Decizia civilă nr. 2698/2013. Contencios. Litigiu privind funcționarii publici
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
CURTEA DE APEL CLUJ SECȚIA A II-A CIVILĂ,
DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr. _
DECIZIA CIVILĂ NR. 2698/2013
Ședința publică din data de 01 Martie 2013 Instanța constituită din:
PREȘEDINTE M. H. JUDECĂTOR D. M. JUDECĂTOR F. T. GREFIER D. C.
Pe rol soluționarea recursului declarat de pârâtul S. V. împotriva sentinței civile nr. 9151 din data de_ pronunțată de Tribunalul Cluj, în dosarul nr._, în contradictoriu cu reclamanta D. J. DE E. A P.
C., având ca obiect - litigiu privind funcționarii publici (Legea Nr.188/1999).
Mersul dezbaterilor, susținerile și concluziile părților au fost consemnate în încheierea de ședință din data de_, încheiere ce face parte integrantă din prezenta hotărâre, pentru când s-a dispus amânarea pronunțării la data de_ și ulterior la data de_ .
C U R T E A :
Prin sentința civilă nr. 9.151 din_, pronunțată în dosarul nr._ al Tribunalului C. s-a admis acțiunea formulată de reclamanta D. J. DE
E. A P. C., în contradictoriu cu pârâtul S. V. și în consecință, a fost obligat pârâtul să plătească reclamantei suma de 2.407 lei, reprezentând prejudiciul produs bugetului Direcției Județene de E. a P. C. .
Pentru a pronunța această hotărâre, instanța de fond a reținut că prin Hotărârea nr. 275/_ a Consiliului Judetean C. reclamantul a fost numit in funcția publica de conducere-director executiv al Directiei Judetene a E. a P.
C., prin detașare de la M. Administrației si Internelor.
La data de_, prin Hotărârea nr. 25 a Consiliului Județean C., s-a constatat încetarea, prin demisie, a raportului de serviciu al reclamantului din funcția publica de conducere, începând cu data de_ .
In perioada_ -_ s-a desfășurat in cadrul Directiei Judetene de E. a P. C., misiunea de audit public intern,cu tema "execuția bugetara cu privire la cheltuieli"; efectuat in temeiul Legii nr. 672/2002 privind auditul public intern, urmare căreia a fost elaborat Raportul de audit intern nr. 18483/_, înregistrat la reclamanta sub nr. 5317/_ .
Prin Raportul de audit mai sus menționat s-a stabilit ca in perioada_ -_ au fost angajate cheltuieli in cuantum de 4.815, 66 lei generate de deplasările reclamantului in alte localități, fara aprobarea prealabila a Președintelui Consiliului Județean C. . S-a stabilit, de asemenea, ca decontarea contravalorii cotizației la Asociatia Directorior Executivi ai Serviciilor Comunitare Județene de E. a P. C. s-a efectuat cu încălcarea prevederilor art. 38, art. 46 lit. a si f si art. 49 din OG nr. 26/2000 cu privire la asociații si fundații.
In acest context parata a emis Dispoziția nr. 9029/_ privind imputarea si recuperarea prejudiciului cauzat bugetului Directiei prin acordarea vizei de control financiar preventiv propriu de către domnul Groapa Roman C. an, pentru cheltuielile generate de deplasările in alte localitati ale directorului executiv care nu au fost aprobate de ordonatorul principal de credite si decontarea cotizației
datorata de directorul executiv in calitate de membru al Asociatiei Directorilor Executivi ai Serviciilor Comunitare Judetene de E. a P. din România, prin care acestuia i s-a imputat suma de 2.407, 83 lei reprezentând ½ din prejudiciul adus bugetului Direcției, prejudiciu in suma totala de 4.815, 66 lei.
