limitării exercitării dreptului acesteia la libera circulaţie.
În caz contrar, prin limitarea exercitării dreptului pârâtei la libera circulaţie, astfel cum a solicitat reclamanta, s-ar ajunge la nesocotirea principiului proporţionalităţii, în adoptarea măsurii restrictive.
Împotriva acestei decizii, a declarat recurs reclamanta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date Bucureşti, solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, pe fond, admiterea apelului.
În dezvoltarea motivelor de recurs, reclamanta a arătat că, în conformitate cu prevederile Obiectivului nr. 2 lit. d) din HG nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetăţenilor români aflaţi în Italia, ca urmare a situaţiei create, prin adoptarea, de către Statul Italian, a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, are obligativitatea de a înainta, către instanţa competentă, dosarul de îndepărtare al cetăţenilor români expulzaţi din Italia.
De asemenea, dispoziţiile Obiectivului nr. 2 lit. d) al aceluiaşi act normativ prevăd că autorităţile judecătoreşti urmează a pronunţa o decizie vizând interzicerea deplasării cetăţenilor expulzaţi, în Italia, pe o perioadă determinată.
În acest context, s-a învederat faptul că pârâta a fost îndepărtată de pe teritoriul Italiei, la data de 22 martie 2010, conform decretului Prefectului de Roma, întrucât, în timpul şederii pe teritoriul Italiei, aceasta a avut un comportament antisocial, fiind expulzată de statul italian pentru săvârşirea infracţiunii de jaf, în urma executării pedepsei privative de libertate, motiv pentru care îndepărtarea acesteia a fost necesară, în vederea menţinerii ordinii şi siguranţei publice.
Astfel, măsura restrictivă dispusă de autorităţile italiene se justifică, din perspectiva încălcării ordinii publice a Statului Italian, pârâta perseverând în atitudinea sa nelegală, încălcând şi ordinea de drept a Statului Român, prin ignorarea dispoziţiilor interne şi internaţionale ratificate de România, vizând obligaţiile cetăţenilor români aflaţi în străinătate şi măsurile de combatere a migraţiei ilegale.
În acelaşi sens, aceste împrejurări justifică aprecierea că, prin conduita persoanei în cauză, sunt ameninţate valorile fundamentale protejate, siguranţa publică, drepturile şi libertăţile cetăţenilor, în statul gazdă, pe teritoriul căruia, pârâta a manifestat acea conduită, în sensul art. 5 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, modificată şi completată prin OUG nr. 5/2006, care prevede că, pe perioada şederii într-un alt stat membru, cetăţenii români au obligaţia respectării legislaţiei României a statului în care se află şi obligaţia de a nu desfăşura activităţi de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligaţiilor asumate de România prin documente internaţionale.
În consecinţă, s-a apreciat că, în mod eronat, Curtea de Apel Galaţi a considerat că fapta de jaf nu poate constitui un motiv suficient pentru îngrădirea libertăţii de circulaţie a pârâtei, în condiţiile în care dispoziţiile art. 1 pct. 1 din Acordul dintre România şi Republica Italiană, privind readmisia persoanelor aflate în situaţie ilegală, ratificat prin Legea nr. 173/1997, stipulează că: „1. Fiecare parte contractantă readmite pe teritoriul său, la cererea celeilalte părţi contractante şi fără alte formalităţi, oricare persoană care nu îndeplineşte condiţiile necesare pentru intrare sau nu mai întruneşte cerinţele pentru şederea pe teritoriul părţii contractante solicitante, dacă s-a stabilit sau este prezumat că aceasta este cetăţean al părţii contractante solicitate".
Or, conform decretului emis de autorităţile italiene, împotriva pârâtei, s-a dispus măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei, pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancţiunea executării pedepsei privative de libertate, astfel încât, în mod greşit, instanţele anterioare nu au luat în considerare dispoziţiile Obiectivului nr. 2 lit. d) din HG nr. 1347/2007 şi nici cele ale decretului Prefectului de Roma.
Examinând Decizia recurată, prin prisma motivelor de recurs formulate şi a dispoziţiilor legale interne şi internaţionale relevante în această materie, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:
În ceea ce priveşte principiul de bază, în materia liberei circulaţii a persoanelor, având cetăţenia română, în prezent, atât legea internă, cât şi legislaţia comunitară stabilesc regula, potrivit căreia dreptul la liberă circulaţie a cetăţenilor români, pe teritoriul statelor membre ale Uniunii Europene, este garantat – art. 25 din Constituţia României, art. 18 din Tratatul CEE, art. 4 din Directiva nr. 2004/38/CE.
Cât priveşte excepţiile de la această regulă, ele se regăsesc atât în cuprinsul legii interne, art. 38 şi art. 39 din Legea nr. 248/2005, cât şi în cuprinsul legislaţiei comunitare - art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE.
De la 1 ianuarie 2007, orice cetăţean român este cetăţean al Uniunii Europene, ceea ce înseamnă că se poate prevala, chiar şi faţa de statul a cărui cetăţenie o are, de toate drepturile ce decurg din acest statut.
Art. 18 alin. (1) CE este direct aplicabil în ordinea juridică internă naţională, deci cetăţenii Uniunii Europene, inclusiv cetăţenii români, beneficiază de dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru, inclusiv statul membru de origine, pentru a intra pe teritoriul unui alt stat membru.
