Decizia civilă nr. 3598/2013. Excepție nelegalitate act administrativ
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL CLUJ SECȚIA A II-A CIVILĂ,
DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr. _
DECIZIA CIVILĂ NR. 3598/2013
Ședința publică din data de 25 martie 2013 Instanța constituită din:
PREȘEDINTE: S. L. R. JUDECĂTORI: A. A. M.
DP GREFIER: M. V. -G.
S-a luat în examinare recursul declarat de recurentul- pârât C. V., împotriva sentinței civile nr. 2189 din data de_, pronunțată în dosarul nr._ al Tribunalului B. -N., în contradictoriu cu intimatul-reclamant P.
I. și intimații-pârâți P. M. B., A. D. M., C. C., C. C. V., C. I. jr., C. J. B. -N., B. G., B. F., B. F.
, C. C. -V., C. I., M. E., având ca obiect ordonanță președințială.
La apelul nominal, făcut în ședință publică, se prezintă reprezentantul recurentului- pârât C. V., avocat Gherman D. din Baroul Cluj, cu delegație la dosar și reprezentantul intimatului-reclamant P. I., avocat M. Sinefta din Baroul B. -N., cu delegație la dosar, lipsă fiind recurentul- pârât
C. V., intimatul-reclamant P. I. și intimații-pârâți P. M. B.
, A. D. M., C. C., C. C. V., C. I. jr., C. J. B. -
N., B. G., B. F., B. F., C. C. -V., C. I., M. E. .
S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință care învederează instanței următoarele:
Cauza se află la al doilea termen de judecată în recurs. Procedura de citare este legal îndeplinită.
Cauza a fost amânată în vederea comunicării intimaților-pârâți motivele de ordine publică invocate de recurent.
Intimatul- reclamant P. I. depus întâmpinare cu privire la motivele de ordine publică.
Instanța comunică reprezentantului recurentului un exemplar din întâmpinare.
Instanța acordă cuvântul părților cu privire la aspectul dacă motivele invocate de reprezentantul recurentului- pârât C. V. ca fiind motive de ordine publică, sunt astfel de motive.
Reprezentantul recurentului- pârât C. V., avocat Gherman D. susține că ambele motive sunt motive de ordine publică, având în vedere dispozițiile art.306 Cod pr. civ.
Reprezentantul intimatului-reclamant P. I., avocat M. Sinefta susține că motivele de ordine publică invocate de recurent nu intră în categoria celor de ordine publică.
Instanța reține că motivele invocate de recurent ca motive de ordine publică sunt astfel de motive vizând regimul juridic al excepției de nelegalitate care este reglementat prin norme imperative .
Nefiind alte cereri de formulat și excepții de ridicat, Curtea în temeiul dispozițiilor art.150 Cod pr.civ., declară închise dezbaterile și acordă cuvântul în dezbaterea recursului.
Reprezentantul recurentului- pârât C. V., avocat Gherman D. solicită admiterea recursului, modificarea în totalitate a sentinței recurate cu consecința respingerii excepției de nelegalitate a Deciziei nr.437 din 23 octombrie 1978 emisă de Comitetul Executiv al C. ui P. ular al Județului B. -N. . Cu cheltuieli de judecată în sumă de 1.000 lei plus TVA.
Arată că intimatul-reclamant P. nu are calitatea procesuală de a invoca o astfel de excepție, având în vedere că acesta a fost chemat în judecată în dosarul de fond în calitate de pârât pentru opozabilitate, împrejurare față de care acesta și-a făcut apărări, însă expertiza topografică efectuată în cauză a demonstrat că acesta s-a extins asupra terenului din prezentul litigiu, ocazie cu care acesta a invocat excepția de nelegalitate.
Consideră că potrivit art. 2 din Legea 554/2004 calitatea de parte vătămată o poate avea doar titularul unui drept, interesul trebuie să fie legitim, născut și actual, în condiții de legalitate și că o asemenea excepție de nelegalitate ar putea fi invocată de M. E. .
De asemenea, arată că una din condițiile de admisibilitate a excepției de nelegalitate constă în aceea ca actul atacat să fie emis înaplicarea actului a cărei nelegalitate se invocă, pe cale de excepție, precum și faptul că decizia nr.437/1978 nu a fost atacată pe cale principală și nici reconvențională cu privire la un eventual drept asupra numărului topografic vizat de actul de schimb nr.top.6609/1/13/2.
Reprezentantul intimatului-reclamant P. I., avocat M. Sinefta solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea hotărârii recurate ca legală și temeinică, conform motivelor arătate în întâmpinările depuse la dosar.