Aster cum rezulta din cuprinsul adresei nr 1408/_ a Consiliului Judetean C. (f.35), comunicata paratei la_, s-a stabilit obligativitatea solicitării exprese a avizului Consiliului Judetean pentru ca participarea personala a directorului la activitățile stabilite si planificate a se desfășura in anul 2011 din
inițiative Directiei pentru E. P. si Administrarea Bazelor de date sau a altor instituții publice, precum si la toate activitățile ce presupun deplasarea directorului in afara localitatii .
Conform Raportului de audit intern nr. 18483/_ in perioada_ -_ au fost angajate cheltuieli in cuantum de 4.515, 66 lei generate de deplasările reclamantului in alte localitati, in exercitarea funcției publice, fara aprobarea prealabila a ordonatorului principal de credite - Președintelui Consiliului Județean
C., dar având viza de control financiar preventiv propriu al Serviciului financiar- contabil din cadrul Direcției.
Pe de alta parte, reclamantul a solicitat si obținut decontarea de către parata a cotizației in cuantum de 300 lei, datorata in calitate de membru al Asociației Directorilor Executivi ai Serviciilor Comunitare Județene de E. P. ulației, conform Dispoziției de plata nr. 85/_ . Or, raportat la prevederile OG nr. 26/2000 ADESCJEP nu este o asociație de utilitate publica iar membrii săi primesc aceasta calitate urmare a exprimării consimțământului si nu in puterea legii, urmare a numirii in funcția de director executiv .In aceste condiții membrii Asociației sunt ținuți a achita personal cotizația, nefiind justificata decontarea acestei sume din bugetul unei instituții de stat.
Împotriva acestei sentințe, pârâtul S. V. a declarat recurs
, solicitând admiterea acestuia și respingerea cererii de chemare în judecată, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea recursului, pârâtul a arătat că prejudiciul la care face referire intimata prin cererea sa de chemare în judecată se referă la a). suma de 300 lei reprezentând cotizația la Asociația Directorilor Executivi ai Serviciilor Comunitare Județene de E. a P. C. și b). suma de 4515,66 lei reprezentând cheltuieli generate de deplasările în alte localități în perioada 0_ - _
În ce privește suma reprezentând cotizație, pârâtul a apreciat că nu sunt îndeplinite cerințele cumulative prevăzute de art. 84 din Legea nr. 188/1999 având în vedere faptul că, nu poate fi reținută vinovăția subsemnatului în ce privește cauzarea unui prejudiciu prin plata acestei sume. Astfel, înainte de a fi achitată suma cu titlu de cotizație, pârâtul a solicitat Consiliului Județean și a obținut avizul favorabil pentru plata cotizației din bugetul D.J.E.P.C., chiar dacă acest lucru nu era obligatoriu, fapt reținut și de către instanța de fond.
Chiar dacă această sumă a fost eliminată din cheltuielile deductibile ca urmare a raportului de audit, fără stabilirea vinovăției în cauzarea prejudiciului, această sumă nu-i poate fi imputată pârâtului.
Mai mult, chiar dacă această asociație nu este de utilitate publică, calitatea de membru este determinată de funcția de director al unei direcții județene de evidență a persoanelor, ea încetând odată cu funcția .
În ce privește suma de 4515,66 lei reprezentând cheltuieli generate de deplasările în alte localități în perioada 01.0. -_, această sumă este solicitată plecând de la concluziile raportului de audit efectuat la D. Județene de E. a P. C. .
Acest act, raportul de audit, reprezintă o opinie de specialitate, privind chestiunea supusă auditului și anume, execuția bugetară cu privire la cheltuieli. Lucrarea face doar o centralizare a ordinelor de deplasare ale directorului general,
a contravalorii cazării și a diurnelor acestuia, scopul ei fiind acela de a se determina dacă sau nu s-a cauzat un prejudiciu și care e acela.
Totuși, din lecturarea raportului de audit, se poate observa faptul că concluziile acestuia sunt eronate, având la bază elemente greșite.
