Sentința civilă nr. 1868/2013. Suspendare executare act administrativ
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
TRIBUNALUL B. -N.
SECȚIA A II-A CIVILĂ, DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Dosar nr. _
SENTINȚA CIVILĂ Nr. 1868/2013
Ședința publică din data de 25 octombrie 2013 Tribunalul format din:
PREȘEDINTE: B. L. T. GREFIER: M. D.
Pe rol fiind judecarea acțiunii în contencios administrativ și fiscal formulată de reclamanții
C. M. DE C. și P. C. M. DE C., împotriva pârâtelor CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI și CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI - C. DE C. A J. B. -N., având ca obiect suspendare executare act administrativ.
Dezbaterile asupra fondului au avut loc în ședința publică din 17 octombrie 2013, concluziile părților prezente fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată, încheiere care face parte integrantă din prezenta hotărâre, iar completul de judecată având nevoie de timp pentru deliberare a amânat pronunțarea hotărârii judecătorești pentru data de 25 octombrie 2013, pentru când:
S-a atașat pe cale scurtă dosarul_ al Tribunalului B. -N. .
T R I B U N A L U L
Deliberând, constată:
Prin acțiunea înregistrată sub nr. de mai sus, reclamanții C. M. DE C. și P. C.
DE C., în contradictoriu cu pârâtele CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI și CURTEA DE CONTURI A ROMÂNIEI - C. DE C. A J. B. -N., au solicitat suspendarea executării încheierii nr. 2/2013 și a Deciziei nr. 9/_ a Curții de C. a R., C. de C. a județului B. N., până la pronunțarea instanței de fond.
În motivare s-a arătat că urmare a controlului efectuat de către C. de C. a județului BN s-a întocmit Raportul de audit financiar nr. 634 din data de_, iar ulterior, în baza lui s-a emis Decizia nr. 9/2013.
Împotriva Deciziei nr. 9/2013, am formulat în termenul legal, contestația nr. 924/_, însă prin încheierea nr. 2/2013 aceasta a fost respinsă, devenind astfel executorie.
Întrucât au atacat cu acțiune in contencios administrativ și încheierea nr. 2/2013 și Decizia nr. 9/2013, până la soluționarea cauzei pe fond, fiind întrunite prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 au fost nevoiți să formuleze prezenta acțiune.
Urmare a constatărilor de la pct. 12 din decizia nr. 9/2013, s-a dispus ca ordonatorul principal de credite să stabilească întinderea prejudiciului cauzat instituției prin suportarea de la bugetul local a penalităților, onorariului executorului judecătoresc și a cheltuielilor de executare silită, urmare a neachitării la termenele contractuale a lucrărilor executate la obiectivul "Reabilitare clădire Școala Generală clasele V-VIII, localitatea M. de C. ", înregistrarea în evidența contabilă sintetică și analitică a prejudiciului, recuperarea integrală a acestuia conform normelor legale în domeniu și restituirea sumelor către bugetele Consiliului local al UAT M. de C. și bugetului de stat.
Întinderea prejudiciului calculat de C. de C. a R. ar reprezenta, astfel, suma de 326.183,34 lei, din care 315.119,90 lei ar constitui plăți efectuate nelegal cu titlu de cheltuieli de executare, inclusiv onorar executor și penalități către DA CON SRL B., iar suma de 11063,441ei, ar reprezenta foloase nerealizate.
Prejudiciul calculat de către pârâtă este nelegal, motiv pentru care atât condiția pagubei iminente, cat și a cazului justificat sunt pe deplin întrunite.
Prin Ordonanța de plată nr.3635/2010 pronunțata de Judecătoria Bistrița în dosarul nr. _
, Primăria comunei M. de C. a fost obligată la plata sumei de 102.0081ei, reprezentând
contravaloare lucrări de construcție și penalități de 0,5% pe zi de întârziere, calculate de la data scadenței și până la data plății efective. Totodată a fost obligată la plata sumei de 5441ei cu titlu de cheltuieli de judecată.
Împotriva acestei hotărâri judecătorești, s-a formulat cerere în anulare, formând obiectul dosarului nr._ al Judecătoriei B., însă prin sentința pronunțată s-a admis excepția lipsei calității procesuale active a C. M. de C. și, în consecință, cererea a fost respinsă.
Întrucât în bugetul aprobat de Consiliul local pentru anul 2010 nu erau prevăzute sume pentru această cheltuială, creditoarea a pornit procedura executării silite prin intermediul executorului judecătoresc Manchevici Marin, dosar execuțional nr. 715/2010, înființând poprire pe conturile UAT M. de C. la Trezoreria municipiului B. .
Fiind pornită executarea s-a achitat creditoarei, până la data încheierii misiunii de audit financiar suma de 109994,901ei, cu titlu de debit restant și cheltuieli de judecată și suma de 315119,901ei, cu titlu de cheltuieli de executare, onorar executor judecătoresc și penalități de întârziere, atât de la bugetul local, cât și din sume solicitate pentru achitarea de arierate.