Intimatul-reclamant P. I. are calitate procesuală în prezenta cauză, având calitatea de parte interesată. Acesta nu a fost chemat inițial în judecată, ci doar ulterior pentru opozabilitate și întrucât pe parcursul cercetării judecătorești de la d-ul P. s-a revendicat un teren pe care a fost edificată o casă de locuit și anexe gospodărești, aflat în posesia acestuia de peste 20 de ani, consideră că d-ul
P. este parte interesată și ca atare poate și are dreptul să invoce excepția de nelegalitate.
De asemenea, apreciază că Decizia nr.437/1978 a Comitetului Executiv al
C. ui P. ular al Județului B. -N. nu excede obiectului excepției de nelegalitate reglementate de art. 4 din Legea 554/2004, având în vedere că este un act emis de o autoritate publică, în exercitarea prerogativelor de autoritate publică ale acesteia.
Pentru aceste motive și cele susținute în întâmpinări, solicită respingerea recursului ca nefondat.
C U R T E A
Prin sentința civilă nr.2189 din_ pronunțată de Tribunalul Bistrița Năsăud în dosarul nr._, a fost respinsă excepția inadmisibilității, invocată de intimatul C. V. .
A fost admisă excepția de nelegalitate invocată de petentul P. I. , în contradictoriu cu intimații P. M. B., C. J. B. N., C.
V., A. D. M., C. C. V. și C. I. JR, în calitate de moștenitori ai defunctei C. C., B. G., B. F., B. F. în calitate de moștenitori ai defunctului B. I., M. E. , citată prin afișare la ușa
instanței și în consecință s-a constatat nelegalitatea Deciziei nr. 437 din_ emisă de fostul Comitet executiv al C. ui popular al județului B. -N., în partea referitoare la efectuarea schimbului de teren între terenul proprietatea statului român și terenul proprietatea intimatului C. V. .
Pentru a pronunța această soluție instanța a reținut că în cauză, obiectul excepției de nelegalitate este reprezentat de Decizia nr. 437/1978 emisă de Comitetul executiv al fostului C. ui popular al județului B. -N. (f. 18 doar), aceasta întrunind caracteristicile unui act administrativ unilateral cu caracter individual, potrivit accepțiunii conferite de art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004.
Conform art. 2 din menționata decizie, se autorizează, în scopul dezvoltării Stației CFR B., efectuarea unui schimb între terenul proprietatea locuitorului C. V., înscris în CF nr. 3716 B., nr. top. 6621/1/2/1/2/2, în suprafață de 275 mp și terenul proprietate de stat în suprafață de 275 mp înscris în CF nr. 1149 B., nr. top. 6609/1/13/2.
Din conținutul Deciziei nr. 410/1976 emisă de aceeași autoritate (27, 28 dosar) rezultă că anterior emiterii dispoziției obiect al excepției de nelegalitate, același teren menționat ca fiind în proprietatea statului (înscris în CF nr. 1149 B.
, nr. top. 6609/1/13/2, în suprafață de 275 mp) a fost transmis, tot cu titlu de schimb (în vederea construirii unor blocuri de locuințe în cartierul A. M. u din orașul B. ) locuitoarei M. E. (teren revendicat de reclamantul C.
V. parțial de la pârâtul P. I. în cadrul dosarului de fond).
Examinând cu prioritate, conform prevederilor art. 137 C.pr.civ
., excepția inadmisibilității
invocată în cauză de intimatul C. V., instanța a reținut următoarele: (decizia CC nr. 219 din 7 martie 2006) Examinând excepția de neconstituționalitate ridicată, Curtea reține următoarele:
Problematica invocării excepției de nelegalitate în privința actului administrativ actului administrativ cu caracter individual, indiferent dacă acesta a fost emis anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 sau după intrarea în vigoare a acestei legi, trebuie analizată pornind de la scopul și rațiunea instituirii de către legiuitor a acestei instituții juridice, respectiv de mijloc de apărare și de efectele produse în urma constatării nelegalității unui atare act.
În raport de imperativul respectării principiului neretroactivității legii civile, dar și a principiului securității raporturilor juridice, dispozițiile mart. 4 alin. 1 și 2 din Legea nr. 554/2004 și ale art. II alin. 2 din Legea nr. 262/2007 au făcut obiectul unor excepții de neconstituționalitate, excepții respinse în mod constant de Curtea Constituțională a României.
Astfel, în Decizia nr. 219 din 7 martie 2006, instanța de contencios constituțional a constatat că "textul de lege în cauză nu sustrage de sub controlul judecătoresc nici un fel de act administrativ, din contră, prevede o garanție suplimentară în acest sens și nu este altceva decât expresia textului constituțional al art. 126 alin. (6), care prevede că, de principiu, controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat";.
"Totodată, diferența de reglementare în ceea ce privește termenul de contestare a legalității unui act administrativ pe cale de excepție sau pe cale directă se datorează tocmai faptului că, în primul caz, soluția instanței în cauza de fond depinde de modul de soluționare a excepției invocate, iar legiuitorul a înțeles să pună încă un mijloc procedural eficient la îndemâna persoanei pentru a putea contesta eventuala nelegalitate a actului administrativ";.