Astfel, se iau în considerare și se consideră a reprezenta un prejudiciu deplasări, diurne și cazare aferente unor ordine de deplasare efectuate anterior datei de_, reținându-se eronat pentru acestea obligativitatea existenței avizului prealabil al Consiliului Județean C. și făcându-se referire la prevederi legale fără nici o legătură cu vreun aviz.
În acest sens, pârâtul a subliniat faptul că, până la data de_ nu exista vreo adresă sau vreun alt act al Consiliului Județean C. din care să rezulte obligativitatea solicitării avizului pentru deplasarea directorului instituției.
De asemenea, prevederile art. 6 alin. 1 și art. 9 alin. 3 din O.G. 84/2001, ale art. 5 alin. 1 și art. 9 alin.3 din Regulamentul de Organizare și Funcționare
D.J.E.P.C aprobat prin Hot. Consiliului Județean nr. 50/2007 și ale art. 5 alin. 1 și art. 10 alin.3 din Regulamentul de Organizare și Funcționare DJ.E.P.C. aprobat prin Hot Consiliului Județean nr. 5912010, considerate încălcate în concluziile raportului de audit nu fac referire la vreun aviz, toate aceste prevederi stipulând doar faptul că D.J.E.P.C se află în subordinea Consiliului Județean.
Mai mult nici unul dintre aceste acte nu prevede vreo mențiune care să interzică deplasarea directorului fără acordul Consiliului Județean.
Prin urmare, pârâtul a apreciat concluziile raportului de audit ca fiind eronate și incorecte cu privire la prejudiciul cauzat, prejudiciul nefiind dovedit, real și cert, autorii lucrării neobservând faptul că, anterior datei de_ nu era necesară efectuarea demersurilor pentru obținerea avizului Consiliului Județean, astfel încât suma considerată prejudiciu, 4515,66 lei, nu este corect calculată și dovedită.
În opinia pârâtului, vinovăția sa în crearea unui prejudiciu bugetului instituției nu este dovedită, cum nu este dovedit nici prejudiciul creat.
Potrivit prevederilor art. 84 din Legea nr. 188/1999 răspunderea civilă a funcționarului public se angajează în cazul prevăzut de lit. a pentru pagubele produse cu vinovăție patrimoniului autorității sau instituției publice în care funcționează.
Potrivit prevederilor art. 19 din Regulamentul de Organizare și Funcționare
D.J.E.P.C aprobat prin Hot. Consiliului Județean nr. 50/2007, respectiv prevederile art. 16 din Regulamentul de Organizare și Funcționare DJ.E.P.C aprobat prin Hot. Consiliului Județean nr. 5912010, D. J. de E. a P.
C. are un buget propriu, cheltuielile de funcționare fiind asigurate prin subvenții de la bugetul Consiliului Județean C. și din venituri proprii, iar potrivit aliniatelor 3 ale acelorași articole, Directorul Direcției Județene de E. a P. C., în calitate de ordonator terțiar de credite, întocmește, în condițiile legii, bugetul de venituri și cheltuieli și îl prezintă spre aprobare ordonatorului principal de credite.
De asemenea, anual, D.J.E.P.C prezintă spre aprobare Consiliului Județean Planul anual de măsuri și acțiuni, unde este inclusă la categoria activități - participarea personală a directorului sau după caz, delegarea unui reprezentant la toate activitățile stabilite și planificate a se desfășura în anul aprobat, atât din inițiativa Consiliului Județean, Direcției pentru E. P. și Administrarea Bazelor de Date, altor instituții publice sau cele care au la bază inițiativă proprie, ori de câte ori este necesar.
