Obligare emitere act administrativ. Decizia nr. 39/2015. Curtea de Apel BUCUREŞTI

Curtea de Apel BUCUREŞTI - Sentințe și decizii de contencios administrativ și fiscal / 2015

Decizia nr. 39/2015 pronunțată de Curtea de Apel BUCUREŞTI la data de 06-01-2015 în dosarul nr. 4313/3/2013

ROMÂNIA

CURTEA DE APEL BUCUREȘTI-SECȚIA A VIII-A C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL

DOSAR NR._

DECIZIA CIVILĂ NR. 39

ȘEDINȚA PUBLICĂ DIN 06.01.2015

COMPLETUL CONSTITUIT DIN:

PREȘEDINTE: H. P.

JUDECĂTOR: A. M. G.

JUDECĂTOR: O. S.

GREFIER: E. S. M.

Pe rol se află soluționarea recursului civil declarat de recurenta-reclamantă ASOCIAȚIA SALVAȚI CARTIERELE DĂMĂROAIA ȘI BUCUREȘTII NOI, împotriva sentinței civile nr. 4445/13.06.2014, pronunțată de Tribunalul București, Secția a II-a de C. Administrativ și Fiscal, în dosarul nr._, în contradictoriu cu intimații-pârâți P. G. - S. M. O., Ș. R. I., S. D., C. O., N. G., N. Z., N. D., N. D., C. S., C. I., M. M., M. O. C., Z. M., Z. O., S. S., N. A., N. L. F., N. A., S. A., S. C., P. D., P. E., P. D. A., C. A. L., S. LUCREȚIA, A. B. ROMÂNIA, având ca obiect „obligare emitere act administrativ.”

La apelul nominal făcut în ședință publică a răspuns recurenta-reclamantă, prin avocat Dobrev D., cu împuternicire avocațială la dosar și intimații-pârâți C. I., M. M., M. O. C., Z. M., Z. O., N. A., S. A., S. C., P. D., P. E. și P. D. A., prin avocat O. C., care depune împuterniciri avocațiale la dosar, lipsind ceilalți intimați-pârâți.

Procedura de citare este legal îndeplinită.

S-a făcut referatul cauzei de către grefierul de ședință, după care:

La interpelarea Curții, părțile, prin avocați, arată că nu mai au alte cereri de formulat, excepții de invocat sau probe de administrat.

Nemaifiind cereri de formulat, excepții de invocat sau probe de administrat, Curtea apreciază cauza în stare de judecată și acordă cuvântul pe recurs.

Avocatul recurentei-reclamante, în temeiul art. 312 alin. 3 coroborat cu alin. 6 C.p.c., solicită admiterea recursului, casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului București pentru motivele expuse pe larg în cererea de recurs.

În primul rând, arată că în mod greșit au fost admise excepția de inadmisibilitate și excepția de nelegalitate, pe motivul că actul administrativ atacat pe cale de excepție nu ar avea legătură cu litigiul de fond. Precizează că există două autorizații de construire emise pentru același supraedificat și consideră că există legătură pentru că prin al doilea act administrativ tinde să se paralizeze acțiunea introductivă de instanță.

În concluzie, solicită admiterea recursului, fără cheltuieli de judecată.

Avocatul intimaților-pârâți C. I., M. M., M. O. C., Z. M., Z. O., N. A., S. A., S. C., P. D., P. E. și P. D. A. solicită respingerea recursului, ca neîntemeiat, iar pe fond, respingerea acțiunii, ca neîntemeiată, întrucât, potrivit Legii nr. 50/1991, dispoziția de desființare nu se poate emite de către primar, cu cheltuieli de judecată pe cale separată.

Curtea declară dezbaterile închise și reține cauza spre soluționare.

CURTEA,

Deliberând, reține următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea înregistrată pe rolul acestei instanțe la data de 01.02.2013 sub nr._, astfel cum a fost modificată și precizată, reclamanta Asociația Salvați Cartierele Dămăroaia și Bucureștii Noi a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ș. R. I., C. O., N. G., N. Z., N. D., N. D., C. S., Z. O., S. S., N. A., N. L. F., C. A. L., S. Lucreția, A. B. România, S. D., P. G., C. I., M. M., M. O., Z. M., P. D. A., N. A., S. A., S. C., P. D., P. E. să se dispună ca, în temeiul art. 28 alin.(2) din Legea 50/1991, să obligați intimatul Primar G. la emiterea si punerea in aplicare a deciziei de desființarea lucrărilor de construcție efectuate la imobilul situat în .-51, sector 1, București, carte funciară individuală nr._, nr. cadastral_. ce exced limitelor Autorizației de construire nr. 672/24.03.2012.

În motivare, s-a arătat că Autorizația de construire nr. 672/24.03.2012 s-a emis pentru imobilul situat în .-51, pentru edificarea unei construcții S+P+2 etaje.

Prevederile acestei autorizații nu au fost insa respectate de către beneficiarul acesteia, construcția edificata depășind limitele și dimensiunile impuse prin proiectul vizat spre neschimbare anexat autorizației de construcție. Astfel, construcția finalizată are un nivel suplimentar construit în afara autorizației (S+P+3E), procentul de ocupare al terenului (POT) este de 65%. fată de limita legală de 45%, coeficientul de ocupare a terenului (CUT) este de 2.66 (3.6, dacă se include și subsolul) față de limita legală de 1.3. iar spațiul din subsol destinat garajelor a fost transformat în spațiu de locuit.

Neregulile au fost constate și de Inspectoratul de Stat în Construcții cu ocazia controlului la fata locului, astfel cum rezultă din adresa nr. 5689/C/26.11.2012.