Ulterior, prin decizia nr. 425 din 10 aprilie 2008, Curtea Constituțională a statuat că "principiul stabilității raporturilor juridice, deși nu este în mod expres consacrat de Constituția României, se deduce atât din prevederile art. 1 alin. (3),
potrivit cărora România este stat de drept, democratic și social, cât și din preambulul Convenției pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, astfel cum a fost interpretat de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa.
Acest principiu al stabilității raporturilor juridice nu poate implica însă promovarea unui drept prin intermediul unei ilegalități. Obținerea sau apărarea unui drept ori protejarea unui interes, chiar legitim, nu se poate fonda pe un act a cărui legalitate este îndoielnică și care nu ar putea fi dovedită altfel decât prin ridicarea excepției de nelegalitate. Contestarea pe cale incidentală a legalității, indiferent de data la care a fost emis actul administrativ, se justifică prin necesitatea exercitării unui control de legalitate fără de care soluția pronunțată de instanță riscă să fie fondată pe un act ilegal. Or, astfel ar fi zdruncinat însuși fundamentul statului de drept, căci ar fi posibil ca instanța de judecată să pronunțe, în numele legii, o hotărâre bazată pe un act încheiat cu încălcarea legii. Din această perspectivă, posibilitatea contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual pe cale de excepție apare ca o modalitate de contracarare a efectelor principiului potrivit căruia fraus omnia corrumpit. Acesta este motivul pentru care nici nu a fost limitat în timp dreptul de a ridica o asemenea excepție";.
Tot cu referire la necesitatea asigurării stabilității raporturilor juridice, Curtea a constatat că atât prevederile art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cât și cele ale art. II alin. (2) din Legea nr. 262/2007 nu au caracter retroactiv, întrucât, deși excepția de nelegalitate poate fi invocată și în ceea ce privește actele administrative emise anterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004, totuși, legalitatea acestora se examinează în funcție de condițiile de validitate prevăzute de reglementările cuprinse în actele normative care erau în vigoare la momentul emiterii actului contestat, iar nu prin raportare la Legea nr. 554/2004. În plus, textele de lege criticate conțin norme de procedură care sunt de imediată aplicare, fără a se putea reține, așadar, pretinsul caracter retroactiv";. Cu referire la aspectul invocat și în prezenta cauză de intimatul C. V.
, respectiv acela al exercitării dreptului de invocare a excepției de nelegalitate doar în interiorul termenului prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004, în cuprinsul aceleiași decizii nr. 425/2008, anterior citată, Curtea Constituțională a constatat că "Interesul contestării legalității unui act administrativ unilateral cu caracter individual poate apărea în cadrul unei multitudini de litigii ale căror obiecte să aparțină unor materii diverse. De aceea, în practică este foarte posibil ca necesitatea examinării legalității unui asemenea act să se impună și după împlinirea termenului de exercitare a acțiunii în anularea actului. Din acest motiv, excepția de nelegalitate se constituie într-un mijloc eficient de apărare, justificat de înseși exigențele unui proces echitabil";.
În ceea ce privește jurisprudența în materie a Curții Europene a Drepturilor Omului (cauzele de tip Brumărescu) și a Curții de Justiție a Comunităților Europene, invocată de autorii excepției de neconstituționalitate, Curtea a constatat că principiul securității juridice este periclitat în situația repunerii în discuție a unor raporturi juridice bazate pe acte juridice legale sau pe hotărâri judecătorești emise în numele legii, și nu atunci când este revizuit un act administrativ unilateral cu caracter individual emis contra legii. Prin urmare, procedura invocării excepției de nelegalitate nu este contrară, ci vine chiar în ideea restabilirii echității, justiției și legalității ce trebuie să stea la temelia tuturor raporturilor juridice dintr-un stat de drept, iar un astfel de mijloc procedural nu poate fi contrar exigențelor impuse de art. 6 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, privind dreptul la un
proces echitabil, sub aspectul principiului securității raporturilor juridice și al dreptului la justiție.
Așadar, față de considerațiile prezentate în cele ce preced, tribunalul a respins excepția inadmisibilității invocării excepției de nelegalitate, ca nefondată.
Analizând pe fond temeinicia excepției de nelegalitate ce face obiectul prezentului dosar, instanța a constatat că decizia de autorizare a schimbului de terenuri s-a întemeiat pe dispozițiile art. 33 alin. 3 din Legea nr. 58/1974 privind sistematizarea teritoriului și localităților urbane și rurale (în vigoare la acea dată, ulterior abrogată prin Decretul-Lege nr. 1/1989) și care prevedeau că "în vederea executării oricăror construcții sau lucrări prevăzute prin schițele sau detaliile de sistematizare ale localităților, comitetele executive ale consiliilor populare județene și al municipiului București sunt autorizate, în conformitate cu prevederile legii, să facă schimburi de terenuri proprietate de stat, aflate în administrarea unităților administrativ-teritoriale, cu terenuri proprietatea organizațiilor cooperatiste, a altor organizații obștești sau a persoanelor fizice";, organizarea și funcționarea consiliilor populare fiind reglementată la momentul respectiv de Legea nr. 57/1968.