Față de prevederile mai sus menționate, pârâtul consideră că nu poate fi acuzat de cauzarea cu vinovăție a unui prejudiciu D.J.E.P.C, câtă vreme, activitatea de participare a directorului instituției, în reprezentarea instituției pe care o conduce este cuprinsă și aprobată atât în planul de măsuri, în fișa postului, cât și în cheltuielile bugetare
Mai mult, pârâtul apreciază că avizele impuse a fi solicitate prin adresele Consiliului Județean au doar valoarea unor acte preparatorii, operațiuni administrative ce trebuie privite în întreg contextul legislativ și al situației de fapt propriu-zise. Astfel, comunicarea, relaționarea dintre D. J. pentru E.
P. ulației și Consiliul Județean C. era deficitară pe întreg parcursul anului 2010 și 2011, fiind doar uni sens, dintre direcție spre consiliu, multe dintre activitățile stabilite, aprobate sau incluse în planul de măsuri neputând fi puse în practică datorită lipsei de interes, a lipsei răspunsurilor sau a tardivității acestora de către consiliu.
În anul 2010, recurentul arată că, în calitate de Director a solicitat participarea la un număr de 8 activități, din care 6 în afara localității, și care presupuneau necesitatea prezenței mele pentru punerea în aplicare a obligațiilor de serviciu pe care le aveam. Din cele 8 situații, două erau activități la nivelul Directiei de E. a Persoanei din Cadrul Consiliului Local C. -N., două se refereau la solicitarea de deplasare la D.E.P.A.B.D., (una aprobată, una nu s-a răspuns) una se referea la invitația A.N.F.P. cu prilejul conferinței Inovație și calitate în sectorul public, unde unitatea noastră obținuse două premii (nu s-a răspuns), două vizau localitatea Turda - pentru concluziile unui control tematic și pentru audierea în cadrul comisiei de disciplină a funcționarului public P. escu Tatiana. O altă deplasare a vizat comuna Săvădisla unde s-a participat cu unitate a mobilă, conform planului de activitate.
În anul 2011, până la data demisiei, dintr-un număr de 13 adrese, cu ordin de deplasare anexat, la care s-a solicitat avizul, 10 au rămas fără răspuns din partea Consiliului Județean, 5 dintre acestea vizând acțiuni cu stația mobilă în județ, 2 vizau controlul tematic conform planului de măsuri aprobat, 2 vizau deplasarea D.E.P.A.B.D. iar una viza o întâlnire organizată de DJ.E.P. Brașov în cadrul unui parteneriat.
Considerentele care au stat la baza unor deplasări efectuate în anii 2010 - 2011 fără a exista aprobarea Consiliului județean, sunt cele referitoare la faptul că, în raport cu interesele majore ale cetățenilor și ale instituțiilor statului de-a reglementa situația persoanelor prin punerea lor în legalitate, față de existența unui ordin de deplasare la această activitate care nu posedă semnătura Consiliului Județean și care, mai mult, nu comporta cheltuieli de diurnă, pârâtul a apreciat că efectuarea deplasării este oportună și făcută în interesul comunității locale.
Raportat la numărul total de solicitări transmise Consiliului Județean, se poate constata cu ușurință o diferență majoră între numărul adreselor de înaintare cărora nu li s-a răspuns, comparativ cu cele cărora li s-a dat curs, ceea ce denotă o lipsă crasă de interes și o lipsă de suport pentru buna desfășurare a sarcinilor de serviciu atât a subsemnatului în calitate de director cât și a lucrătorilor cu funcții de execuție, restrângerea cadrului legal de care dispuneam pentru punerea în aplicare a sarcinilor de serviciu punându-mă practic în imposibilitatea de a exercita actul managerial, în condițiile în care, apreciez că, promovarea unei instituții și a imaginii ei se face prin dialog, colaborare și comunicare, nu prin încercarea de a demonstra aplicarea unui exces de putere.
Pentru toate motivele mai sus arătate, pârâtul solicită admiterea recursului, cu consecința modificării în totalitate a sentinței recurate în sensul respingerii cererii de chemare în judecată.