Imobilele situate în Cartierul Dămăroaia, inclusiv pe . 1 se încadrează în subzona L2a a P.U.G. Municipiului București, subzona locuințelor individuale și colective mici și sunt cuprinse începând cu anul 2004 în parcelarea protejata B. avînd POT max=45%, CUT max=1,3, înălțime maximă de 10 m, iar regimul maxim de înălțime este de P+2E, așa cum a fost aprobat prin HCGMB nr.279/2000, modificat prin HCGMB nr. 324/17.11.2010.

Discrepanțele dintre dimensiunile autorizate ale construcției din .-51 și trăsăturile finale ale construcției arată fără echivoc faptul că a fost edificată cu încălcarea dispozițiilor Legii nr.50/1991 și cu nerespectarea parametrilor aprobați prin Autorizația de construire nr. 672/24.03.2012.

În drept, s-au invocat dispozițiile art. 28 din Legea nr. 50/1991, H.C.G.M.B. nr.279/2000.

1.2. Reclamanta a formulat mai multe cereri precizatoare și modificatoare, respectiv la data de 12.04.2013 (f.27), 10.06.2013 (f.35), 28.03.2014 (f.37), iar la data de 28.03.2014 a invocat și excepția de nelegalitate a autorizației de construire nr. 848/_/26.11.2012, emisă de intimatul P. G. al Municipiului București și având ca obiect „transformarea podurilor în mansardă la imobilele de locuit S+P+2E, autorizate anterior cu nr. 672/_/24.09.2012”.

Ca motive de nelegalitate, reclamanta a invocat faptul că autorizația de construire nr. 848/_/26.11.2012 a fost emisă pentru o construcție deja edificată la momentul emiterii și, totodată, depășește înălțimea maximă și coeficientul de utilizare a terenului maxim admise pentru parcelarea protejată "B.".

2. Poziția procesuală a pârâților

2.1. Pârâtul S. D. a formulat întâmpinare (f.19), prin care a invocat excepția necompetenței materiale, excepția inadmisibilității, excepția prematurității, excepția lipsei calității procesuale active și pasive, iar pe fondul cauzei au solicitat respingerea cererii ca neîntemeiată.

2.2. Pârâții C. I., M. M., M. O., Z. M., P. D. A., N. A., S. A., S. C., P. D., P. E. au formulat întâmpinare (f.219), prin care au invocat excepția lipsei calității procesuale pasive.

2.3. Pârâtul P. G. al Municipiului București, deși legal citat, nu a formulat întâmpinare.

3. Aspecte procesuale

Instanța a încuviințat ambelor părți proba cu înscrisuri, în cadrul căreia reclamanta a atașat înscrisurile la care a făcut referire în cererea de chemare în judecată. De asemenea, emitentul actelor contestate a depus, la solicitarea instanței în baza art. 13 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, documentația care a stat la baza emiterii acestora.

4. Starea de fapt

Potrivit probei cu înscrisuri administrate și conform susținerilor concordante ale părților, tribunalul reține că Autorizația de construire nr. 672/_/24.09.2012 (f.91) a fost emisă de pârâtul P. G. al Municipiului București ca urmare a cererii adresate de pârâtul S. D. în calitate de reprezentant al pârâților C. O., N. G., N. Z., pentru edificarea unei construcții S+P+2 etaje pe terenul situat în . - 51, sector 1.

Prin autorizația de construire nr. 848/_/26.11.2012 (f. 238), emisă de pârâtul P. G. al Municipiului București, s-a autorizat „transformarea podurilor în mansardă la imobilele de locuit S+P+2E, autorizate anterior cu nr. 672/_/24.09.2012”.

Prin adresa înregistrata sub nr._/08.01.2013 (f.60), reclamanta a solicitat Primarului G. al Municipiului București desființarea construcțiilor efectuate la imobilul din . - 51, sector 1 cu nerespectarea limitelor dimensiunilor și prevederilor autorizației de construire nr. 672/_/24.09.2012.

Împotriva acestui refuz de emitere a unui act administrativ, reclamanta a formulat prezenta acțiune în contencios administrativ.

Potrivit art. 137 alin. 1 C.pr.civ. instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac de prisos, în totul sau în parte, cercetarea în fond a pricinii.

Față de precizarea obiectului cererii de chemare în judecată, excepția necompetenței materiale și excepția inadmisibilității cererii au rămas fără obiect.

Instanța reține că prezenta cerere de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, are ca obiect principal acțiune în obligarea pârâtului P. G. al Municipiului București la desființarea lucrărilor de construire efectuate la imobilul situat în . - 51, sector 1, București, cu privire la care se pretinde că exced limitelor autorizațiilor de construire sau cu încălcarea dispozițiilor legale, ca efect al constatării nelegalității autorizațiilor de construire.

Obiectul acțiunii este reprezentat, așadar, de obligarea pârâtului P. G. al București la emiterea unui act administrativ (art. 28 alin. 2 din Legea nr. 50/1991), pârâții persoane fizice fiind chemați în judecată pentru opozabilitate, având în vedere că actul administrativ este de natură a le afecta interesele.

5. Asupra excepției prematurității

Potrivit art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

Art. 8 alin. 1 teza a doua din Legea contenciosului administrativ prevede, de asemenea, că se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.