Legea fundamentală în vigoare la momentul emiterii atât a Deciziei nr. 437/1978 (ce face obiectul excepției de nelegalitate) cât și a Deciziei nr. 410/1976, menționată în prezentarea stării de fapt, era Constituția Republicii Socialiste România care a intrat în vigoare la data adoptării, 21 august 1965, abrogând expres pe aceeași dată Constituția din 1952.
Art. 36 din Constituția din 1965 prevedea că "dreptul de proprietate personală este ocrotit de lege";.
Totodată, în conformitate cu prevederile art. 96, "consiliile populare județene, al municipiului București, ale sectoarelor acestuia, precum și cele ale municipiilor, aleg comitete executive, iar consiliile populare ale orașelor și comunelor aleg birouri executive.
În continuare, art. 98 prevedea că "în exercitarea atribuțiilor sale, comitetul executiv sau biroul executiv al consiliului popular emite decizii pe baza și în vederea executării legii.";
Or, în condițiile în care terenul atribuit cu titlu de schimb intimatului C.
V. prin Decizia nr. 437/1978 nu se mai afla în proprietatea statului (pentru a putea opera un atare schimb), ci se afla în proprietatea personală a locuitoarei M.
E., dobândit cu titlu de schimb anterior, respectiv prin Decizia nr. 410/1976, decizia de autorizare a schimbului cu privire la același teren, la o dată ulterioară, apare ca nelegală în raport cu textele din legea fundamentală anterior citate.
Prin urmare, în lumina considerentelor prezentate și a textelor de lege menționate în cele ce preced, tribunalul a constatat pe cale de excepție, în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004, nelegalitatea Deciziei nr. 437 din_ emisă de fostul Comitet executiv al C. ui popular al județului B. -N., în partea referitoare la efectuarea schimbului de teren între terenul proprietatea statului român și terenul proprietatea intimatului C. V. .
Împotriva acestei sentințe a formulat recurs pârâtul recurent C.
V.
solicitând admiterea recursului, modificarea in totalitate a sentintei atacate, respingerea exceptia de nelegalitate a Deciziei nr.437/23 octombrie 1978 emisa de fostul Comitet Executiv al C. P. ular al Judetului B. N. .
În motivare se arată că prin Sentinta civila nr.2189/2012 Tribunalul Bistrița Năsăud a admis exceptia de nelegalitate a Deciziei nr.437/23 octombrie 1978 emisa de fostul Comitet Executiv al C. P. ular al Judetului B. N. invocate de petentul P. I. si a constatat nelegalitatea deciziei in partea referitoare la schimbul de teren intre terenul proprietatea statului roman si terenul proprietatea pârâtului C. V. .
Sentinta pronuntata de tribunal si atacata cu prezentul recurs are drept consecinta blocarea efetelor actului adminsitrativ contestat, respectiva Deciziei nr.437/23 octombrie 1978 emisa de fostul Comitet Executiv al C. P. ular al Judetului B. N. .
La pag.3 din sentinta atacata instanta arata ca" Fara indoiala ca, la emiterea Decziei nr.437/23 octombrie 1978, Comitetul Executiv al C. P. ular al Judetului B. N. avea obligatia sa verifice calitatea de proprietari a coschimbasilor - ceea ce se putea face cu usurinta prin verificarea documentelor de carte funciara ( cu atat mai mult cu cat, potrivit D-L nr.115/1938, inscrierea in cartea funciara avea caracter constitutiv de drept real) - si doar in conditiile constatarii si a calitatii Statului de titular al dreptului de proprietate asupra celor 275 mp cu nr.top.6609/1/13/2 putea autoriza schimbul".
Prin urmare, instanta chiar daca a constatat din inscrisurile depuse la dosar ca actul adminstrativ -Decizia nr.437/23 oct.1978 - a intrat in circuitul civil si a produs efecte in sensul ca autoritatile administratie judetene a regimului comunist din acea vreme dupa ce au expropriat trecand in proprietatea Statului Roman terenul din intravilan B. si au demolat casa de locuit ,construind pe terenul pârâtului Baza de cereale B. si linii de cale ferata face raspunzator de schimbul autorizat si concretizat prin semnaturile si stampila persoanelor autorizate din acea vreme pe pârât, iar acesta este pus în situatia de a suporta inca o data o a doua expropriere.
Are în vedere faptul ca functionaru statului roman din anul 1978 l-au pus in posesie cu teren pe care ; avea la dispozitie liber si de atunci nici o persoana de la data punerii in posesie si chiar in prezent ( nici dupa revolutia din decembrie 1989 cand a cazut regimul comunist) nu au revendicat de la pârât acea parcela de 275 mp .
