ICCJ. Decizia nr. 4533/2011. Civil. Limitarea exercitării dreptului la libera circulaţie în străinătate. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA CIVILĂ ŞI DE PROPRIETATE INTELECTUALĂ
Decizia nr. 4533/2011
Dosar nr. 1526/121/2010
Şedinţa publică din 27 mai 2011
Asupra cauzei civile de faţă, constată următoarele:
Prin acţiunea civilă înregistrată sub nr. 1526/121/2010 la Tribunalul Galaţi, reclamantul Ministerul Administraţiei şi Internelor, prin Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, a solicitat în contradictoriu cu pârâtul O.I., în temeiul dispoziţiilor art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005, să se dispună restrângerea executării dreptului acestuia la libera circulaţie în Italia.
În motivarea acţiunii, a arătat că la data de 19 ianuarie 2010, pârâtul a fost returnat din Italia, în baza decretului Prefectului Provinciei Roma, din cauza comportamentului pe care l-a avut pe perioada şederii în ţară.
În drept, au fost invocate dispoziţiile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 şi HG nr. 1347/2007.
Prin sentinţa civilă nr. 633 din 25 martie 2010, Tribunalul Galaţi a respins, ca nefondată, acţiunea formulată de reclamant.
Pentru a se pronunţa astfel, Tribunalul a reţinut următoarele:
Libera circulaţie a persoanelor constituie una dintre cele patru libertăţi din cadrul pieţei interne la nivelul Uniunii Europene, alături de libera circulaţie a produselor, libera circulaţie a serviciilor şi libera circulaţie a capitalurilor.
Esenţa acestei libertăţi constă în eliminarea statului membru pe teritoriul căruia se află aceştia sau îşi desfăşoară activitatea şi cetăţenii celorlalte state membre, ce stau sau muncesc pe teritoriul acestui stat.
Aceste discriminări se pot referi la condiţiile de intrare, deplasare, muncă, angajare sau remuneraţie.
Prin asigurarea unui regim nediscriminatoriu se realizează libera circulaţie în spaţiul comunitar.
Baza legală a liberei circulaţii a persoanelor este art. 14 (7A) din Tratatul de la Roma, ce stabileşte piaţa internă, acesta incluzând libera circulaţie a persoanelor, art. 18 (8A) din acelaşi tratat, ce statuează dreptul cetăţenilor Uniunii de a circula şi de a rezida liber pe teritoriul statelor membre, art. 61 (731) şi urm. din Tratat, cuprinse sub Titlul IV (111A) „Vize, azil, imigraţie şi alte politici legale de liberă circulaţie a persoanelor", precum şi art. 45 din Cartea Uniunii Europene privind drepturile fundamentale.
Având în vedere aceste reglementări şi dispoziţiile art. 39-42 privind libera circulaţie a persoanelor din Tratatul instituind Comunitatea Europeană şi faptul că, în decembrie 2000, prin documentul de poziţie trimis Comisiei Europene, România a acceptat în întregime acquis-ul comunitar ce are la bază prevederile Tratatelor constitutive care guvernează libertatea de circulaţie a persoanelor, precum şi faptul că instanţa naţională are obligaţia să aplice dreptul comunitar şi să-i asigure efectul direct deplin, înlăturând chiar din oficiu orice normă contrară internă, solicitarea de a se restrânge exercitarea dreptului la liberă circulaţie în statele Uniunii Europene a pârâtului este nefondată.
În aplicarea principiului preeminenţei dreptului naţional se au în vedere şi dispoziţiile art. 20 alin. (2) din Constituţie.
De asemenea, la soluţionarea acţiunii civile de faţă s-a avut în vedere şi faptul că, spre deosebire de reglementarea internă [art. 38 lit. a) din Legea nr. 248/2005], art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE stabileşte expres şi limitativ doar trei cazuri în care autorităţile statelor membre ar putea restrânge libertatea de circulaţie a cetăţenilor Uniunii, respectiv afectarea ordinii publice, siguranţei publice sau sănătăţii publice.
În consecinţă, norma comunitară este mai favorabilă, cea internă fiind parţial neconcordantă, în condiţiile în care permite îngrădirea dreptului fundamental analizat şi în alte cazuri decât cele care vizează ordinea, siguranţa sau sănătatea publică, urmând ca aceasta să fie aplicată cu prioritate.
