Obligaţia de a face. Sentința nr. 2970/2015. Curtea de Apel BUCUREŞTI
| Comentarii |
|
Sentința nr. 2970/2015 pronunțată de Curtea de Apel BUCUREŞTI la data de 11-11-2015 în dosarul nr. 2970/2015
ROMÂNIA
CURTEA DE APEL BUCUREȘTI
SECȚIA A VIII-A C. ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
DOSAR NR._
SENTINȚA CIVILĂ NR. 2970
Ședința publică din data de 11.11.2015
Curtea constituită din:
PREȘEDINTE: L. S.
GREFIER: A. P.
Pe rol fiind soluționarea acțiunii formulată în contencios administrativ de reclamantul C. R., în contradictoriu cu pârâta A. N. DE INTEGRITATE, având ca obiect „anulare act administrativ”.
Dezbaterile au avut loc în ședința publică din data de 28.10.2015, fiind consemnate prin încheierea de ședință de la acea dată, care face parte integrantă din prezenta hotărâre, când Curtea, având nevoie de timp pentru a delibera, a amânat pronunțarea la data de 04.11.2015 și 11.11.2015, când a hotărât următoarele:
CURTEA,
Prin contestația înregistrată sub nr._, reclamantul C. R., solicită instanței în contradictoriu cu pârâta A. N. DE INTEGRITATE, anularea raportului de evaluare nr._/G/II din data de 10.06.2014, cu cheltuieli de judecată.
Prin întâmpinarea depusă la data de 07.11.2014, pârâta a invocat excepția ne competenței materiale a Tribunalului București conform dispozițiilor art. 22 din Legea nr. 176/2010, art. 10 alin. 1 din Legea 554/2204.
Prin sentința civilă nr. 1113/16.02.2015 a Tribunalului București Secția a II-a C. administrativ și fiscal s-a admis excepția și s-a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București.
Astfel, prin contestația depusă, contestatorul susține următoarele:
„I. Nulitatea Raportului in raport de necompetenta Agenției Naționale de Integritate de a cerceta o eventuala stare de incompatibilitate
Pentru a ajunge la concluzia ca Agenția Naționala de Integritate („ANI") nu este competenta sa cerceteze o eventuala stare de incompatibilitate in ceea ce ma privește, va rog respectuos sa aveți in vedere faptul ca, potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 176/2010,
„Scopul Agenției este asigurarea integrității in exercitarea demnităților si funcțiilor publice si prevenirea corupției instituționale, prin exercitarea de responsabilități in evaluarea declarațiilor de avere, a datelor si informațiilor privind averea, precum si a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilitatilor si a conflictelor de interese potențiale in care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1, pe perioada indeplinirii funcțiilor si demnităților publice" (subl. ns.).
Or, instanța este rugata sa constate ca subsemnatul nu fac parte din categoria persoanelor vizate de art. 1 din Legea nr. 176/2010.
De altfel, din dispozițiile art. 375 alin. (2) din Legea nr. 95/2006 privind reforma in domeniul sanatatii („Legea nr. 95/2006") rezulta imprejurarea ca medicul nu este funcționar public.
neexistand așadar o exercitare a unei funcții publice si, in mod evident, nici nu se poate vorbi despre o exercitare a unei demnități publice.
In acest sens, urmează sa rețineți ca art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 conține o enumerare exhaustiva a persoanelor care indeplinesc funcții si demnități publice, susceptibile de a face obiectul acestei legi.
In realitate, temeiul de drept invocat de parata pentru a-si retine competenta este pct. 32 al art. 1 alin. (1) din actul normativ anterior arătat, respectiv,
„persoanele cu funcții de conducere șj de control din cadrul unităților sistemului de invatamant de stat si unităților de stat din sistemul de sănătate publica" (subl. ns),
nu poate fi reținut pentru a justifica competenta acestei instituții in ceea ce privește cercetarea unei eventuale stări de incompatibilitate.
Sub acest aspect, va rugam sa observați ca ipoteza reglementata de pct. 32 anterior citat impune doua condiții cumulative, iar nu alternative, pentru ca persoana care exercita o anumita funcție sa intre sub incidența dispozițiilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Astfel, norma in discuție face referire la persoane care exercita, in același timp, atat o funcție de conducere, cat si o funcție de control.