Ca parcela de 275 mp a fost atribuita lui M. E. cu titlu de schimb si apoi i-au atribuit-o pârâtului prin Decizia nr.437/23 oct.1978, fara sa mai opereze si in acte sau la cartea funciara nu este raspunzator pârâtul, ca nu era el indreptatit sa lucrez in acte.
Cert este si se poate demonstra ca M. E., persoana pe care pârâtul nu a cunoscut-o niciodata, din spusele fostei functionare a Primariei B. din anul 1978 -d-na Fotciuc V. care m-a pus in posesie cu terenul - era de origine germana si poate a plecat in fost RFG - nu figureaza decedata pe raza municipiului B. nu a revendicat la nici una din legile date in Romania dupa caderea regimului comunist parcela de 215 mp, pârâtul fiind singura persoana din anul 1978 care este în posesia si folosinta terenului, adica de o perioada de peste 30 de ani.
Inexplicabila este pozitia exprimata de C. ui J. B-N din vremea de astazi post comunista, prin functionarii publici de astazi, in calitate de succesor la fostului Comitet Executiv al C. P. ular al Judetului B. N. cu cata usurinta si nepasare au mentionat ca este nelegal un act administrativ emis de fosti si vechi functionari ai uneia si de fapt aceleiasi institutii, fara sa verifice si sa cerceteze in prealabil exprimarii opiniei daca si-a produs efecte acel act intr-o perioada de 34 de ani si ce consecinte ar urma sa produca pentru o persoana in varsta de 84 de ani pe care ii are pârâtul recurent care nu se face vinovat de masurile abuzive ale aparatului administrativ al unui regim dictatorial.
Totodată recurentul a completat cererea de recurs cu două motive de ordine publică respectiv lipsa unui interes legitim al autorului excepției de nelegalitate si lipsa caracterului de act administrativ a deciziei atacate in speță(f. 33+35).
Prin întâmpinarea formulată C. J. B. -N. solicită, respingerea acestuia, ca nefondat
.
In ce priveste analizarea pe fond a exceptiei nelegalitătii Deciziei nr.437/_ de autorizare a schimbului de terenuri intre statul român si C. V., instanta a pornit de la faptul că această decizie s-a intemeiat
pe dispozitiile art.33 alin.3 din Legea nr.58/1974 privind sistematizarea teritoriului si localitătilor urbane si rurale, Constitutia din 1965, in vigoare la acea dată si Decizia nr.410/1976 prin care acelasi teren a fost atribuit unei alte persoane, respectiv doamna M. E., care si-a inscris acest drept in cartea funciară nr.59502 B., provenită din conversia de pe hârtie a cărtii funciare nr. 5288.
Or, in aceste conditii este clar că atâta timp cât terenul atribuit cu titlu de schimb intimatului C. V. nu se mai afla in proprietatea statului român ci in proprietatea unei alte persoane fizice, dobândit tot cu titlu de schimb, prin Decizia nr.410/1976, Decizia ulterioară de autorizare a schimbului, nr.437/1978, emisă de Comitetul executiv al C. ui popular al judetului B.
-N. este nelegală.
Referitor la afirmatiile recurentului in alineatul ultim al recursului privind pozitia exprimată de C. J. B. -N. in dosarul de fond nr._ la Tribunalul B. -N., precizăm că Decizia nr. 437/_ a avut la bază documente emise de C. popular al orasului B., printre care si Tabela de Miscare cu terenurile care urmau să facă obiectul schimbului, neavând cunostintă de existenta Deciziei nr. 410/1976.
Prin întâmpinarea formulată de P. I.
, intimat reclamant, se solicită respingerea recursului ca nefondat.
În motivare se arată că motivele de recurs în discuție nu intră în categoria celor de ordine publică, ele constituind doar motive noi, depuse peste termen, astfel că nu pot fi luate în considerare la soluționarea recursului, nefiind incidente dispozițiile art. 306 alin. 2 c.pr. civ.
Pe de altă parte, acest motive sunt și nefondate. În ceea ce privește lipsa unui interes legitim al autorului excepției de nelegalitate.
Susține recurentul că partea interesată, în sensul art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, ar fi "orice persoană titulară a unui drept ori a unui interes legitim, vătămată de o autoritate publică printr-un act administrativ unilateral cu caracter individual". Acesta definește însă noțiunea de "persoană vătămată" în sensul art. 1 alin. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004, vizând calitatea procesuală activă în acțiunea în anularea unui act administrativ, ceea ce nu este cazul în speță.
Excepția de nelegalitate este reglementată ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalității actului administrativ diferită de acțiunea directă în contencios administrativ prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.
Sfera noțiunii de .parte interesată" din conținutul art. 4 nu este aceeași cu sfera noțiunii de "persoană vătămată" în sensul art. 1 și 8 din Legea contenciosului administrativ.