Împotriva acestei sentinţe a declarat apel, în termen legal, reclamantul, criticând-o ca fiind neîntemeiată şi nelegală.
Curtea de Apel Galaţi, secţia civilă, prin Decizia nr. 204 din 06 august 2010, a respins, ca nefondat, apelul declarat de reclamant.
Pentru a pronunţa această decizie, Curtea a reţinut următoarele considerente:
HG nr. 1347/2007 cuprinde planul de măsuri privind sprijinirea cetăţenilor români aflaţi în Italia, ca urmare a situaţiei create prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu.
Prin dispoziţiile obiectivului 2 lit. d), invocat ca temei de drept al acţiunii de faţă, s-a prevăzut înaintarea de către Ministerul Internelor şi Reformei Administrative Bucureşti - Direcţia Generală de Paşapoarte, sau după caz, Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor Bucureşti, către instanţe a „dosarului de îndepărtare", menţionându-se totodată în acest text că demersul trebuie efectuat în directă corelare cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005.
Or, potrivit art. 38 lit. b) din Lege, se poate limita dreptul la circulaţie persoanei a cărei prezenţă pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfăşoară, ar aduce atingere gravă intereselor României sau relaţiilor bilaterale dintre România şi acel stat.
În speţă, deşi pârâtul a fost expulzat pe motivul că a avut un comportament ce constituie o ameninţare concretă, efectivă şi gravă la adresa demnităţii umane, nu s-a făcut nicio dovadă în acest sens, astfel că nu se poate reţine că comportamentul acestuia constituie o ameninţare pentru ordinea şi siguranţa publică.
În legislaţia primară, art. 18.1 T.C.E. prevede că orice cetăţean al Uniunii are dreptul de a circula şi de a locui liber pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor şi condiţiilor prevăzute de tratat şi de dispoziţiile luate pentru aplicarea sa.
În legislaţia secundară, Directiva Consiliului nr. 2004/38/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 29 aprilie 2004 , privind libera circulaţie a cetăţenilor Uniunii Europene şi membrilor de familie ai acestora pe teritoriul statelor membre, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1.612/68 şi de abrogare a Directivelor nr. 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE şi 93/96/CEE, publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene nr. L 158 din 30 aprilie 2004, stabileşte, prin art. 27, că limitarea dreptului cetăţenilor statelor membre la liberă circulaţie poate fi dispusă numai pentru motive de ordine publică, securitate publică sau sănătate publică, cu respectarea principiului proporţionalităţii şi să se bazeze exclusiv pe comportamentul personal al individului vizat.
Întrucât reclamantul nu a probat, în condiţiile art. 1169 C. civ., incidenţa vreuneia dintre cauzele de limitare prevăzute în Directivă, instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală, dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a prevederilor legii materiale incidente.
Împotriva acestei decizii a declarat recurs Ministerul Administraţiei şi Internelor, prin Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, susţinând următoarele:
În conformitate cu prevederile obiectivului nr. 2 lit. d) din HG nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetăţenilor români aflaţi în Italia, ca urmare a situaţiei create prin adoptarea de către statul italian a noilor reglementări ce vizează îndepărtarea de pe teritoriu, coroborate cu prevederile art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, cu modificările şi completările ulterioare, Inspectoratul Naţional pentru Evidenţa Persoanelor (Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date) are obligativitatea de a înainta către instanţa competentă dosarul de îndepărtare al cetăţenilor români expulzaţi din Italia.
De asemenea, dispoziţiile obiectivului nr. 2 lit. d) al aceluiaşi act normativ prevăd faptul că autorităţile judecătoreşti urmează a pronunţa o decizie vizând interzicerea deplasării cetăţenilor expulzaţi, în Italia, pe o perioadă determinată.
Aşa cum rezultă din documentele depuse în susţinerea cauzei pe fond, pârâtul a fost îndepărtat de pe teritoriul Italiei la data de 19 ianuarie 2010, conform decretului Prefectului de Roma; din conţinutul documentului emis de autorităţile italiene reiese că pârâtul O.I. a fost expulzat pentru comportamentul de care a dat dovadă pe timpul şederii pe teritoriul italian, motiv pentru care îndepărtarea acestuia a fost necesară în vederea menţinerii ordinii şi siguranţei publice.