Tribunalul reține că refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri este asimilat unui act administrativ potrivit art. 2 alin. 1 lit. i din Legea nr. 554/2004, iar potrivit art. 8 alin. 1 teza a II-a din Legea nr. 554/2004, se poate adresa instanței de contencios administrativ cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său ori prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri. Într-o asemenea situație, procedura prealabilă nu este obligatorie, conform art. 7 alin. 5 din raportat la art. 2 alin. 2 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, nu reprezintă o condiție pentru actualitatea dreptului la acțiune angajarea răspunderii contravenționale a constructorului. Mențiunea „pe cheltuiala contravenientului” din textul legii nu condiționează emiterea actului administrativ de desființare a construcției de întocmirea unui proces-verbal de contravenție, ci numai dă posibilitatea ca aceste cheltuieli să fie puse în sarcina persoanei care a săvârșit fapta încadrată de lege ca și contravenție, chiar dacă s-a împlinit termenul de prescripție pentru aplicarea amenzii contravenționale. Prin urmare, proprietarul construcțiilor suportă măsura desființării, chiar dacă nu este persoana care le-a ridicat cu încălcarea legii și chiar dacă nu s-a încheiat un proces-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor împotriva vreunei persoane, fiind suficient să existe elementul material al acestei contravenții, de a se fi edificat o construcție fără autorizație de construire.

6. Asupra excepției lipsei calității procesuale active și pasive

Calitatea procesuală presupune existența unei identități între persoana reclamantului și cel care este titularul dreptului afirmat (calitate procesuală activă), precum și între persoana chemată în judecată (pârâtul) și cel care este subiect pasiv în raportul juridic dedus judecății (calitate procesuală pasivă).

Potrivit dispozițiilor art. 32 din Legea nr. 50/1991, în cazul în care persoanele sancționate contravențional au oprit executarea lucrărilor, dar nu s-au conformat în termen celor dispuse prin procesul-verbal de constatare a contravenției, potrivit prevederilor art. 28 alin. (1), organul care a aplicat sancțiunea va sesiza instanțele judecătorești pentru a dispune, după caz: a) încadrarea lucrărilor în prevederile autorizației; b) desființarea construcțiilor realizate nelegal. În cazul admiterii cererii, instanța va stabili termenele limită de executare a măsurilor prevăzute la alin. (1). În cazul nerespectării termenelor limită stabilite, măsurile dispuse de instanță, în conformitate cu prevederile alin. (2), se vor duce la îndeplinire prin grija primarului, cu sprijinul organelor de poliție, cheltuielile urmând să fie suportate de către persoanele vinovate.

Tribunalul a reținut că prezenta cerere de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată potrivit art. 132 C.pr.civ., are ca obiect o acțiune în contencios administrativ împotriva refuzului de emitere a unui act administrativ. Reclamanta este persoana care a formulat cererea de emitere a unei dispoziții de desființare a construcției de către P. G. al Municipiului București, astfel că are calitate procesuală activă pentru a sesiza instanța de contencios administrativ.

De asemenea, pârâții S. D., C. I., M. M., M. O., Z. M., P. D. A., N. A., S. A., S. C., P. D., P. E., precum și A. B. România au dobândit în patrimoniu drepturi asupra imobilului construit, a cărui desființare se solicită, astfel că au calitate procesuală pasivă, justificată de interesul de a formula apărări cu privire la acțiunea reclamantei, dar și de necesitatea pronunțării unei soluții în condiții de contradictorialitate și nemijlocire, cu efect de opozabilitate față de toate persoanele care s-ar putea opune executării silite.

Chestiunile privind răspunderea contravențională și inexistența unei atribuții a primarului pentru a dispune desființarea pe cale administrativă a construcției urmează a fi analizate ca apărări de fond, cu privire la caracterul justificat sau nejustificat al refuzului primarului de emitere a unei dispoziții de desființare a construcției.

7. Asupra excepției inadmisibilității

Tribunalul a constatat că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004, deoarece de legalitatea actului administrativ nu depinde soluționarea litigiului pe fond.

Prin invocarea acestei excepții, reclamanta urmărește să dovedească nevalabilitatea autorizației de construire nr. 848/_/26.11.2012, emisă de intimatul P. G. al Municipiului București și având ca obiect „transformarea podurilor în mansardă la imobilele de locuit S+P+2E, autorizate anterior cu nr. 672/_/24.09.2012”, ca mijloc de apărare suplimentar celui legat de depășirea limitelor autorizației nr. 672/_/24.09.2012, astfel încât să justifice necesitatea desființării construcției.

Însă, cauza acțiunii principale este pretinsul refuz nejustificat al Primarului de a emite un act administrativ de desființare a construcției, care presupune și alte condiții legale, ce nu sunt îndeplinite în speță și a căror analiză este prioritară stabilirii lucrărilor de construire aflate în afara legii.

Prin urmare, tribunalul a respins excepția de nelegalitate ca inadmisibilă.

8. Asupra fondului cererii

Potrivit dispozițiilor art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991, prin excepție de la prevederile art. 32, construcțiile executate fără autorizație de construire pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al statului, cât și construcțiile, lucrările și amenajările cu caracter provizoriu executate pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al județelor, municipiilor, orașelor și comunelor vor putea fi desființate pe cale administrativă de autoritatea administrației publice de pe raza unității administrativ-teritoriale unde se află construcția, fără emiterea unei autorizații de desființare, fără sesizarea instanțelor judecătorești și pe cheltuiala contravenientului.

La o analiză succintă a art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991, se pot distinge două situații de în care își găsește aplicarea: 1. când construcțiile sunt executate fără autorizație de construire pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al statului; 2. când construcțiile, lucrările și amenajările au un caracter provizoriu și sunt executate pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al județelor, municipiilor, orașelor și comunelor.

Ambele situații se raportează la dispozițiile Legii nr. 213/1998 și ale Legii nr. 18/1991, iar terenul situat în . - 51, sector 1, București este proprietate privată, și nu face parte din domeniul privat sau public al statului sau al municipiului.