Potrivit art. 4, instanța în fața căreia este invocată excepția de nelegalitate, "constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauză; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac"
Instanța de contencios administrativ se pronunță, în sensul că verifică legalitatea actului, iar în situația în care constată nelegalitatea acestuia, instanța în fața căreia s-a ridicat excepția va soluționa cauza, fără a ține seama _de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.
Prin urmare, este evident că instanța îndreptățită să constate că de actul administrativ contestat depinde soluționarea litigiului pe fond este instanța în fața căreia este invocată excepția de nelegalitate - în speță, Judecătoria Bistrița, în dosarul nr._ .
În acest dosar, Judecătoria Bistrița - sesizând instanța competentă să soluționeze excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 437/1978 a C. ui popular al Județului B. -N. și dispunând suspendarea cauzei - a statuat că de această Decizie, în raport de care s-a invocat excepția de nelegalitate, depinde soluționarea litigiului pe fond, în care și subsemnatul P. I. am calitatea de pârât.
O atare statuare, necenzurabilă de către instanța de contencios administrativ sesizată cu soluționarea excepției de nelegalitate, determină și calitatea mea de "parte interesată", în sensul art. 4 din Legea 554/2004.
Prin urmare, apreciază că, în cauză instanța de contencios administrativ poate doar să analizeze pe fond excepția de nelegalitate invocată; iar în cadrul examenului de legalitate realizat în temeiul art. 4, instanța de contencios neputând statua, nici măcar indirect, asupra vreunui aspect ce ține de obiectul procesului în care excepția a fost invocată și care ține de competența acelei instanțe (în speță, Judecătoria Bistrița).
Și recurentul arată că excepția de nelegalitate este "o apărare pe care o parte într-un proces o face împotriva unui act administrativ pe care-l defăimează ca nelegal, act administrativ de care se prevalează beneficiarul lui în speța dată".
Așa fiind, nu se pot analiza, în prezenta cauză, aspecte vizând obiectul dosarului nr._ al Judecătoriei B. ; întrucât, altfel, s-ar încălca dispozițiile legale privind competența materială a instanțelor judecătorești, ceea ce este inadmisibil.
Pe de altă parte, din dosarul Judecătoriei B. - chiar prin raportare doar la probatoriul administrat - nu rezultă că subsemnatul aș fi ocupat în vreun fel, cu atât mai puțin "prin mutarea gardului", vreo porțiune de teren.
Gardul existent în prezent este cel vechi de cea 20 de ani (cel dinspre str. Z. neavând legătură cu terenurile persoanelor fizice); iar traseul lui respectă vechile semne de hotar ale terenului aflat în posesia celor de la care reclamantul a dobândit terenul pe care-l folosește, necontestate timp de peste 30 de ani.
Pe terenul aflat în posesia sa se află casa de locuit P+2 și anexe gospodărești, edificate, cu autorizație de construire, în anul 1988; iar Decizia din anul 1992 a Prefectului județului B. -N. a avut în vedere terenul aflat în posesia acestuia.
În ceea ce privește al doilea motiv invocat - potrivit căruia Decizia nr. 437/1978 a Comitetului executiv al C. ui popular al județului B. -N. "nu intră în categoria actelor administrative cu caracter individual, astfel încât nu poate face obiectul excepției de nelegalitate potrivit art. 4 alin. 1 din Legea nr. 55412004", astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 - îl apreciază ca nefondat.
Consideră că actul în discuție nu excede obiectului excepției de nelegalitate reglementate de art. 4 din legea contenciosului administrativ.
Este un act emis de o autoritate publică, în exercitarea prerogative lor de autoritate publică ale acesteia, ce naște un drept subiectiv în favoarea lui C.
V., prin autorizarea schimbului a două terenuri, dintre care unul ar fi trecut în proprietatea statului.
Implicarea acordului de voință al părților ar face ca Decizia în discuție să nu se circumscrie definiției actului administrativ, date de art. 2 alin. 11it. c din Legea nr. 554/2004 modificată (invocând, în principal, nulitatea absolută a acestui act, în cadrul litigiului civil de drept comun), însă Judecătoria Bistrița a
reținut altfel, apreciind că sunt incidente dispozițiile art.4 din Legea contenciosului administrativ (și, așa cum a arătat, existența unei relații de dependență între actul administrativ individual și soluționarea fondului litigiului în care această excepție a fost invocată, în subsidiar).
Chiar dacă Decizia în discuție ar constitui un act administrativ cu valoare normativă, cum susține recurentul, tot ar putea fi cenzurată pe calea excepției de ne legalitate, prin aplicarea dispozițiilor art. 4 din Legea menționată.
Este adevărat că, față de varianta inițială a Legii nr. 554/2004 - unde nu se distingea în conținutul art. 4 între actele administrative individuale și normative, prin Legea nr. 262/2007 s-au adus modificări de conținut textului art. 4 alin. 1, care ar putea fi interpretat în sensul că obiectul excepției de nelegalitate s-ar circumscrie exclusiv actelor administrative cu caracter individual.