Din declaraţia olografă şi din Decretul Prefectului de Roma, reiese că pârâtul a fost expulzat pentru săvârşirea infracţiunii de tentativă de omor, fiind arestat, judecat şi condamnat la o pedeapsă de 3 ani şi 4 luni. Pe cale de consecinţă, reţine atenţia gradul scăzut de integrare a acestuia în perimetrul Statului Italian, prin care a adus atingere ordinii şi siguranţei publice.
Având în vedere circumstanţele faptei pârâtului, fiind returnat în ţară de către autorităţile italiene, ţinând cont şi de faptul că prezenţa pârâtului şi activităţile desfăşurate de pârât pe acest teritoriu, anterior menţionate, aduc atingere gravă intereselor României şi relaţiilor bilaterale dintre România şi Italia, este oportună impunerea măsurii de restrângere a exercitării dreptului acestuia la libera circulaţie pe teritoriul Italiei, la cel mult 3 ani.
Măsura restrictivă dispusă de autorităţile italiene se justifică din perspectiva încălcării ordinii publice a Statului Italian, pârâtul perseverând în atitudinea sa nelegală, cât şi a ordinii de drept a Statului Român, prin ignorarea dispoziţiilor interne şi internaţionale ratificate de România vizând obligaţiile cetăţenilor români aflaţi în străinătate şi măsurile de combatere a migraţiei ilegale.
Aceste împrejurări justifică considerarea că, prin conduita persoanei în cauză, sunt ameninţate valorile fundamentale protejate - siguranţa publică, drepturile şi libertăţile cetăţenilor - în statul gazdă, pe teritoriul căruia, pârâtul a manifestat acea conduită.
De asemenea, faptele reţinute în sarcina pârâtului sunt suficiente pentru a se putea aprecia că există temeri ca acesta ar putea săvârşi şi pe viitor fapte de natură a aduce atingere ordinii publice pe teritoriul Italiei.
Mai mult, în decretul Prefectului de Roma se precizează că pârâtul „a avut un comportament ce constituie o ameninţare concretă, efectivă şi gravă la adresa demnităţii umane, a drepturilor fundamentale ale persoanei şi a integrităţii publice, făcând ca permanenţa sa pe teritoriul Italiei să fie incompatibilă cu convieţuirea civilizată şi în siguranţă", fiind considerat un pericol public.
În conformitate cu art. 5 din Legea nr. 248/2005 privind regimul liberei circulaţii a cetăţenilor români în străinătate, modificată şi completată prin OUG nr. 5/2006, pe perioada şederii, cetăţenii români au obligaţia respectării legislaţiei României şi să nu desfăşoare activităţi de natură să compromită imaginea României ori să contravină obligaţiilor asumate de România prin documente internaţionale, cât şi respectarea legislaţiei statului în care se află.
Astfel, conduita pârâtului reprezintă o ameninţare reală, prezentă şi suficient de serioasă la adresa interesului fundamental al societăţii statului italian.
Potrivit art. 27 din Directiva nr. 2004/38/CE, restricţionarea libertăţii de circulaţie şi de şedere a cetăţenilor Uniunii şi a membrilor lor de familie poate fi dispusă pentru motive de ordine publică, siguranţă publică sau sănătate publică. În alin. (2) al aceluiaşi articol se prevede că măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranţă publică respectă principiul proporţionalităţii şi se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză.
De asemenea, dispoziţiile art. 28 din acelaşi act normativ prevăd faptul că, înainte de a lua o decizie de expulzare de pe teritoriul său din motive de ordine publică sau siguranţă publică, statul membru gazdă ia în considerare diverşi factori precum durata şederii individului respectiv pe teritoriul său, vârsta acestuia, starea lui de sănătate, situaţia sa familială şi economică, integrarea sa socială şi culturală în statul membru gazdă şi legăturile sale cu ţara de origine.