Conform art. 4 alin. 1 din Legea nr. 18/1991, terenurile pot face obiectul dreptului de proprietate privată sau al altor drepturi reale, având ca titulari persoane fizice sau juridice, ori pot aparține domeniului public sau domeniului privat.

Măsura obligării la desființarea unei construcții constituie o ingerință în dreptul de proprietate al unei persoane, garantat de art. 44 din Constituția României și de art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, în cauza Yildirir c. Turciei (hotărârea din 24 noiembrie 2009), Curtea europeană a constatat încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 datorită faptului că o construcție a reclamantului a fost demolată de autoritățile naționale pe motiv că fusese ridicată ilegal și reprezenta un pericol pentru siguranța cetățenilor și a mediului.

Instanța de contencios administrativ nu se poate pronunța decât cu privire la pretinsul refuz nejustificat de emitere a actului administrativ, nefiind instanța competentă să oblige pârâții persoane fizice la desființarea construcției, în condițiile în care o astfel de obligație are o natură pur civilă, de competența judecătoriei ca instanță de drept comun, potrivit art. 1 pct. 1 C.pr.civ. din 1865, în vigoare la data sesizării instanței.

Potrivit principiului disponibilității, reclamanta a modificat cererea de chemare în judecată, limitele judecății fiind clar determinate, iar instanța de contencios administrativ a constatat că refuzul de emitere a dispoziției de desființare a construcției este unul justificat, motiv pentru care a respins cererea de chemare în judecată în întregul său, ca neîntemeiată, inclusiv cu privire la capetele accesorii de cerere.

Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta ASOCIAȚIA SALVAȚI CARTIERELE DĂMĂROAIA ȘI BUCUREȘTII NOI, solicitând admiterea recursului și trimiterea cauzei spre rejudecare de către prima instanță, întrucât instanța de fond a soluționat cauza în mod greșit atât pe fond cât și prin greșita admitere a excepției inadmisibilității excepției de nelegalitate.

În motivarea cererii de recurs a învederat următoarele:

I. Greșita admitere a excepției de inadmisibilitate a excepției de nelegalitate a autorizației de construire nr. 848/_/26.11.2012, emisă de intimatul P. G. al Municipiului București și având ca obiect "transformarea podurilor în mansardă la imobilele de locuit S+P+2E, autorizate anterior cu nr. 672/_/24.09.2012".

S-a reținut în considerente:

„Tribunalul constată că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 4 din Legea nr. 554/2004, deoarece de legalitatea actului administrativ nu depinde soluționarea litigiului pe fond.

Prin invocarea acestei excepții, reclamanta urmărește să dovedească nevalabilitatea autorizației de construire nr. 848/_/26.11.2012, emise de intimatul P. G. ai Municipiului București și având ca obiect „transformarea podurilor în mansardă la imobilele de locuit S+P+2E, autorizate anterior cu nr. 672/_/24.09.2012", ca mijloc de apărare suplimentar celui legat de depășirea limitelor autorizației nr. 672/_/24.09.2012, astfel încât să justifice necesitatea desființării construcției.

Această soluție e greșită din următoarele motive:

Pentru a fi admisibilă în principiu, excepția de nelegalitate trebuie să îndeplinească conform art. 4 din Legea nr. 554/2004 trei condiții cumulativ:

-să se refere la un act administrativ de autoritate individual. Or autorizația de construire nr. 848/_/26.11.2012 emisă de intimatul P. G. este un act administrativ individual;

-să se refere la un act administrativ ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 (și această condiție e îndeplinită);

-de actul administrativ atacat pe cale de excepție depinde soluționarea litigiului pe fond. De fapt „răspunsul" (indirect) la plângerea noastră prealabilă depusă la 08.01.2013 precum și la petițiile anterioare adresate Serviciului Control Disciplină în Construcții din PMB (a se vedea adresa de răspuns a Serviciului Control Disciplină în Construcții cu nr. 5689/26.11.2012) e chiar această autorizația de construire nr. 848/_/26.11.2012 care elimină practic din opțiunile autorității pârâte orice posibilitate de aducere a construcției în limitele prevăzute de parametrii urbanistici ai autorizației de construire inițiale (nr. 672/_/24.09.2012). Ca urmare, fiind vorba de două acte administrative emise pentru aceeași construcție "transformarea podurilor în mansardă" există o vădită legătură între excepție și litigiul de fond.

II: Referitor la fondul cauzei instanța a reținut că:

La o analiză succintă a art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991, se pot distinge două situații de în care își găsește aplicarea:

1.când construcțiile sunt executate fără autorizație de construire pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al statului;

2.când construcțiile, lucrările și amenajările au un caracter provizoriu și sunt executate pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al județelor, municipiilor, orașelor și comunelor;

Prin urmare, o astfel de măsură se poate dispune numai cu respectarea dispozițiilor legale, care nu dau posibilitatea primarului să dispună printr-un act administrativ desființarea construcției de pe un teren proprietate privată, ci numai posibilitatea de a sesiza instanțele de drept comun. Instanța de contencios administrativ nu se poate pronunța decât cu privire la pretinsul refuz nejustificat de emitere a actului administrativ, nefiind instanța competentă să oblige pârâții persoane fizice la desființarea construcției, în condițiile în care o astfel de obligație are o natură pur civilă, de competența judecătoriei ca instanță de drept comun, potrivit art. 1 pct. 1 C.pr.civ. din 1865, în vigoare la data sesizării instanței.