S-a considerat astfel, că, utilizarea creditelor bugetare pentru plata cheltuielilor de executare și penalități de întârziere ar fi creat o pagubă bugetelor publice, sens în care s-au calculat și foloase nerealizate aferente fiecărei plăți, la nivelul dobânzii de referință a BNR și s-a dispus recuperarea prejudiciului.
Reclamanții precizează că, C. de C. a apreciat greșit că s-ar fi creat un prejudiciu bugetului local ori de stat, în realitate plățile efectuate nereprezentând altceva decât punerea în executare a unei hotărâri judecătorești. Nu este real nici faptul că, în dosarul nr._ al Judecătoriei B. nu ar fi formulat apărări, deoarece împotriva ordonanței de plată s-a exercitat calea de atac prevăzută de lege, respectiv cererea în anulare. Nedepunerea întâmpinării în dosar s-a datorat faptului că, așa cum s-a învederat și prin Nota nr. 613/_, anterior între aceleași părți și cu același obiect a mai existat un dosar (nr._ ), în care s-a pronunțat Sentința Civilă nr. 2055/2010, întrucât situația de la data pronunțării sentinței nr. 2055/2010 rămăsese neschimbată și fiind vorba despre același contract de lucrări (nr. 1353/2007) și aceleași facturi, a apreciat că ar exista putere de lucru judecat și că, aceeași instanță judecătorească nu ar putea pronunța o hotărâre contrară.
În ceea ce privește cuantumul penalităților de întârziere, acesta a fost calculat de către executorul judecătoresc în baza dispozitivului Ordonanței de plată nr. 3635/2010, rămasă definitivă și irevocabilă. Judecătorul investit cu soluționarea cererii a făcut interpretarea clauzelor contractuale ale art. 12.2 din contractul de lucrări nr. 1353/_ în sensul că, penalitățile de întârziere reprezintă 0,5% pe fiecare zi, și nu pe fiecare factură. Interpretarea clauzelor contractuale, potrivit art. 977 și urm. C civil în vigoare la data respectivă se face după intenția comună a părților și nu după sensul literar al termenilor, dându-se fiecăreia înțelesul ce rezultă din actul întreg, potrivit cu natura acestuia. Ori, fiind un contract de lucrări, cel mai probabil este că, interpretarea dată a fost aceea că, un calcul al penalităților pe factură și nu pe zi de întârziere, ar fi în contradicție cu celelalte clauze contractuale (a se vedea art. 12.1) și ar putea întârzia nejustificat plata facturilor la expirarea celor 28 de zile, întinderea penalității rămânând aceeași indiferent de timpul scurs de la data scadenței ei.
În sensul lămuririi acestei chestiuni, a formulat și contestație la titlu, ce a făcut obiectul dosarului nr._ al Judecătoriei B., însă prin Sentința Civilă nr. 11313/2011 contestația a fost respinsă, hotărârea rămânând irevocabilă.
Pentru plata sumelor înscrise în titlul executoriu Ordonanța de plată nr. 3635/2010, prin Sentința Civilă nr. 2257/2012 s-a acordat un termen de gratie de 6 luni și s-a dispus eșalonarea plății stabilite în sarcina reclamanților într-un termen de 6 luni de la data încetării termenului de grație.
Față de respingerea cererii în anulare și a contestației la titlu, fiind în prezența unei hotărâri judecătorești definitive și executorii, care îi obliga la plata penalităților de întârziere în cuantumul arătat, apreciază că, decizia atacată, prin care s-a stabilit că, plata acestor penalități ar reprezenta un prejudiciu bugetelor local și de stat, pentru motivele indicate în Procesul verbal de constatare nr. 633/_ este nelegală.
In ce privește plata cheltuielilor de executare, după rămânerea definitivă și executorie a sentinței civile nr. 3635/2010, reclamanții arată că nu au fost în măsură să achite debitul, neexistând aceste sume în bugetul local, motiv pentru care s-a procedat la executarea silită. Potrivit art. 387 alin. 1 din C de pr. Civ. executarea începe numai după ce se va comunica debitorului o
somație care trebuie să cuprindă, între altele "termenul în care cel somat urmează să-și execute de bună voie obligația prevăzută în titlul executoriu și arătarea consecințelor nerespectării acesteia". La data de_ a fost emisă somația executorului judecătoresc Manchevici Marin, pe care a contestat-o în dosarul nr._ al Judecătoriei B., contestație ce a fost respinsă.
In aceste condiții, plata cheltuielilor de executare, în care intra inclusiv onorariul executorului judecătoresc, stabilit în baza Ordinului 2550/C/2006 și a art. 37 din Legea nr. 188/2000 a fost legală și conformă dispozițiilor procedurale.