Numai că, prin aplicarea acestui text și în general a instituției excepției de nelegalitate, la nivelul secției de profil a instanței supreme, s-a conturat practica judiciară în sensul admisibilității excepției de nelegalitate și pentru actele administrative cu caracter normativ.
S-a reținut că, deși textul art. 4 alin.l din Legea nr. 554/2004 face referire exclusiv la actele administrative individuale, alin. 2 al aceluiași articol se referă la actul administrativ unilateral, rară a face distincție între actul cu caracter normativ și actul cu caracter individual - astfel că dispozițiile celor două texte trebuie interpretate conform principiului de drept care impune ca legea să fie interpretată și aplicată în sensul de a produce efecte juridice.
Drept urmare, în ședința plenului ÎCCJ din_ a fost adoptată soluția de principiu în sensul că "este admisibilă excepția de nelegalitate invocată cu privire la un act administrativ unilateral cu caracter normativ, în temeiul art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, astfel cum a fost modificată prin Legea nr. 262/2007".
Doar o astfel de interpretarea asigură dispozițiilor art. 4, în discuție, calitatea dublă de accesibilitate și previzibilitate, aspect care presupune ca, atunci când textul unei legi primitor de mai multe înțelesuri, nu este clar sau este susceptibil de mai multe interpretări, se impune ca previzibilitatea acesteia să fie asigurată de practica judiciară.
Și Curtea de Apel C. a statuat în sensul că, din interpretarea art. 4 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 așa cum a fost modificat prin Legea nr. 262/2007 și a alin. 2 al aceluiași articol și prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. 1 lit. c din Legea nr. 554/2004 "rezuItă că legea nu face nicio distincție și astfel se poate stabili că pe calea excepției de ne legalitate pot fi atacate actele administrative unilaterale atât cu caracter individual, cât și cele cu caracter normativ" (Decizia nr. 3231/15 decembrie 2009, C.A.C., secția comercială, de contencios administrativ și fiscal).
În ceea ce privește pretinsa condiție de admisibilitate ce ar consta în aceea că "actul atacat, pe cale principală, să fie emis în aplicarea actului a cărei ne legalitate se invocă pe cale de excepție" - întrucât nu este una impusă de lege,nu poate fi reținută ca impediment în analizarea pe fond a excepției de nelegalitate a deciziei în discuție.
Analizind recursul declarat prin prisma motivelor invocate Curtea apreciaza ca aceste este fondat pentru urmatoarele considerente
:
In ce priveste calitatea procesual activa in invocarea exceptiei de nelegalitate aceasta calitate apartine oricarei persoane care are calitatea de parte in litigiul de fond, conditie indeplinita in speta.
In ce priveste interesul invocarii exceptiei de nelegalitate potrivit art. 4 din Legea 554/2004 acest interes este cenzurat doar de catre instanta investita cu
solutionarea actiunii de fond nu si de instanta care solutioneaza exceptia de nelegalitate .
Astfel conform art. 4 din Legea 554/2004 instanta investita cu solutionare actiunii de fond stabileste daca legalitatea sau nelegalitatea unui act administrativ individual ar influenta solutionarea fondului litigiului si in masura in care apreciaza ca nelegalitatea actului administrativ ar influenta solutionarea litigiului sesizeaza instanta de contencios administrativ .Art 4 din Legea 554/2004 nu permite instantei de contencios administrativ sa aprecieze asupra legalitatii investirii sale din aceasta perspectiva .Ca atare in speta existenta interesului in invocarea exceptiei de nelegalitate a fost stabilita de catre instanta investita cu solutionarea litigiului de fond si nu poate fi reapreciata de catre instanta de contencios administrativ.
Curtea apreciaza insa ca exceptia invocata este inadmisibila intrucit actul atacat nu este un act administrativ unilateral cu caracter individual ci un act civil .
Astfel in cauză, obiectul excepției de nelegalitate este reprezentat de Decizia nr. 437/1978 emisă de Comitetul executiv al fostului C. ui popular al
județului B. -N. (f. 18 doar) în partea referitoare la efectuarea schimbului de teren între terenul proprietatea statului român și terenul proprietatea intimatului
C. V. .
Conform art. 2 din menționata decizie, se autorizează, în scopul dezvoltării Stației CFR B., efectuarea unui schimb între terenul proprietatea locuitorului C. V., înscris în CF nr. 3716 B., nr. top. 6621/1/2/1/2/2, în suprafață de 275 mp și terenul proprietate de stat în suprafață de 275 mp înscris în CF nr. 1149 B., nr. top. 6609/1/13/2.
Practic exceptia de nelegalitate a fost invocata in privinta actului prin care recurentul reclamant a dobandit dreptul de proprietate asupra terenului in disputa in litigiul de fond .Este asadar necesar a se stabili daca acest act de dobandire este un act administrativ sau un act civil .