Acest raționament este greșit deoarece:

-refuzul rezolvării unei cereri adresate autorității publice poate forma obiectul controlului exercitat de instanța de contencios administrativ, conform art. 52 din Constituția României și art. 1 alin. (1) și 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar în temeiul art. 18 alin. (1) din aceeași lege, instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate după caz, să:

-anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ;

-să oblige autoritatea pârâtă să emită un anume act administrativ;

-să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă.

Legea nr. 554/2004 reglementează astfel un contencios de plină jurisdicție, în cadrul căreua instanța poate să dispună măsuri pentru recunoașterea și restabilirea dreptului sau a interesului legitim vătămat, și, în acest scop, atunci când constată, pe baza probelor administrate, că sunt îndeplinite condițiile legii, poate obliga autoritatea publică să emită un act având conținutul solicitat de reclamant, iar nu doar să reevalueze cererea care i-a fost adresată.

O atare măsură se încadrează în soluțiile pe care este îndrituită să le pronunțe instanța, potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004, și nu poate fi calificată drept o ingerință în atribuțiile administrației publice, interpretarea propusă de recurentă șiomologată de instanța de fond fiind de natură să lipsească de efectivitate în ansamblu mecanismul contenciosului administrativ .

Mai mult, art. 28 alin. 2 al legii speciale (50/1991) indicat ca temei al acțiunii arată foarte clar actul administrativ care trebuie emis de către intimatul P. G. în atari situații de fapt:

(2) Decizia menținerii sau a desființării construcțiilor realizate fără autorizație de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia se va lua de către autoritatea administrației publice competente, pe baza planurilor urbanistice și a regulamentelor aferente, avizate și aprobate în condițiile legii, sau, după caz, de instanță. Pentru lucrări ce se execută la clădirile prevăzute la art. 3 lit. b) este necesar avizul Ministerului Culturii și cultelor.

Ca urmare, legea specială consacră două ipoteze:

-decizia de desființare (act administrativ individual ca și autorizația de construire) se emite de autoritatea publică locală competentă;

-decizia de desființare se ia de către instanță investită cu acest petit accesoriu unui petit principal (a se vedea art. 24A1 din Legea nr.50/1991) care poate fi: acțiunea în anularea unei autorizații de construire (la instanța de contencios administrativ), acțiunea în răspundere civilă delictuală pentru încălcarea unor servituti urbane (la instanța civilă - judecătoria), laturii civile în cadrul unui proces penal (la instanța penală).

În speță, instanța de contencios administrativ a fost ce investită cu un petit ce încadrat pe prima ipoteză. De remarcat că subdobânditorii cărora le-au fost transmise drepturi reale de către titularul celor două autorizații de construire au posibilitatea să atace acest act administrativ, deoarece autoritatea, chiar dacă a fost obligată de către instanță, trebuie să-l emită în condițiile legii (baza planurilor urbanistice și cu avizul Ministerului Culturii) și a propriilor considerente de oportunitate, autorității rămânându-i libertatea de a găsi cele mai adecvate modalități de restabilire a legalității, în subsumat obiectivului de atins, ordonat de instanță.

O atare soluție a fost reținută și de Tribunalul Dâmbovița la pronunțarea sentinței nr. 2520/28.06.2012, rămasă irevocabilă prin respingerea recursului, hotărâre prin care s-a dispus obligarea Primarului G. al Municipiului București la emiterea unei decizii de desființare a imobilului edificat fără autorizație, raționament aplicabil mutatis mutandis și în speța de față.

Nu poate fi primită concluzia instanței de fond privind incidența art. 33 alin. 1 din Legea nr. 50/1991 deoarece acesta reglementează o cu totul altă ipoteză:

Rezultă că acest text este aplicabil doar în ipoteza în care o construcție se găsește pe domeniul public sau privat al statului sau al unei unități administrativ teritoriale iar forța coercitivă a statului poate fi folosită și în absența unui act administrativ (care se bucură de prezumția de legalitate și de executorialitate) sau de o hotărâre judecătorească. Faptul că nu există o terminologie unitară în Legea nr. 50/1991 nu este de natură să conducă la concluzia instanței de fond, deoarece decizia de desființare de la art. 28 alin. 2 este sinonimă cu autorizația de desființare de la art. 33 alin. 1 - același actadministrativ de autoritate cu caracter individual. Nu se poate reține raționamentul instanței de fond că P. G. nu poate să dispună desființarea/remodelarea construcției pe un teren proprietate privată, conform reglementărilor urbanistice de ordine publică, câtă vreme tot el poate pe aceeași proprietate privată să autorizeze construirea. Ambele demersuri administrative se subsumează aceluiași scop: respectarea documentațiilor de urbanism ce amenajează interesul privat în raport de interesul public.

O altă ipoteză este cea a art. 32 din Legea nr. 50/1991 care presupune existența unui proces verbal de constatare a contravenției emis în baza OG nr. 2/2001 neatacat sau menținut de instanțele competente care nu este adus la îndeplinire în ceea ce privește sancțiunile complementare de către contravenient. în această situație alin. 1 lit. a prevede că se pot sesiza instanțele de drept comun care să dispună aducerea clădirii în parametrii urbanistici ai autorizației - nu ne aflăm în această ipoteză deoarece nu s-a emis un proces verbal de contravenție ci ISC-DRCBI a înțeles să sesizeze organele de urmărire penală (a se vedea adresa 1580/07.01.2013) cu implicații chiar mai grave pentru că atingerea adusă ordinii publice s-a făcut cu intenție.

Ca urmare, în ipoteza în care construcția este edificată pe terenul proprietatea unui particular, decizia de desființare sau de încadrare în parametrii autorizației de construire se ia printr-un act administrativ sau pe cale judecătorească, dar tot obligând autoritatea să iasă din pasivitate și ordonând cu subiect și predicat ce este de făcut pentru ca ordinea să fie restabilită.