Se mai arată totodată că achitarea parțială a debitului datorat în baza hotărârii judecătorești susmenționate a fost posibilă abia după aprobarea bugetului de venituri și cheltuieli al comunei M. de C. "rectificat" pe anul 2012, prin Hotărârea Consiliului local nr. 30/_, suma fiind prevăzută la art. 1 alin. 1, la capitolul "cheltuieli". Așadar, nu se poate susține că plata s-a făcut cu încălcarea prevederilor art. 23 al. 1 din Legea nr. 273/2006, modificată, atâta timp cât a fost prevăzută în buget cu această destinație. In plus, învederează și faptul că, hotărârile Consiliului local sunt supuse controlului de legalitate exercitat de prefect, potrivit Legii nr. 340/2004, republicată, iar în cazul acestei hotărâri nu s-a constatat vreo nelegalitate, iar destinația sumelor acordate este supusă confirmării de către DGFP BN.
Executarea acestei decizii ar cauza o pagubă iminentă, sumele imputate fiind nelegale, deoarece plata efectuată nu a reprezentat decât punerea în executare a unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile și a unei hotărâri a Consiliului local (nr. 30/2012), iar îndeplinirea unei obligații stabilită în acest fel nu este cauzatoare, prin ea însăși.
In drept, s-au invocat prevederile art. 1, 2, 14 din Legea nr. 554/2004, Ordinul nr. 2550/C/2006, art. 37 din Legea nr. 188/2000, art. 977 și urm. C civ, art. 371 ind. 1 și urm. CPC de la 1864, art. 198 si urm CPC.
Curtea de Conturi a României a depus la dosar întâmpinare,
prin care a solicitat respingerea ca neîntemeiată și nelegală a cererii formulate.
În motivare s-a arătat că o primă precizare care se impune a fi făcută este aceea că Legea nr. 262/2007 pentru modificarea si completarea Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 a indicat în mod expres că suspendarea executării unui act administrativ unilateral poate fi solicitată de reclamant, în condițiile art. 15 alin. 1 din Legea contenciosului administrativ, pentru motivele prevăzute la art. 14 din acest act normativ. In acest caz sunt incidente toate considerațiile teoretice referitoare la cazul bine justificat și paguba iminentă.
Pentru a se asigura unitatea regimului juridic al suspendării executării actelor administrative unilaterale, art. 15 alin. 2 din Legea 554/2004, face trimitere la dispozițiile art. 14 alin. de la 2 - la 7, care se aplică în mod corespunzător.
Astfel, art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, în ceea ce privește, suspendarea executării unui act administrativ, prevede la alin. 1 că Jn cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".
In doctrină se apreciază că instanța care este chemată să decidă măsuri de protecție provizorie trebuie să ia în apreciere ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente. Asemenea măsuri pot fi acordate în special în situația în care executarea actului administrativ este de natură să producă pagube grave, dificil de reparat și în cazul în care există argument juridic aparent valabil referitor la pretinsa nelegalitate a actului administrativ.
Cât privește noțiunea de .pagubă iminentă", se reține că în art. 2 alin. 1 lit. ș) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 cu modificările și completările ulterioare, s-a convenit asupra unui sens larg, avându-se în vedere nu numai sensul clasic de prejudiciu efectiv, ci și sensul de perturbare previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice, după caz a unui serviciu public.
Se înțelege că, într-o acțiune care are ca temei încălcarea unui drept subiectiv, reclamantul poate invoca ideea de perturbare doar dacă se află într-o legătură cauzală cu paguba.
Or, în speță nu putem vorbi de o pagubă, și cu atât mai puțin iminentă, care ar putea să-1 afecteze pe reclamant, întrucât, Decizia nr. 9/03 iunie 2013a Curții de C. - C. de C. B. -
se referă la recuperarea unor sume de bani plătite nelegal de entitatea verificată. Deci, nu recuperarea prejudiciului înregistrat prin plata în mod nelegal de la bugetul local, produs prin
suportarea de la bugetul local a penalităților, onorariului executorului judecătoresc și a cheltuielilor de executare silită, urmare a neachitării la termenele contractuale a lucrărilor executate la obiectivul "Reabilitare clădire Școala generală clasele V-VIII, localitatea M. de C. "9 poate fi considerată o pagubă pentru reclamant, ci chiar nerecuperarea acestui prejudiciu, fapt ce ar priva bugetul local de sumele respective, sume care ar putea să aibă o destinație legală.
Textul de lege cere reclamanților ca pe lângă "iminența pagube? să înfățișeze instanței și alte împrejurări legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, împrejurări care să fie de natură a argumenta faptul că este vorba de "caz bine justificat";.
Legea prevede că suspendarea se poate cere "în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente".