Reclamanta D. J. DE E. A P. C. a depus întâmpinare
în cauză prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat (f.58)
Analizând recursul formulat din perspectiva motivelor invocate, Curtea l-a apreciat ca fiind fondat din următoarele considerente
:
Pârâtul a avut funcția de director executiv al Direcției Județene de E. a P.
C., serviciu public aflat în subordinea Consiliului județean C., conf. art. 6 al. 1
din OG nr. 84 din 30 august 2001 privind înființarea, organizarea și funcționarea serviciilor publice comunitare de evidență a persoanelor.
În privința coordonării serviciilor publice județene consiliul județean, prin președinte, exercită atribuțiile privind organizarea și funcționarea serviciilor publice de interes județean, conf. art. 91 al. 1, art. 104 al. 1 lit. e) din Legea nr. 215/2005, iar în exercitarea atribuțiilor prev. de art. 104 al. 1 lit. e), descrise la art. 104 al. 6 lit. e), președintele consiliului judecțean emite dispoziții, conf. art. 106 al. 1 din același act normativ.
În temeiul acestor dispoziții legale, Curtea a constatat că prin adrese succesive emise de către Consiliul Județean C., în calitate de ordonator principal de credite, pârâtului i s-a adus la cunoștință modul în care trebuie să procedeze în privința încuviințării deplasărilor în interesul serviciului realizate atât de către acesta cât și de către angajații direcției.
Astfel, Curtea constată că, ordonatorul principal de credite a emis adresele nr. 3925/_ (f.24, recurs) nr. 9927/_ (f.105, recurs) și nr. 1408/0_ (f.35 fond) prin care aducea la cunoștința pârâtului că este necesară solicitarea avizului expres al Consiliului Județean C. pentru participarea personală a pârâtului la activitățile stabilite și planificate a se desfășura în anul 2011 din inițiativa Direcției sau a altor instituții publice precum și la toate activitățile ce presupun deplasarea directorului în afara localității.
Rezultă deci că ordonatorul principal de credite în ce privește efectuarea deplasărilor a stabilit în sarcina ordonatorului secundar de credite anumite obligații ce trebuiau să fie respectate de către acesta.
Curtea reține că în această privință nu a existat independență decizională din partea pârâtului, în calitatea sa de director, ci acesta avea obligația de a solicita avizul și de a efectua deplasarea doar în situația în care a existat avizul favorabil din partea Consiliului Județean C. .
Nu s-a dovedit că pârâtul ar fi contestat fie la organul emitent, fie în fața instanței de judecată, această dispoziție de natură administrativă emisă de către autoritatea ierarhic superioară, astfel încât efectele celor 3 adrese s-au produs față de persoana pârâtului.
Curtea reține un aspect esențial în cauză, respectiv faptul că decizia administrativă a ordonatorului principal de credite își produce efectele față de pârât doar de la data de_, de când a fost emisă adresa nr. 3925/2006 (f.24).
Doar de la data la care s-a adus la cunoștința pârâtului conținutul adresei se poate verifica dacă acesta a respectat sau nu dispoziția administrativă transmisă.
În fața instanței de recurs a fost depus un tabel centralizator cuprinzând situația deplasărilor înregistrată în perioada 2008 - 2011, în privința pârâtului.
În cuprinsul raportului de audit intern privind misiunea de audit public intern cu tema "Execuția bugetară cu privire la cheltuieli"; la D. J. de E.
P. C. este menționat că au fost avute în vedere deplasările realizate în perioada 1 ianuarie 2010 - 31 octombrie 2011 (f.21 dosar fond), reprezentând cheltuieli de cazare, diurnă și cheltuieli cu transportul.
În raport de cele 3 adrese emise de către reclamant către pârât, în calitatea sa de director executiv, Curtea reține că doar de la data comunicării primei adrese, respectiv_ (f.24 dosar recurs) se poate verifica existența aprobărilor pentru fiecare deplasare realizată de către pârât în interesul serviciului.