Nu are aplicabilitate la speță cauza Yildirirc. Turciei (încălcarea art. 1 din protocolul 1 al CEDO) deoarece acolo e vorba de un subdobânditor căruia i s-a demolat în 2004 o locuință construită de autorul său în 1976 (cu autorizație de construire legal emisă și valabilă în intervalul 10 August 1976 -10 August 1980) după ce se emisese un titlu valabil (1996) asupra construcției iar în registrele de publicitate imobiliară nu era notat nimic ce ar fi putut să alerteze un cumpărător diligent asupra eventualelor vicii ale autorizației de construire. Jurisprudența CEDO vine în apărarea dreptului de proprietate al dobânditorului de bună credință nu în raport de o demolare considerată ilegală (demolarea fiind perfect legală), ci în raport de pasivitatea culpabilă a administrației în a veghea la conformitatea construcțiilor și acuratețea registrelor imobiliare (Curtea a reținut textual că drepturile celor ce dobândesc o proprietate încrezându-se în registrele publice ținute de oficiile de publicitate imobiliară sunt protejate și orice daună rezultată din neregularitatea respectivelor evidențe atrage răspunderea Statului -- „The rights of those who acquire property relying on the records kept by the land registry office are protected and any damage resulting from the keeping of those records engages the responsibility of the S."). Este ipoteza extremă la care se ajunge în toate situațiile în care legea nu este prompt apărată, fie prin acte administrative coercitive, pe fondul pasivității autorității publice, fie prin acte jurisdicționale precum cel solicitat prin petitul acțiunii introductive, astfel cum a fost precizat, refuzate de puterea judecătorească. Ordinul de demolare la care tindem nu exclude ipso facto compensarea civilă (respectiv eventualul regres civil) de care ar putea beneficia persoanele ce ar urma să sufere o pagubă, răspunderea urmând a fi stabilită pe cale civilă. în tot cazul, apreciem că instanța nu poate refuza petitul solicitat doar pe considerentul îndepărtat că demolarea și . construcției ar afecta anumite drepturi de proprietate, acestea din urmă suferind doar acea limitare legală, permisă de convenția CEDO, pentru amenajarea interesului public prevalent.

Intimații-pârâți P. G. - S. M. O., Ș. R. I., S. D., C. O., N. G., N. Z., N. D., N. D., C. S., C. I., M. M., M. O. C., Z. M., Z. O., S. S., N. A., N. L. F., N. A., S. A., S. C., P. D., P. E., P. D. A., C. A. L., S. LUCREȚIA, A. B. ROMÂNIA, deși legal citați, nu formulat întâmpinare.

Analizând recursul declarat în cauză prin prisma motivelor de recurs invocate și ținând cont de incidența în cauză a prevederilor art 304 ¹din C. curtea reține că recursul este nefondat,urmând a fi respins ca atare.

Curtea reține că argumentele juridice invocate în cuprinsul cererii de recurs sunt nefondate, urmând a fi respinse ca atare, acestea neavând aptitudinea de a conduce la reformarea sentinței civile recurate în sensul solicitat de către recurenta reclamantă.

Potrivit art 4 alin 1 din Legea contenciosului administrativ nr 554/2004,în forma în vigoare la data formulării cererii de chemare în judecată,legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. În acest caz, instanța, constatând că de actul administrativ depinde soluționarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanța de contencios administrativ competentă și suspendă cauza; încheierea de sesizare a instanței de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanța în fața căreia s-a ridicat excepția de nelegalitate este instanța de contencios administrativ competentă să o soluționeze și nici atunci când excepția de nelegalitate a fost invocată în cauze penale.

Raportând prevederile legale menționate anterior la situația de fapt din prezenta cauză curtea reține că nu sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate prevăzute de art 4 din Legea nr. 554/2004 deoarece de legalitatea actului administrativ nu depinde soluționarea litigiului pe fond.

În mod legal și temeinic instanța de fond a reținut că excepția de nelegalitate este inadmisibilă întrucât prin invocarea acesteia recurenta-reclamantă reclamanta urmărește să dovedească nevalabilitatea autorizației de construire nr. 848/_/26.11.2012, emisă de intimatul P. G. al Municipiului București și având ca obiect „transformarea podurilor în mansardă la imobilele de locuit S+P+2E, autorizate anterior cu nr. 672/_/24.09.2012”, ca mijloc de apărare suplimentar celui legat de depășirea limitelor autorizației nr. 672/_/24.09.2012, astfel încât să justifice necesitatea desființării construcției.

Or,în mod legal și temeinic instanța de fond a reținut că excepția de nelegalitate este inadmisibilă întrucât cauza acțiunii principale este reprezentată de pretinsul refuz nejustificat al autorității publice de a emite un act administrativ de desființare a construcției, care presupune și alte condiții legale, ce nu sunt îndeplinite în speță și a căror analiză este prioritară stabilirii lucrărilor de construire aflate în afara legii.

Așadar, nu se poate reține că de stabilirea legalității și temeiniciei autorizației de construire nr. 848/_/26.11.2012, emisă de intimatul P. G. al Municipiului București și având ca obiect „transformarea podurilor în mansardă la imobilele de locuit S+P+2E, autorizate anterior cu nr. 672/_/24.09.2012” depinde soluționarea cererii principale având ca obiect obligarea intimatului-pârât Primar G. la emiterea si punerea in aplicare a deciziei de desființarea lucrărilor de construcție efectuate la imobilul situat în .-51, sector 1, București, carte funciară individuală nr._, nr. cadastral_. ce exced limitelor Autorizației de construire nr. 672/24.03.2012.