Acestea sunt așa cum s-a conturat în doctrină, dar și în practică, două condiții care trebuie îndeplinite în mod cumulativ. Așadar, sunt aspecte care scot în evidență caracterul ilegal al actului și abuzul autorității: modul în care s-a făcut adunarea organului colegial, modul în care s-a votat, etc.
Actul administrativ, după cum se cunoaște, se bucură de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său, se bazează pe prezumția de autenticitate (actul emană de la cine se spune că emană ) și pe prezumția de veridicitate ( actul exprimă ceea ce în mod real a decis organul emitent). De aici, rezultă principiul executării din oficiu (executio ex officio), întrucât actul administrativ unilateral este el însuși executoriu. Cu alte cuvinte a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o
bună ordine juridică, într-un stat de drept și o democrație constituțională.
Tocmai de aceea, suspendarea actelor administrative este considerată ca o situație de excepție. In doctrină se vorbește despre principiul revocabilității actului administrativ, dar nu și despre principiul suspendării, suspendarea fiind o excepție de la regula executării din oficiu.
De altfel, atunci când hotărăște suspendarea executării unui act administrativ, instanța de judecată trebuie să aibă în vedere și oportunitatea suspendării executării acestuia, pentru a evita să fie menținută o lungă perioadă de timp incertitudinea referitoare la obligațiile stabilite în sarcina reclamantului de instituția noastră, autoritatea de audit supremă a țării, nefiind astfel în interesul aplicării și respectării legii din domeniul financiar.
Dacă instanța va proceda la suspendarea actului de control al Curții de C. prin care se constată conform competențelor actuale faptul că s-au produs niște încălcări ale legislației și se dispun măsuri pentru stabilirea și recuperarea unor eventuale prejudicii produse prin aceste nereguli, înseamnă că vor da girul abuzului în administrație, încălcării legilor ce reglementează cheltuirea banului public și batjocoririi ideii de legalitate a acestui foarte important segment al unui stat de drept care este legalitatea în general și legalitatea cheltuirii banului public în particular.
În acest fel va fi golită de conținut activitatea unei instituții fundamentale a statului de drept care este C. de C., autoritate supremă de control asupra legalității cheltuirii banului public.
Aceasta este cu atât mai grav cu cât conform cu legea ei organică nr. 94/1992, cu modificările și completările care i-au fost aduse, C. de C. nu mai poate ea însăși să stabilească niște prejudicii și să procedeze la recuperarea lor.
Ea poate să constate neregulile, constând în încălcări ale legii fiscale în urma cărora, în mod evident, se produce un prejudiciu și să dispună entității controlate să stabilească întinderea prejudiciului și să acționeze în sensul recuperării lui.
Dacă s-ar proceda la suspendare, aceasta ar însemna întreruperea procedurii de luare a măsurilor dispuse de Curtea de Conturi a României și de executare efectivă a acestor măsuri, un timp nedeterminat, inclusiv nerecuperarea banilor publici cheltuiți nelegal o perioadă nedeterminată, dar îndelungată de timp.
In acest fel, starea de legalitate în general, și legalitatea cheltuirii banului public în particular, ar fi grav afectate, consecință pe care nici Curtea de Conturi a României, și sperăm, nici instanța de judecată, nu și-o pot asuma.
Nu în ultimul rând, la corecta și temeinica soluționare a recursului se solicită a se avea în vedere și triplul rol al controlului exercitat de C. de C., conform competențelor și atribuțiilor ce-i revin prin lege, anume: rol sancționator, rol preventiv și rol educativ. Accentuăm asupra ultimelor două roluri sau perspective ale misiunilor de control financiar, ținând seama și de actuala
conjunctură economică nefastă pe care o traversează țara noastră, iar admiterea suspendării executării deciziei noastre, a constituit un prilej nejustificat de satisfacție și de încurajare la nerespectarea legii pentru toate entitățile publice ce le acordă angajaților lor, funcționari publici sau personal contractual, drepturi salariale nelegale, prevalându-se de încheierea, evident nelegală, a unor contracte/acorduri colective de muncă.
12). Misiunea de audit efectuată de C. de C. B. -N. nu a generat situația de fapt și circumstanțele, în care reclamantul să fie îndreptățit, pentru a evita excesul de putere din partea autorității supreme de control financiar a R., să solicite instanței de judecată să suspende executarea actului administrativ, care ar fi fost emis în condiții de nelegalitate evidentă și care să fie de natură a-i crea pagube serioase, ce ar putea să aibă consecințe patrimoniale grave, care altfel nu ar putea fi îndreptate.
Or, patrimoniul U.A.T.C. M. de C. a fost prejudiciat chiar de conducerea acesteia prin plata nedatorată a cheltuielilor de executare silită, plată ce nu au fost supusă aprobării Consiliului local M. de C., având în vedere faptul că execuția bugetelor întocmite pe secțiunile de funcționare și dezvoltare, cu scopul de a redimensiona cheltuielile în raport cu gradul de colectare a veniturilor și pentru evitarea înregistrării de plăți restante, ce a avut drept consecința imediată producerea prejudiciului menționat în decizia de măsuri contestată.