In aceste condiții, cu referire la teza finala a acestui text de lege - persoanele cu funcții de conducere si de control, urmează a se observa ca, potrivit art. 25 si urm. din Legea nr. 95/2006, activitatea de control se realizează de către alte instituții, iar nu la nivelul spitalului.
De asemenea, in ceea ce privește controlul financiar, potrivit art. 193 din Legea nr. 95/2006, acesta se exercita de către Curtea de Conturi, Ministerul Sanatatii Publice sau de către alte organe abilitate in acest scop.
Așadar, din cele expuse mai sus, rezulta ca, desi subsemnatul am ocupat o funcție de conducere in cadrul Institutului, aceasta nu era o funcție de control, nefiind, in consecința, incidente prevederile art. 1 alin. (1) pct. 32 teza finala din Legea nr. 176/2010.
Pe de alta parte, in aprecierea temeiniciei motivului de nelegalitate in discuție, urmează a se avea in vedere si împrejurarea ca, astfel cum am arătat mai sus, in conformitate cu prevederile art. 375 din Legea nr. 95/2006, medicul nu este funcționar public.
La fel de important este si faptul ca, in exercitarea funcției de director medical, Respectiv șef de secție nu am avut niciodată prerogative de putere publica, astfel încât sa pot fi încadrat în categoria funcționarilor publici, astfel încât, pe cale de consecința, să îmi fie aplicabile dispozițiile Legii nr. 176/2010.
Nu in ultimul rând, este important de subliniat si faptul ca, potrivi, art. 406 din Legea nr. 95/2006, instituția publica cu atribuții in a asigura respectarea de către medici a normelor referitoare la exercitarea profesiei de medic, este Colegiul Medicilor din România.
Pe cale de consecința, in conformitate cu dispozițiile art. 383 alin. (4) din Legea nr. 95/2006, confirmarea sau infirmarea unei situații de incompatibilitate se poate face doar de către o comisie speciala, constituția de președintele colegiului, din care face parte medicul, iar nu de către Agenția Naționala de Integritate.
In raport de toate argumentele de mai sus, va rugam respectuos sa constați nulitatea Raportului de evaluare nr._/G/II/10.06.2014 al ANI, in raport de necompetenta instituției parate de a cerceta o eventuala stare de incompatibilitate in ceea ce mă privește pe subsemnatul reclamant.
II. Nulitatea raportului pentru nerespectarea prevederilor art. 8 si 9 din Legea nr. 176/2010
Sub acest aspect Onorata Instanța este rugata sa observe ca Raportul de evaluare a fost intocmit:
- cu incalcarea dreptului la apărare a subsemnatului
si
- fara ca lucrarea sa fie repartizata in sistem aleatoriu.
II.1. Cu privire la încalcarea dreptului la apărare
În conformitate cu prevederile art. 8 din Legea nr. 176/2010, principiile după care se desfășoară activitatea de evaluare sunt legalitatea, confidențialitatea, imparțialitatea, independenta operaționala, celeritatea, buna administrare, dreptul la apărare, precum si prezumția dobândirii licite a averii.
În acest sens, s-a reținut ca respectarea dreptului la apărare implica, printre altele, dreptul de a lua cunoștința de toate elementele de proba si fata de acestea, dreptul persoanei de a prezenta propriile observații si explicații.
De asemenea, principiul egalității armelor, parte componenta a dreptului la apărare, presupune ca fiecărei parti sa-i fie conferite șanse egale pentru a-si prezenta opinia, in condiții care sa nu o pună in dezavantaj fata de adversar.