Așadar,împrejurarea că cererea de chemare în judecată și excepția de nelegalitate sunt invocate cu privire la același imobil nu este o condiție suficientă pentru admisibilitatea excepției de nelegalitate a autorizației de construire nr. 848/_/26.11.2012, emisă de intimatul P. G. al Municipiului București și având ca obiect „transformarea podurilor în mansardă la imobilele de locuit S+P+2E, autorizate anterior cu nr. 672/_/24.09.2012” întrucât nu există nicio legătură de dependență juridică între soluționarea excepției de nelegalitate și soluționarea cererii principale.

Cu alte cuvinte,având în vederea construcția juridică a capătului principal de cerere și temeiul de drept substanțial invocat în susținerea acestuia, curtea reține că excepția de nelegalitate invocată în cauză nu este de natură să influențeze soluționarea cererii principale.

Curtea reține că instanța de judecată a făcut o corectă aprecierea a prevederilor art 32 și 33 din Legea nr. 50/1991 întrucât terenul situat în . - 51, sector 1, București nu intră în sfera de aplicare a prevederilor legale menționate anterior având în vedere faptul că acesta teren se află în proprietatea privată a unei persoane fizice,iar nu în domeniul privat sau public al statului sau al municipiului.

Din conținutul prevederilor art 32 și 33 din Legea nr. 50/1991 rezultă cu claritate că legiuitorul a avut în vedere desființarea pe cale administrativă de autoritatea administrației publice de pe raza unității administrativ-teritoriale unde se află construcția a construcțiilor edificate fără autorizație de construire pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al statului și a construcțiilor, lucrările și amenajările au un caracter provizoriu care sunt executate pe terenuri aparținând domeniului public sau privat al județelor, municipiilor, orașelor și comunelor.

Or, prin introducerea cererii de chemare în judecată recurenții-reclamanti au solicitat instanței de judecată ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună obligarea pârâtului la emiterea și punerea în aplicare a deciziei de desființarea lucrărilor de construcție efectuate la imobilul situat în .-51, sector 1, București, carte funciară individuală nr._, nr. cadastral_ ce exced limitelor Autorizației de construire nr. 672/24.03.2012.

Or, din conținutul Autorizației de construire nr. 672/24.03.2012 eliberată de Primăria Municipiului București curtea reține că prin aceasta s-a autorizat executarea unor lucrări de construire pe terenul situat în .-51, sector 1, București care se află în proprietatea privată a persoanelor fizice C. O., N. Z. și N. G. fiind dobândit de către aceștia prin contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr 1129/18.06.2012 la BNP Omnia.

De altfel,prin precizarea cererii de chemare depusă la dosarul cauzei la fila 27 reclamanta a solicitat desființarea lucrărilor de construcție efectuate la imobilul situat în .-51, sector 1, București, carte funciară individuală nr._, nr. cadastral_ ce exced limitelor Autorizației de construire nr. 672/24.03.2012, imobil dezmembrat în unități individuale și întabulate separat pe numele pârâților din prezenta cauză.

Curtea va analiza cererea de recurs a recurentului reclamant în lumina jurisprudenței CEDO care în cauza Albina împotriva României a statuat că bligația pe care o impune art. 6 paragraful 1 instanțelor naționale de a-și motiva deciziile nu presupune existența unui răspuns detaliat la fiecare argument (Hotărârea Perez, precitată, paragraful 81; Hotărârea V. der Hurk, precitată, p. 20, paragraful 61; Hotărârea Ruiz Torija, precitată, paragraful 29.

Conform jurisprudenței Curții, noțiunea de proces echitabil presupune ca o instanță internă care nu a motivat decât pe scurt hotărârea sa să fi examinat totuși în mod real problemele esențiale care i-au fost supuse, și nu doar să reia pur și simplu concluziile unei instanțe inferioare (Hotărârea Helle împotriva Finlandei, din 19 decembrie 1997, Culegere de hotărâri și decizii 1997 - VIII, p. 2.930, paragraful 60).

În prezenta cauză instanța este curtea este chemată să răspundă la problema de fapt și de drept dacă construcțiile edificate pe un teren aflat în proprietatea privată a persoanelor fizice în baza unei autorizații de construire intră în sfera de aplicare a prevederilor art 32 și 33 din Legea nr. 50/1991.

Răspunsul instanței este unul negativ și rezultă în mod expres din conținutul prevederilor art 32 și 33 din Legea nr. 50/1991 ,așadar,în baza textelor de lege menționate anterior, autoritățile publice nu pot dispune desființarea pe cale administrativă a construcțiile edificate pe un teren aflat în proprietatea privată a persoanelor fizice în baza unei autorizații de construire .

În această privință curtea învederează că autorizația de construire nr. 848/_/26.11.2012 emisă de intimatul P. G. al Municipiului București reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter individual se bucură de prezumția de autenticitate, în sensul că actul emană în mod real de la cine se afirmă că emană, de prezumția de veridicitate, în sensul că actul reflectă în mod real ceea ce a stabilit autoritatea emitentă și prezumția de legalitate, în sensul că actul a fost emis cu respectarea tuturor condițiilor de fond și de formă prevăzute de lege.

Admiterea cererii de chemare în judecată și obligarea pârâtului Primar G. ca în temeiul prevederilor art 28 alin 2 din Legea 50/1991 la emiterea si punerea in aplicare a deciziei de desființarea lucrărilor de construcție efectuate la imobilul situat în .-51, sector 1, București, carte funciară individuală nr._, nr. cadastral_ ce exced limitelor Autorizației de construire nr. 672/24.03.2012 este de natură să încalce prezumția de autenticitate și de prezumția de veridicitate a actului menționat anterior ,iar în prezenta cauză instanța de judecată nu a fost învestită cu o acțiune având ca obiect anularea Autorizației de construire nr. 672/24.03.2012 .