In concluzie, atât misiunea de audit desfășurată de C. de C. -C. de C. B. -N. la U.A.T.C. M. de C., cât și, etapa de valorificare a constatărilor, s-au derulat conform dispozițiilor Legii nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de C., republicată, precum și cu cele ale Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de C., precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 130/04 noiembrie 2010 a Plenului Curții de C. și publicată în Monitorul Oficial al R., Partea I. nr. 832/13 decembrie 2010.
Actul de control, Procesul-verbal de constatare, înregistrat sub nr. 633/10 mai 2013 la entitatea auditată, consemnează cât se poate de clar și de concis abaterile de la legalitate și regularitate identificate de echipa de auditori publici externi ai Curții de C. - C. de C. B.
-N., iar starea de fapt menționată este dovedită cu actele cuprinse în anexele acestuia. Doar cine are interes în afara legii poate susține că actele administrative atacate nu ar fi fost emise având la bază probe și date relevante, iar abaterile nu ar fi fost expuse clar și concis.
In drept s-au invocat dispozițiile art. 205 din Codul de procedură civilă, pe dispozițiile art. 140 din Constituția R., revizuită în anul 2003, pe art. 1, 810, Îl", 12, 14, 15, 17, și 18 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, republicată, cu modificările și completările ulterioare, pe art. 1, 2, 3, 21, 22, 23, 24, de la art. 26 la art. 45, de la 62 la 65 din Legea nr. 94/1992, republicată, privind organizarea și funcționarea Curții de C., pe dispozițiile Legii nr. 130/1996 privind contractul colectiv de muncă, cu modificările și completările ulterioare, pe dispozițiile art. 14 și 23 din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale, cu modificările și completările ulterioare, pe prevederile Regulamentului privind organizarea și desfășurarea activităților specifice Curții de C., precum și valorificarea actelor rezultate din aceste activități, aprobat prin Hotărârea nr. 130/04 noiembrie 2010 a Plenului Curții de C. a R., publicată în Monitorul Oficial al R.
, Partea I, nr. 832/13 decembrie 2010.
Reclamanții C. M. de C. și P. C. M. de C. au depus la dosar "răspuns la întâmpinare";,
prin care au arătat următoarele:
Potrivit Secțiunii nr. 12 din Ordinul nr. 2550/C/2006 măsurile dispuse prin deciziile Curții de C. sunt executorii.
Prin decizia atacată, s-a dispus ca ordonatorul principal de credite sa stabilească întinderea prejudiciului cauzat instituției prin suportarea de la bugetul local a penalităților, onorariului executorului judecătoresc și a cheltuielilor de executare silită, urmare a neachitării la termenele contractuale a lucrărilor executate la obiectivul "Reabilitare clădire Școala Generală clasele V-VIII, localitatea M. de C. ", înregistrarea în evidența contabilă sintetică și analitică a prejudiciului, recuperarea integrală a acestuia conform normelor legale în domeniu și restituirea sumelor către bugetele Consiliului local al UAT M. de C. și bugetului de stat.
Ori, atâta timp cât, existența prejudiciului a fost contestată prin acțiunea ce face obiectul dosarului nr._ al Tribunalului B., punerea în executare a Deciziei nr. 9/2013, până la
pronunțarea instanței de contencios asupra legalității acesteia ar crea în mod evident o pagubă, existând posibilitatea executării unor sume nedatorate.
Uneori, chiar dacă ar fi admisă, pe fond, acțiunea, înlăturarea consecințelor păgubitoare ar fi dificilă. Astfel, C. Europeană a Drepturilor Omului a statuat în Hotărârea Buchen c. Cehiei că noțiunea de "bun" ca obiect al dreptului de proprietate, consacrat și protejat de art. 1 parag. 1 din Primul Protocol Adițional al Convenției, include orice interes al unei persoane de drept privat care are o valoare economică, astfel încât dreptul la salariu poate fi asimilat unui drept de proprietate" (SC nr. 661/2009 C. de Apel C., Luiza Neagu, Suspendarea executării actului administrativ, Ed. Hamangiu, 2011, pag. 93-100).