In acest sens s-a pronunțat si CJUE, care in cauza Soprope - Organizacoes de Calgado Lda c. Fazenda Republica a reținut următoarele:
- în temeiul principiului dreptului la apărare, destinatarilor deciziilor care le afectează in mod sensibil interesele trebuie sa li se dea posibilitatea de a-si face cunoscut in mod util punctul de vedere cu privire la elementele pe care administrația intenționează să își întemeieze decizia, fiind obligatoriu sa aiba la dispoziție un timp suficient;
- revine instanței naționale sa se asigure ca termenul acordat pentru a-si face cunoscut punctul de vedere corespunde situației specifice a persoanei sau a întreprinderii în cauza si ca le-a permis sa isi exercite dreptul la apărare cu respectarea principiului efectivității;
- regula potrivit căreia destinatarul unei decizii cauzatoare de prejudicii trebuie sa aibă posibilitatea sa isi susțină observațiile inainte de adoptarea deciziei are drept scop ca autoritatea competenta sa poate sa tina cont in mod util de ansamblul elementelor relevante;
- pentru a asigura o protecție efectiva a persoanei sau a întreprinderii vizate, aceasta are ca obiect, printre altele, ca persoana sau întreprinderea respectiva sa poată corecta o eroare sau sa invoce anumite elemente privind situația sa personala pentru ca decizia sa fie adoptata, sa nu fie adoptata sau sa aiba un anumit conținut;
- pentru a se putea considera ca beneficiarul acestui drept are posibilitatea de a-si face cunoscut punctul de vedere in mod util, respectarea dreptului la apărare presupune ca administrația sa ia cunoștința, cu toata atenția necesara, de observațiile persoanei sau ale intreprinderii vizate;
- revine instanței naționale sarcina sa verifice daca, tinand cont de intervalul de timp scurs in momentul in care administrația vizata a primit observațiile si data la care aceasta a adoptat decizia, este sau nu este posibil sa se considere ca a ținut seama in mod adecvat de observațiile care i-au fost transmise;
- instanța naționala trebuie sa verifice daca, tinand cont de intervalul de timp scurs intre momentul in care administrația vizata a primit observațiile si data la care aceasta a adoptat decizia, este sau nu este posibil sa se considere ca a ținut seama in mod adecvat de observațiile care i-au fost transmise.
Sub acest aspect Onorata Instanța este rugata sa observe ca, desi punctul de vedere exprimat de către subsemnatul a fost consemnat in cuprinsul Raportului, totuși inspectorul de integritate nu a analizat in niciun fel apărările exprimate cu aceasta ocazie, cel puțin pentru a le aprecia pertinenta.
Astfel, chiar daca in cuprinsul Capitolului II din Raport se menționează punctul de vedere al persoanei evaluate, in Capitolul III, intitulat Evaluarea elementelor de incompatibilitate, inspectorul de integritate, in analiza existentei unei asemenea situații, nu face nicio trimitere la apărările subsemnatului si nici nu indica in niciun moment de ce acestea nu ar putea fi reținute sau motivele pentru care au fost înlăturate.
Deși am arătat pe larg in cuprinsul Punctului de vedere de ce dispozițiile art. 180 alin. (1) lit. b) nu ar putea fi interpretate in sensul reținerii unei stări de incompatibilitate intre funcția de director medical si exercitarea oricărei activități, in cuprinsul Raportului nu se menționează in niciun fel de ce apărările prezentate pe acea cale nu puteau fi reținute, sau de ce aceasta interpretare se impune, inspectorul multumindu-se cu a reda textul de lege si a susține ca urmare a exercitării funcției de administrator la unele societăți comerciale exista o stare de incompatibilitate, dreptul la apărare in procedura administrativa nefiind așadar efectiv.
Or, încălcarea dreptului la apărare, coroborat cu nerespectarea procedurii de repartizare aleatorie a cauzei, aspect ce va fi analizat la punctul următor, nu pot duce instanța decât la concluzia ca, in desfășurarea activității, parata a dat dovada de lipsa de imparțialitate, intreaga procedura de evaluare fiind viciata, motiv pentru care se impune anularea actului administrativ contestat.
II.2. Cu privire la incalcarea principiului legalității in raport de nerespectarea procedurii de repartizare aleatorie
In acest sens, instanța este rugata sa observe ca, deși art. 9 alin. (1) din Legea nr. 176/2010 prevede ca
"In vederea desfășurării activității in condiții de profesionalism, cu respectarea principiilor prevăzute la art. 8 alin. (3), repartizarea lucrărilor se face in mod aleatoriu, de către conducerea inspectorilor de integritate, prin sistem electronic",
totuși in cuprinsul Raportului nu exista nicio mențiune cu privire la repartizarea aleatorie prin sistem electronic a lucrării, ceea ce duce, separat de incalcarea celorlalte principii menționate la punctul anterior, la concluzia ca a fost incalcat, in acest mod, principiul legalității procedurii de evaluare.