Conform art. 2 lit c din Legea 554/204 actul administrativ este actul emis de o autoritate publica in regim de putere public in vederea organizarii executarii legii sau executarii acesteia in concret si care da nastere,modifica sau stinge raporturi juridice .
Ca atare o prima trasatura a actului administrativ este ca acesta este o manifestarea de vointa unilaterala in regim de putere publica,apartinind exclusiv autoritatii publice ,actul producind efecte juridice doar in baza acestei manifestari de vointa .
Decizia de autorizare a schimbului de terenuri atacata in speta s-a întemeiat pe dispozițiile art. 33 alin. 3 din Legea nr. 58/1974 privind sistematizarea teritoriului și localităților urbane și rurale care prevedeau că "în vederea executării oricăror construcții sau lucrări prevăzute prin schițele sau detaliile de sistematizare ale localităților, comitetele executive ale consiliilor populare județene și al municipiului București sunt autorizate, în conformitate cu prevederile legii, să facă schimburi de terenuri proprietate de stat, aflate în administrarea unităților administrativ-teritoriale, cu terenuri proprietatea organizațiilor cooperatiste, a altor organizații obștești sau a persoanelor fizice";, organizarea și funcționarea consiliilor populare fiind reglementată la momentul respectiv de Legea nr. 57/1968.
Din acest text de lege nu rezulta ca s-a reglementat un nou mod de dobandire a dreptului de proprietate care prin vointa unilaterala a unei autoritati administrative emisa in regim de putere publica sa duca la dobandirea unui drept de proprietate ci prin acest text de lege se autorizeaza comitetele executive ale consiliilor populare județene și al municipiului București sa faca schimburi de
terenuri intre terenul proprietate de stat pe de o parte si terenuri proprietate cooperatista ,a organizatiilor obstesti sau a persoanelor fizice pe de alta parte.
In consecinta acest text de lege doar autorizeaza, abiliteaza organele sus mentionate sa exprime consimtamantul in numele Statului Roman pentru un act de schimb ,act care nu este reglementat prin acest act normativ si care ramanea astfel guvernat de dreptul comun .
Chiar daca din cuprinsul acestui text de lege ar rezulta ca schimbul era obligatoriu ,acest caracter obligatoriu nu ii schimba natura juridica si nu il transforma in act juridic unilateral emis de autoritatea publica indicata de art. 33 din Legea 58/1974 in regim de putere publica si care exclusiv in baza acestei manifestari de vointa sa aiba ca efect schimbul de terenuri .
Asa cum rezulta din preambulul actului atacat la baza acestui schimb de terenuri a stat si manifestarea de vointa a recurentului reclamant de a-si schimba terenul proprietatea sa cu un teren proprietate de stat.Ca atare dobandirea dreptului de proprietate de catre recurentul reclamant si de catre Statul Roman s-a realizat in baza unui contract de schimb format in urma manifestarii de vointa a ambilor coschimbasi ,actul atacat exprimind doar acordul la actul de schimb al Statului Roman in calitate de parte la acest schimb prin organul si in forma prevazuta de art. 33 din Legea 58/1974 .
In consecinta actul atacat in speta nu este un act administrativ unilateral cu caracter individual ci un act juridic bilateral civil.
In acelasi sens este si inscrierea din cartea funciara a dreptului de proprietate in favoarea recurentului reclamant titlul de proprietate fiind mentionat a fi schimbul ,schimb ce este un act juridic civil bilateral .
Prin urmare, în lumina considerentelor prezentate și a textelor de lege menționate în cele ce preced, Curtea in temeiul art. 304 indice 1 C.pr.civ ,art. 312 C.pr.civ va admite recursul declarat in cauza si va modifica in intregime sentina recurata in sensul ca va respinge exceptia de nelegalitate ca inadmisibila .
In temeiul art. 316,298,274 C.pr.civ si tinind cont de imprejurarea ca exceptia de nelegalitate a facut obiectul unui litigiu de sine statator va obliga intimatul reclamant aflat in culpa procesuala sa plateasca recurentului parat suma de 1240 lei cheltuieli de judecata in recurs constind in onorariu avocatial.
PENTRU ACESTE MOTIVE ÎN NUMELE LEGII DECIDE:
Admite recursul declarat de pârâtul C. V., împotriva sentinței civile nr.2189 din_ pronunțată în dosarul nr._ al Tribunalului B. -N. pe care o modifică în întregime în sensul că respinge excepția de nelegalitate ca inadmisibilă.
Obligă intimatul reclamant P. I. să plătească recurentului pârât C.
V. suma de 1240 lei cu titlu de cheltuieli de judecată în recurs. Decizia este irevocabilă.
Pronunțată în ședința publică din_ .
PREȘEDINTE JUDECĂTORI
S. L. R. A. A. M. DP
GREFIER
M. V. -G.
Red.A.A.M./A.C.
2 ex./_