Potrivit art. 25 din Constituţie, condiţiile exercitării dreptului la liberă circulaţie se stabilesc prin lege. Totodată, conform art. 17 din Constituţie, cetăţenii români aflaţi în străinătate se bucură de protecţia statului român, dar, în acelaşi timp, trebuie să-şi îndeplinească obligaţiile ce le revin.
Între aceste obligaţii, legiuitorul a prevăzut, prin Legea nr. 248/2005 - art. 5 Iit.a) şi lit. b), şi pe aceea de a respecta legislaţia României şi a statului în care se află, precum şi scopul pentru care li s-a acordat dreptul de a intra sau de a rămâne pe teritoriul statului respectiv, în condiţiile stabilite prin legislaţia acestuia sau prin documentele internaţionale încheiate cu România.
Conform decretului emis de autorităţile italiene, împotriva pârâtului s-a dispus măsura interzicerii de a se întoarce pe teritoriul Italiei pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, sub sancţiunea executării pedepsei privative de libertate.
Dreptul la liberă circulaţie este în strânsă legătură cu respectarea legislaţiei statului român, precum şi a tratatelor şi convenţiilor pe care România le-a ratificat şi care fac parte, astfel, din dreptul intern.
Având în vedere exigenţele legislaţiei Uniunii Europene, România trebuie să probeze capacitatea de a stopa migraţia ilegală şi că prezenţa, fără respectarea condiţiilor legale de intrare şi şedere, a pârâtului pe teritoriul unor state membre ale UE ar dovedi exact contrariul, cu repercusiuni negative asupra tratamentului aplicat cetăţenilor români ce locuiesc cu forme legale.
În acest sens, în mod greşit, instanţa nu a luat în considerare dispoziţiile obiectivului nr. 2 lit. d) din HG nr. 1347/2007 şi nici pe cele ale decretului Prefectului de Roma.
Recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei recurate şi, pe fond, admiterea apelului.
Intimatul-pârât nu a depus întâmpinare.
Analizând Decizia civilă recurată din perspectiva criticilor formulate şi a dispoziţiilor art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente:
Potrivit art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005, restrângerea exercitării dreptului la liberă circulaţie în străinătate a cetăţenilor români poate fi dispusă pentru o perioadă de cel mult 3 ani cu privire la persoana a cărei prezenţă pe teritoriul unui stat, prin activitatea pe care o desfăşoară sau ar urma să o desfăşoare, ar aduce atingere gravă intereselor României sau, după caz, relaţiilor bilaterale dintre România şi acel stat.
Or, în speţă, chiar dacă instanţa nu poate cenzura măsura expulzării pârâtului, luată în baza decretului Prefecturii din Roma, nu poate nici să restrângă dreptul părţii la liberă circulaţie pe viitor, câtă vreme reclamantul nu a învederat şi nu a dovedit prin ce ar ameninţa conduita acestuia una dintre valorile mai sus menţionate.
Din înscrisurile depuse la dosar rezultă că pârâtul a fost arestat şi condamnat la 3 ani şi 4 luni închisoare pentru concurs la tentativă de omor şi vătămare corporală. Or, chiar dacă pârâtul a fost condamnat pentru infracţiuni de violenţă şi nu a reuşit să se integreze în societatea italiană, aceste aspecte nu reprezintă, în sine, elemente suficiente, în raport de care să se dispună măsura restrângerii dreptului la liberă circulaţie potrivit art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005.
Expulzarea dispusă prin decretul Prefecturii din Roma, concomitent cu interdicţia de a se afla pe teritoriul statului respectiv pentru o perioadă de la 5 la 10 ani, reprezintă sancţiunile pe care statul italian le-a considerat ca fiind corespunzătoare conduitei intimatului pe teritoriul acestui stat.
De asemenea, în condiţiile în care, prin documentul menţionat, s-a dispus luarea măsurii de interzicere a pârâtului de a reintra pe teritoriul statului pentru o perioadă de cel puţin 5 ani, autorităţile de frontieră ale statului respectiv vor fi implicate, în cazul nerespectării de către destinatar a obligaţiei menţionate, să o aducă la îndeplinire, fără să mai fie necesară intervenţia autorităţilor judiciare române în acest sens.
În caz contrar, ar fi pentru pârât o dublă sancţiune pentru aceleaşi fapte, ceea ce nu este posibil.