În același sens se invocă și practica Curții Europene, respectiv cauza Janosevici împotriva Suediei, hotărârea din 23 iulie 2002, relevantă pentru cazul de față, în care C. a reținut încălcarea dreptului de acces la instanță în situația în care autoritățile fiscale au impus reclamantului plata de taxe și accesorii stabilite retroactiv, care au fost puse în executare înainte ca o instanță competentă să se pronunțe asupra legalității actului administrativ. De asemenea, C. a apreciat în alte cazuri că art. 6 alin.l din Convenție conține un drept de "acces la instanță" -din care dreptul de acces este un aspect - ca un element al dreptului la un proces echitabil. Acest drept nu este unul absolut, putând face obiectul unor limitări care însă nu pot să restrângă sau reducă accesul persoanei în așa fel sau în așa măsură încât însăși esența lui să fie afectată. în plus, prin limitare trebuie să fie urmărit un scop legitim, să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit (între altele, Deweer împotriva Belgiei, hotărârea din 17 februarie 1980). Convenția intenționează garantarea unor drepturi care nu sunt teoretice și iluzorii, ci concrete și efective, scop care trebuie urmărit cu cea mai mare atenție în cazul accesului la instanță, având în vedere rolul proeminent deținut într-o societate democratică de dreptul la un proces echitabil (Airey împotriva Irlandei, hotărârea din 9 octombrie 1979).
Chiar dacă actul administrativ atacat se bucură de prezumția de legalitate și autenticitate, instanța de contencios investită cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, modificată, trebuie să "pipăie" fondul pentru a verifica existența împrejurărilor legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Ori, aceste împrejurări există, bugetul local sau de stat nefiind prejudiciat printr-o acțiune ilegală a primarului sau a UAT C. M. de C. . C. de C. a apreciat greșit că s-ar fi creat un prejudiciu bugetului local ori de stat, în realitate plățile efectuate nereprezentând altceva decât punerea în executare a unei hotărâri judecătorești urmare a existenței unui contract de lucrări al cărei beneficiar era unitatea administrativ teritorială și nu primarul.
Suspendarea executării actului administrativ nu poate da naștere unor abuzuri în administrația publică, așa cum greșit se susține, suspendarea fiind una limitată în timp, până la soluționarea dosarului pe fond. Chiar dacă, în speță este vorba despre Curtea de Conturi a României, actele emise de aceasta nu reprezintă altceva decât tot acte administrative supuse controlului instanțelor judecătorești. întreruperea în activitatea de luare a măsurilor dispuse de C. de C. este consecința firească a suspendării executării actului administrativ, iar admiterea unei atare cereri nu apare ca nelegală atâta timp cât cele două condiții (cazul bine justificat și paguba iminentă) sunt dovedite. Neexecutarea temporară a actului atacat nu are nicio legătură cu drepturile salariale acordate angajaților prin contracte/acorduri colective de muncă sau cu rolul preventiv și educativ al pârâtei, așa cum eronat se susține prin întâmpinare.
Principiul legalității actelor administrative presupune ca autoritățile administrative să nu încalce legea și ca toate deciziile lor să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.
Prin urmare, în procesul executării din oficiu a actelor administrative, trebuie asigurat un anumit echilibru, precum și anumite garanții de echitate pentru particulari, întrucât acțiunile autorităților publice nu pot fi discreționare, iar legea trebuie să furnizeze individului o protecție adecvată împotriva arbitrariului.
"Tocmai de aceea suspendarea executării actelor administrative trebuie considerată ca fiind, în realitate, un eficient instrument procedural aflat la îndemâna autorității emitente sau a instanței de judecată pentru a asigura respectarea principiului legalității, fiind echitabil ca atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află în proces de evaluare, acestea să nu-și producă efecte
asupra celor vizați." (C A. Ploiești, secția comercială și de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 315/2010).
Abordarea unei astfel de soluții este în concordanță și cu practica Curții Europene a Drepturilor Omului (cauza Tejedor H c. Spaniei, Hotărârea din 1 decembrie 1997, cauza Stone Court TD c. Spaniei, cererea nr. 55524/2000, cauza Artico c. Italiei, Hotărârea din 13 mai 1980), dar și cu Regulamentul 89/8/_ al Comitetului de Miniștri privitor la protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă, conform căruia există posibilitatea conferită celui care se consideră vătămat de a solicita suspendarea executării unui act administrativ, măsură pe care instanța o dispune atunci când în raport de ansamblul circumstanțelor și intereselor, se apreciază că executarea actului administrativ ar fi de natură a crea pagube semnificative, dificil de reparat și când există argumente juridice valabile față de regularitatea actului emis.
Analizând actele și lucrările dosarului, instanța reține următoarele:
În urma controlului efectuat de către C. de C. a județului BN s-a întocmit Raportul de audit financiar nr. 634 din data de_, iar ulterior, în baza acestuia, s-a emis Decizia nr. 9/2013.
Împotriva Deciziei nr. 9/2013, s-a formulat contestația înregistrată sub nr. 924/_, contestație ce a fost respinsă prin Încheierea nr. 2/2013 .
Reclamanții au sesizat astfel instanța de contencios administrativ cu acțiune în anularea Încheierii nr. 2/2013 și Deciziei nr. 9/2013.