Așadar, desființarea lucrărilor de construcție efectuate la imobilul situat în .-51, sector 1, București, carte funciară individuală nr._, nr. cadastral_ ce exced limitelor Autorizației de construire nr. 672/24.03.2012 se poate dispune în urma anulării actului administrativ menționat anterior, ca o consecință firească a acestei măsuri,însă în prezenta cauză instanța nu a fost învestită cu o astfel de cerere.

În prezenta cauză nu suntem în prezența unui refuz administrativ nejustificat de soluționare a cererii recurentei-reclamante, emis cu exces de putere, în accepțiunea prevederilor art 2 alin 1 litera c, i și n din Legea contenciosului administrativ nr 554/2004 întrucât.

În aprecierea caracterului justificat al refuzului administrativ al intimatului –pârât P. G. al Municipiului București în privința soluționării cererii reclamantei curtea reține că, de lege lata, în competența funcțională a intimatului –pârât nu re regăsește atribuția referitoare la emiterea actului administrativ privind desființarea pe cale administrativă a construcțiile edificate pe un teren aflat în proprietatea privată a persoanelor fizice în baza unei autorizații de construire

Așadar,în baza prevederilor art 32 și 33 din Legea nr. 50/1991 intimatul-pârât P. G. al Municipiului București nu are competența legală de a dispune desființarea pe cale administrativă a construcțiile edificate pe un teren aflat în proprietatea privată a persoanelor fizice în baza unei autorizații de construire .

Or, pentru a fi în prezența unui refuz nejustificat al intimatului-pârât P. G. al Municipiului București în ce privește soluționarea cererii reclamantei este necesar, de plano, ca soluționarea acelei cereri să fie de competența autorității publice care a fost învestită, însă, nu se poate vorbi de un refuz nejustificat al intimatului-pârât P. G. al Municipiului București în ce privește soluționarea unei cereri câtă vreme autoritatea publică învestită nu are competența funcțională recunoscută de lege în privința cererii cu care a fost învestită.

Prin urmare prevederile art 32 și 33 din Legea nr. 50/1991 nu dau posibilitatea intimatul-pârât P. G. al Municipiului București să dispună printr-un act administrativ desființarea construcției de pe un teren proprietate privată, ci numai posibilitatea de a sesiza instanțele de drept comun,prin urmare, desființarea lucrărilor de construcție efectuate la imobilul situat în .-51, sector 1, București, carte funciară individuală nr._, nr. cadastral_ ce exced limitelor Autorizației de construire nr. 672/24.03.2012 se poate dispune numai cu respectarea dispozițiilor legale, care nu dau posibilitatea primarului

Totodată, în mod legal și temeinic instanța de fond a reținut că măsura obligării la desființarea unei construcții constituie o ingerință în dreptul de proprietate al unei persoane, garantat de art. 44 din Constituția României și de art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Astfel, în cauza Yildirir c. Turciei (hotărârea din 24 noiembrie 2009), Curtea europeană a constatat încălcarea art. 1 din Protocolul nr. 1 datorită faptului că o construcție a reclamantului a fost demolată de autoritățile naționale pe motiv că fusese ridicată ilegal și reprezenta un pericol pentru siguranța cetățenilor și a mediului.

Așadar,în prezenta cauză nu există un refuz administrativ nejustificat al intimatului –pârât P. G. al Municipiului București de soluționare a cererii recurentei-reclamant, emis cu exces de putere, în accepțiunea prevederilor art 2 alin 1 litera c, i și n din Legea contenciosului administrativ nr 554/2004 întrucât în baza prevederilor art 32 și 33 din Legea nr. 50/1991 intimatul-pârât P. G. al Municipiului București nu are competența legală de a dispune desființarea pe cale administrativă a construcțiile edificate pe un teren aflat în proprietatea privată a persoanelor fizice în baza unei autorizații de construire

Pentru aceste motive curtea va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

DECIDE:

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă ASOCIAȚIA SALVAȚI CARTIERELE DĂMĂROAIA ȘI BUCUREȘTII NOI, împotriva sentinței civile nr. 4445/13.06.2014, pronunțată de Tribunalul București, Secția a II-a de C. Administrativ și Fiscal, în dosarul nr._, în contradictoriu cu intimații-pârâți P. G. - S. M. O., Ș. R. I., S. D., C. O., N. G., N. Z., N. D., N. D., C. S., C. I., M. M., M. O. C., Z. M., Z. O., S. S., N. A., N. L. F., N. A., S. A., S. C., P. D., P. E., P. D. A., C. A. L., S. LUCREȚIA, A. B. ROMÂNIA, ca nefondat.

Irevocabilă.

Pronunțată în ședință publică, azi, 06.01.2015.

Președinte, Judecător, Judecător, Grefier,

H. P. A.M. G. O. S. E. S. M.

Red. și dact. Jud. O.S./gref. E.S.M./2 ex.

Judecător fond: I. M.

Tribunalul București, Secția a II-a de C. Administrativ și Fiscal

← Litigiu cu funcţionari publici. Legea Nr.188/1999. Decizia nr....		Anulare act administrativ. Decizia nr. 1031/2015. Curtea de Apel... →

Obligare emitere act administrativ. Decizia nr. 39/2015. Curtea de Apel BUCUREŞTI

Vezi și alte spețe de la aceeași instanță

Comentarii despre Obligare emitere act administrativ. Decizia nr. 39/2015. Curtea de Apel BUCUREŞTI