Pe de altă parte, cum s-a mai arătat, nu rezultă îndeplinirea cerinţelor din art. 38 lit. b) din Legea nr. 248/2005, pentru restrângerea dreptului pârâtului la liberă circulaţie, cerinţe care implică o atitudine a pârâtului de o gravitate foarte mare pentru interesele României sau pentru relaţiile bilaterale ale acestui stat cu statul italian.
Şi din perspectiva art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, alin. (2) din acest articol vizează dreptul oricărei persoane de a părăsi orice ţară, inclusiv pe a sa, acest drept putând cunoaşte anumite limitări în cazurile şi condiţiile prevăzute de parag. 3 şi 4, şi anume limitările să fie prevăzute de lege, să urmărească un scop legitim, să fie necesare într-o societate democratică, necesitate verificată prin prisma raportului de proporţionalitate între scopul urmărit prin aplicarea limitării dreptului şi mijloacele folosite pentru realizarea lui.
În plus, pe lângă cerinţa ca măsura dispusă să aibă o bază legală, în dreptul intern, trebuie să se examineze şi calităţile legii în cauză, şi anume să fie accesibilă justiţiabilului şi previzibilă în privinţa efectelor sale.
Prima dintre condiţii şi, parţial, cea de-a doua sunt îndeplinite, legea fiind publicată în M. Of. şi prezentând suficiente garanţii împotriva eventualelor abuzuri ce s-ar putea produce (este prevăzută posibilitatea exercitării căilor de atac împotriva hotărârii prin care se aplică această măsură şi sunt indicate categoriile de persoane cărora li se aplică măsura respectivă).
Pe de altă parte, legea nu este suficient de previzibilă pentru pârâtul în cauză deoarece nu explică în mod tehnic, clar şi fără echivoc, ce interese ale României trebuie să fie afectate şi de ce natură şi nici nu dimensionează „gravitatea" atingerii aduse statului român, prin comportamentul pârâtului, în raport de criterii precise.
În plus, nu se respectă criteriul justificării măsurii, raportat la interesul public într-o societate democratică. În speţă, măsura restrângerii dreptului la liberă circulaţie al pârâtului, pe o perioadă de cel mult trei ani, este disproporţionată faţă de scopul urmărit prin adoptarea ei, cu consecinţa încălcării dispoziţiilor art. 2 din Protocolul nr. 4 la Convenţie.
Expulzarea pârâtului din Italia, la 19 ianuarie 2010, în baza decretului Prefecturii din Roma, nu constituie o împrejurare de natură a justifica persistenţa unei ingerinţe atât de semnificative în libertatea de circulaţie a părţii. Această ingerinţă nu poate fi privită ca „necesară într-o societate democratică şi proporţională cu scopul urmărit prin aplicarea ei".
De asemenea, nici obiectivul prevăzut la pct. 2 lit. d) din HG nr. 1347/2007 pentru aprobarea planului de măsuri privind sprijinirea cetăţenilor români aflaţi în Italia, în sensul înaintării, de către organele competente, a „dosarului de îndepărtare" al celui în cauză către instanţă, nu reprezintă un argument temeinic pentru restrângerea dreptului la liberă circulaţie, ci doar un mijloc tehnic, prin care organul judiciar sesizat cu o cerere de restrângere a dreptului la liberă circulaţie trebuie să intre în posesia probelor necesare în vederea soluţionării cererii respective.
În concluzie, cum reclamantul nu a fost în măsură să demonstreze necesitatea şi proporţionalitatea măsurii solicitate faţă de scopul urmărit, recursul declarat de acesta este nefondat şi, în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge, nefiind întrunite, în speţă, cerinţele art. 304 pct. 9 din acelaşi cod.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamantul Ministerul Administraţiei şi Internelor, prin Direcţia pentru Evidenţa Persoanelor şi Administrarea Bazelor de Date, împotriva deciziei nr. 204 din 06 august 2010 a Curţii de Apel Galaţi, secţia civilă.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 27 mai 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4534/2011. Civil | ICCJ. Decizia nr. 4492/2011. Civil. Legea 10/2001. Contestaţie... → |
|---|