Prin Decizia nr. 9/2013, ca urmare a constatărilor de la pct. 12 din cuprinsul acesteia, s-a dispus ca ordonatorul principal de credite să stabilească întinderea prejudiciului cauzat instituției prin suportarea de la bugetul local a penalităților, onorariului executorului judecătoresc și a cheltuielilor de executare silită, urmare a neachitării la termenele contractuale a lucrărilor executate la obiectivul "Reabilitare clădire Școala Generală clasele V-VIII, localitatea M. de C. ", înregistrarea în evidența contabilă sintetică și analitică a prejudiciului, recuperarea integrală a acestuia conform normelor legale în domeniu și restituirea sumelor către bugetele Consiliului local al UAT M. de C. și bugetului de stat.
Întinderea prejudiciului calculat de C. de C. a R. se ridică la suma de 326.183,34 lei, din care 315.119,90 lei ar constitui plăți efectuate nelegal cu titlu de cheltuieli de executare, inclusiv onorar executor și penalități către DA CON SRL B., iar suma de 11063,441ei, ar reprezenta foloase nerealizate.
Prin Ordonanța de plată nr.3635/2010 pronunțata de Judecătoria Bistrița în dosarul nr. _
, Primăria comunei M. de C. a fost obligată la plata sumei de 102.0081ei, reprezentând contravaloare lucrări de construcție și penalități de 0,5% pe zi de întârziere, calculate de la data scadenței și până la data plății efective. Totodată a fost obligată la plata sumei de 5441ei cu titlu de cheltuieli de judecată.
Împotriva Ordonanței de plată s-a formulat cerere în anulare, ce a format obiectul dosarului nr._ al Judecătoriei B., cerere ce a fost respinsă prin admiterea excepției lipsei calității procesuale active a C. M. de C. .
Pe baza titlului executoriu mai sus menționat, creditoarea a demarat procedura executării silite prin intermediul executorului judecătoresc Manchevici Marin, dosar execuțional nr. 715/2010, înființându-se poprire pe conturile UAT M. de C. la Trezoreria municipiului B. .
S-a formulat și contestație la titlu, ce a făcut obiectul dosarului nr._ al Judecătoriei
B., pentru a se lămuri modalitatea de calcul a penalităților de întârziere prin raportare la prevederile art. 12.2 din contractul de lucrări nr. 1353/_ în sensul că, penalitățile de întârziere reprezintă 0,5% pe fiecare zi sau pe fiecare factură. Prin Sentința Civilă nr. 11313/2011 contestația a fost respinsă, hotărârea rămânând irevocabilă.
Pentru plata sumelor înscrise în titlul executoriu Ordonanța de plată nr. 3635/2010, prin Sentința Civilă nr. 2257/2012 s-a acordat un termen de gratie de 6 luni și s-a dispus eșalonarea plății stabilite în sarcina reclamanților într-un termen de 6 luni de la data încetării termenului de grație.
Până la data încheierii misiunii de audit financiar a fost achitată suma de 109994,901ei, cu titlu de debit restant și cheltuieli de judecată și suma de 315119,901ei, cu titlu de cheltuieli de executare, onorar executor judecătoresc și penalități de întârziere, atât de la bugetul local, cât și din sume solicitate pentru achitarea de arierate.
Tribunalul reține că, actul administrativ cu caracter unilateral se bucură de prezumția de legalitate și se execută din oficiu, însă de la această regulă există o situație de excepție, când efectele acestuia sunt vremelnic întrerupte prin suspendarea executării actului, în temeiul art. 14 alin. 1 teza a I-a sau, după caz, în temeiul art. 15 din Legea nr.554/2004.
Însă, în ambele ipoteze, legea impune îndeplinirea cumulativă a două condiții: cazul bine justificat și paguba iminentă.
Prin caz bine justificat se înțelege, potrivit art. 2 alin.1 lit. t din Legea nr.554/2004, împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ, iar prin pagubă iminentă, conform art. 2 alin.1 lit. ș din același act normativ, prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă, gravă, a funcționării unei autorități publice ori a unui serviciu public.
Suspendarea actului administrativ este reglementată în scopul acordării unei protecții provizorii a drepturilor și intereselor particularilor până la momentul în care instanța competentă va cenzura legalitatea actului, protecție consacrată prin mai multe instrumente juridice, atât în sistemul Consiliului Europei, cât și în ordinea juridică a Uniunii Europene.
La soluționarea cauzei este necesar să se aibă în vedere și Recomandarea nr. R(89) 8 adoptată de către Comitetul de Miniștri din cadrul Consiliului Europei la_ prin care se arată că executarea imediată a actelor administrative contestate sau susceptibile de a fi contestate, poate cauza persoanelor în anumite circumstanțe, un prejudiciu ireparabil pe care echitatea îl impune să fie evitat în măsura posibilului.
Din acest punct de vedere legea română corespunde recomandărilor Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei invocată de reclamantă pentru că prevede atribuția instanței de a ordona măsuri provizorii de protecție a drepturilor și intereselor particularilor.