Din această perspectivă, Curtea reține că pentru o parte din deplasările reținute de către reclamantă în raportul de audit a existat aprobarea consiliului județean pentru efectuarea deplasărilor, astfel încât sumele cheltuite cu prilejul deplasărilor aprobate, nu pot fi imputate pârâtului.
În raport de acestea, Curtea reține că pârâtul a efectuat fără aprobare o deplasare în_ la Turda (f.25,26), două deplasări în luna octombrie 2010 la
Turda și Săvădisla și alte două deplasări în luna martie a anului 2011 în comuna Cămăraș și în Huedin (f.27).
Potrivit raportului de audit, în sarcina pârâtului, pentru deplasările fără aprobare enumerate anterior, s-a reținut doar contravaloarea cheltuielilor de transport, respectiv combustibil, în valoare totală de 285,9 lei.
Potrivit raportului de audit pentru acele deplasări nu s-a acordat diurnă și nici cheltuieli pentru cazare.
În consecință, doar suma menționată anterior reprezentând contravaloarea cheltuielilor de transport pentru deplasări efectuate fără aprobarea ordonatorului principal de credite, președintele Consiliului Județean C., poate fi imputată pârâtului.
Curtea reține că prin conduita sa pârâtul a produs reclamantei un prejudiciu material.
Temeiul juridic al cererii de acoperire a prejudiciul s-a regăsit inițial în Legea nr. 188/1999, respectiv art. 85. Motivat de faptul că pârâtul nu mai are calitatea de angajat al reclamantei la data formulării cererii de chemare în judecată, Curtea reține că sub aspectul temeiului juridic sunt incidente dispozițiile art. 1349 al. 2 c.civil., unde se arată: "Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral.";(cererea a fost întregistrată după data de_ )
De asemenea, art. 75 din Legea nr. 188/1999 prevede: "Încălcarea de către funcționarii publici, cu vinovăție, a îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară, contravențională, civilă sau penală, după caz."
Răspunderea civilă este concretizată în dispozițiile art. 1349 c.civil. reținut de către Curte ca temei al admiterii cererii de chemare în judecată.
În ceea ce privește suma de 300 lei, reprezentând contravaloarea cotizației plătite din bugetul instituției la Asociația Directorilor Executivi ai Serviciilor Comunitare Județene de E. P. din România, Curtea reține că această asociație a fost constituită din inițiativă privată, înscrierea pârâtului în acea asociație fiind rezultatul voinței personale a acestuia, astfel încât și contribuția materială are acest caracter. Nu se justifica angajarea cheltuieli din fondurile instituției publice atât timp cât angajamentul de participare a fost asumat în nume personal de către pârât. Nu pot fi reținute dispozițiile art. 38 din OG nr. 26/2000. De asemenea, Curtea constată că nu s-a dovedit acordul organului ierarhic pentru plata sumei din resurse bugetare.
În consecință, față de cele menționate, în temeiul art. 304 pct. 9 C.pr.civ. și a textelor legale menționate anterior, se va admite recursul formulat și se va modifica în parte hotărârea recurată în sensul că se va admite în parte acțiunea și va fi obligat pârâtul să achite reclamantului suma de 585,9 lei, cu titlu de prejudiciu produs reclamantei.
PENTRU ACESTE MOTIVE, IN NUMELE LEGII
D E C I D E:
Admite recursul declarat de pârâtul S. V. împotriva sentinței civile nr.
9.151 din_, pronunțată în dosarul nr._ al Tribunalului C., pe care o modifică în parte în sensul că admite în parte acțiunea și obligă pârâtul să achite reclamantului suma de 585,9 lei, cu titlu de prejudiciu produs reclamantei.
Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din 27 februarie 2013.
PREȘEDINTE, JUDECĂTOR, JUDECĂTOR,
D. M. | F. T. | M. H. |
GREFIER, D. C. |
Red.M.D./_ .
Dact.H.C./2 ex.
Jud.fond: M. -F. B. .