Dreptul de a circula liber pe teritoriul statelor membre, aşa cum este acesta prevăzut şi garantat de art. 18 alin. (1) CE, cuprinde şi dreptul de a părăsi statul de origine, şi acest drept fundamental ar fi lipsit de substanţa sa, dacă statul membru, în speţă, România, ar putea, fără o justificare valabilă, să interzică resortisanţilor proprii sa părăsească teritoriul său, în scopul de a intra pe teritoriul altui stat membru.
Aceste restrângeri ar constitui adevărate obstacole în calea exercitării dreptului la liberă circulaţie, atât în statul de origine, cât şi în statul de destinaţie (în acest sens este jurisprudenţa Curţii, CEJ-Presa - C224/02; Singhe - 070/90; International Transport Workers Federation et The Firmnish Seamens Union, C-438/05; Daily Mail and General Trust, 81/87; Bosman C 415/93).
De altfel, art. 4 alin. (1) din Directiva nr. 2004/38/ CE prevede, în mod expres, că toţi cetăţenii Uniunii care au cărţi de identitate valabile sau paşapoarte valabile, au dreptul de a părăsi teritoriul unui stat membru pentru a se deplasa în alt stat membru.
Dreptul la liberă circulaţie al cetăţenilor Uniunii nu este unul necondiţionat, absolut, el poate fi supus limitărilor şi condiţiilor prevăzute prin Tratat, precum şi prin dispoziţiile adoptate pentru punerea sa în aplicare.
În privinţa limitărilor şi condiţiilor ce decurg din art. 27 alin. (1) al Directivei nr. 2004/38/CE, aşa cum rezultă din jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, s-a statuat că, deşi, în general, statele membre sunt libere să stabilească cerinţele de ordine publică şi de siguranţă publică, în conformitate cu nevoile lor naţionale, care pot varia de la un stat membru la altul şi de la o persoană la alta, totuşi, în contextul comunitar, şi, în special, ca o justificare a unei derogări de la principiul fundamental al liberei circulaţii a persoanelor, aceste cerinţe trebuie interpretate în mod strict, astfel încât sfera lor nu poate fi stabilită unilateral de fiecare stat membru, fără exercitarea unui control din partea instituţiilor Uniunii Europene.
Privite astfel, derogările de la principiul fundamental menţionat, ce ar putea invocate de un stat membru implică, în special, astfel cum reiese din art. 27 alin. (2) din Directiva nr. 2004/38/CE, că, pentru a fi justificate, măsurile luate, din motive de ordine publică sau de siguranţă publică, trebuie să se întemeieze exclusiv pe conduita persoanei în cauză, neputând fi acceptate motive care nu sunt strict legate de cazul respectiv sau care sunt legate de consideraţii de prevenţie generală.
În acest context legislativ şi jurisprudenţial, împrejurarea că autorităţile statului membru al Uniunii Europene, Italia, au dispus expulzarea pârâtei S.A., cetăţean român, nu este per se (prin ea însăşi) suficientă pentru ca instanţa română să interzică, la rândul său, dreptul de circulaţie al cetăţeanului său, impunându-se examinarea circumstanţelor particulare ale cazului.
În consecinţă, împrejurarea că, faţă de un cetăţean român, s-a dispus măsura returnării de pe teritoriul unui alt stat membru nu ar putea fi luată în considerare de statul membru de origine al acestuia, pentru a limita dreptul la liberă circulaţie al cetăţeanului respectiv, decât în măsura în care conduita acestuia reprezintă o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii.
În speţa supusă judecăţii, cererea reclamantei, prin care se urmăreşte limitarea dreptului la libera circulaţie al pârâtei S.A. are ca unic temei măsura de returnare care s-a dispus, faţă de aceasta, în Italia, întrucât conduita sa a fost apreciată ca antisocială, dar, la dosar, nu există dovezi ale condamnării sale penale, dovezi a căror obligaţie de a le prezenta incumba reclamantei, conform principiului onus probandi incumbit actori, care să justifice proporţionalitatea acestei măsuri, în sensul art. 2 parag. 2 şi 3 din Protocolul nr. 4 adiţional la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului şi art. 53 din Constituţia României.
Astfel, nu poate constitui temei, pentru a se dispune limitarea dreptului de a ieşi de pe teritoriul naţional, actul administrativ emis de o entitate a statului italian, iar conduita pârâtei nu reprezintă o ameninţare reală, prezentă şi suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societăţii, pentru a se putea justifica necesitatea luării măsurii restrângerii exercitării dreptului la liberă circulaţie a acesteia, în Italia, pentru o perioadă de cel mult 3 ani, potrivit dispoziţiilor comunitare şi a normelor naţionale, inclusiv HG nr. 1347/2007.
Pentru aceste considerente, apreciind că nu este operant motivul de recurs reglementat de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date Bucureşti împotriva deciziei civile nr. 203 din 28 iulie 2010 a Curţii de Apel Galaţi, secţia civilă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date Bucuresti împotriva deciziei nr. 203 din 28 iulie 2010 a Curţii de Apel Galaţi, secţia civilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 4 mai 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3646/2011. Civil. Contestaţie la executare.... | ICCJ. Decizia nr. 3644/2011. Civil. Pretenţii. Recurs → |
|---|