Simpla invocare a prevederilor legale care reglementează instituția suspendării și recomandările Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei nu poate fundamenta prin ea însăși luarea unei măsuri provizorii pentru că suspendarea nu intervine de drept ci, în fiecare caz în parte, trebuie prezentate de către partea interesată indicii suficiente de răsturnare a prezumției de legalitate și care să facă verosimilă iminența producerii unei pagube.
În speță, reclamanții au prezentat care sunt acele împrejurări de fapt și de drept care pot constitui indicii de răsturnare a prezumției de legalitate, însă instanța apreciază că acestea nu întrunesc exigentele prevăzute de art. 2 alin.1 lit. t din Legea nr.554/2004, deoarece nu sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.
Cazul bine justificat presupune existența unei puternice îndoieli asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ, de natură a înfrânge principiul potrivit căruia actul administrativ este executoriu din oficiu.
Motivele de nelegalitate invocate de reclamanți se referă în esență la împrejurarea că plata sumelor imputate prin decizia Curții de C. nu a reprezentat altceva decât punerea în executare a unei hotărâri judecătorești definitive și irevocabile și a unei hotărâri a Consiliului local (nr. 30/2012), iar îndeplinirea unei obligații stabilită în acest fel nu este cauzatoare, prin ea însăși.
Tribunalul, în cadrul analiz ei de aparență a le gali tății actului administrativ contestat, reține că sunt reale susținerile reclamanților în sensul că plata penalităților ( ce au generat în conjunctura relevată de reclamanți și cheltuielile de executare), urmare a neachitării la termenele contractuale a lucrărilor executate la obiectivul "Reabilitare clădire Școala Generală clasele V-VIII, localitatea M. de C. ", au fost stabilite prin hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă, însă acestea nu sunt în măsură să răstoarne prezumția de legalitate printr-o examinare prima facie a actului atacat, prin raportare la măsura dispusă de organul de control, respectiv de a înregistra în evidența contabilă sintetică și analitică a prejudiciului, de a-l recupera integral conform normelor legale în domeniu și de a se restitui sumele către bugetul Consiliului local al UAT M. de C. și bugetul de stat, deoarece există posibilitatea legală ca aceste sume să fie imputate anumitor persoane care și-au îndeplinit defectuos obligațiile legale. Aspectele referitoare la formularea sau nu de apărări corespunzătoare în dosarele ce au avut ca obiect ordonanța de plată și cererea în anulare și de interpretare a prevederile art. 12.2 din contractul de lucrări nr. 1353/_ în sensul că, penalitățile de întârziere reprezintă 0,5% pe fiecare zi sau pe fiecare factură, exced prezentului cadru procesual în care se realizează numai o analiză de aparență a legalității, fără a influența fondul cauzei, urmând ca instanța ce va fi investită cu soluționarea acțiunii de fond să le analizeze.
În ceea ce privește cea de-a doua condiție care trebuie îndeplinită cumulativ și anume, paguba iminentă
, tribunalul apreciază că nici aceasta nu este îndeplinită în speță, reclamanții neindicând în concret în ce constă prejudiciul material viitor și previzibil. Oricum, prejudiciul nu a fost dovedit, iar dacă ar exista nu se pune problema nerecuperării acestuia.
Pentru considerentele expuse anterior, constatând că nu sunt îndeplinite cumulativ condițiile legale pentru suspendarea actului administrativ, deoarece executarea actului administrativ contestat nu este de natură să cauzeze prejudicii grave, reparabile doar cu dificultate și nu există condiția unui caz prima facie împotriva validității actului respectiv, instanța va respinge cererea, ca neîntemeiată.
Având în vedere soluția pronunțată, precum și dispozițiile art. 274 Cod proc. civilă, instanța va respinge cererea reclamantei de acordare a cheltuielilor de judecată.
PENTRU ACESTE MOTIVE ÎN NUMELE LEGII HOTĂRĂȘTE
Respinge, ca nefondată, cererea de suspendare formulată de reclamanții C. M. de C. și P. C. M. de C. , ambii cu sediul în M. de C., str. P., nr. 18, jud. B. -N.
, Cod fiscal R4427080 în contradictoriu cu pârâtele Curtea de Conturi a României, cu sediul în B.
, str. Lev T., nr. 22-24, cod 0., sector 1 și C. de C. a J. B. -N. , cu sediul în B.
, str. Gheorghe Ș., nr. 22, jud. B. -N. .
Respinge cererea reclamantei de acordare a cheltuielilor de judecată. Executorie de drept.
Cu drept de recurs în termen de 5 zile de la comunicare. Cererea de recurs se depune la Tribunalul B. -N., sub sancțiunea nulității.
Pronunțată azi,_, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.
PREȘEDINTE, GREFIER,
B. L. T. M. D.
Red/dact: BLT/HVA
_ /5ex