III. Nulitatea Raportului in raport de inexistenta unei stări de incompatibilitate
In subsidiar, in măsura in care, trecând peste argumentele expuse la pct. I si II de mai sus, veti constata competenta Agenției Naționale de Integritate, va rog sa observați ca in ceea ce ma privește nu se poate retine o eventuala stare de incompatibilitate, intemeiata pe prevederile art. 183 alin. (9) din Legea nr. 95/2006, raportate la cele ale art. 180 alin. (1) din același act normativ, exercitarea unei funcții specifice comitetului director, funcție printre care se număra si cea de director medical, pe care subsemnatul am ocupat-o, precum si funcția de sef de secție, nefiind incompatibile cu funcția de administrator in societăți constituite conform preverilor Legii nr. 31/1990.
Potrivit art. 180 din Legea nr. 95/2006
„(1) Funcția de manager persoana fizica este incompatibila cu:
(…)
b)exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate;
c)exercitarea unei activități sau a unei funcții de membru in structurile de conducere ale unei alte unități spitalicești;
d) exercitarea oricărei funcții in cadrul organizațiilor sindicale sau patronale de profil".
Întrucât inspectorul de integritate a reținut existenta unei stări de incompatibilitate întemeiata pe prevederile art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, in cele ce urmează voi arata ca in raport de prevederile legale incidente o asemenea situație nu exista.
Consider ca reținerea unei stări de incompatibilitate este urmare interpretării greșite a dispozițiilor legale, astfel încât va rog sa rețineți ca in raport de regulile de elaborare si interpretare a legii, ce reies din dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, textul art. 180 alin. (1) lit. b) nu poate fi interpretat in sensul reținut de inspectorul de integritate.
In acest sens va rog sa observați ca dispozițiile art. 1 alin. (1) si (2) din Legea nr. 24/2000 prevăd următoarele:
"(1) Reglementarea relațiilor sociale prin lege si prin celelalte categorii de acte normative se realizează cu respectarea principiilor generale de legiferare proprii sistemului dreptului romanesc.
(2) Actele normative se inițiază, se elaborează, se adopta si se aplica in conformitate cu prevederile Constituției României, republicata, cu dispozițiile prezentei legi, precum si cu principiile ordinii de drept".
Din conținutul normelor legale evocate anterior, rezulta ca interpretarea prevederilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 trebuie realizata, pornind de la regulile de elaborare a actelor normative, reguli prevăzute in Constituția României, Legea nr. 24/2000 sau principiile recunoscute de sistemul de drept romanesc.
In ceea ce privește obligativitatea oricărui inițiator al unui act normativ de a se conforma dispozițiilor legale invocate mai sus, instanța este rugata sa observe ca in raport de prevederile art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, normele de tehnica legislativa sunt obligatorii la elaborarea proiectelor de lege de către Guvern.
Acestea fiind spuse, voi arata ca in raport de normele de redactare a actelor normative, textul legislativ nu trebuie sa fie susceptibil de doua sau mai multe interpretări.
In acest sens, va rog sa observați ca divergentele dintre subsemnatul si inspectorul de integritate pornesc de la modul de interpretare diferita a dispozițiilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, ce prevede următoarele:
„Funcția de manager persoana fizica (textul este aplicabil si persoanelor care fac parte din comitetul director si șefilor de secție - n.n.) este incompatibila cu:
b)exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate";
In opinia inspectorului de integritate, textul de lege menționat instituie o incompatibilitate intre ocuparea unei funcții de sef de secție sau de membru in comitetul director, si:
- ocuparea unei funcții de manager, inclusiv neremunerata;
- exercitarea oricărei activități, inclusiv neremunerata.
In ceea ce ma privește, consider ca starea de incompatibilitate poate fi reținuta doar in situația in care in perioada in care am făcut parte din comitetul director al Institutului Inimii „N. S." Cluj-N.:
- as fi exercitat orice activitate de manager, inclusiv neremunerata, sau
- as fi ocupat orice funcție de manager, inclusiv neremunerata.
Așadar, elementul esențial in raport de care se va determina daca, in ceea ce ma privește, a fost legal sau nu reținuta o eventuala stare de incompatibilitate, il reprezintă modul in care va fi stabilita sfera activităților pe care legea le considera incompatibile cu exercitare funcției de sef de sectie/director medical, in sensul de a se determina daca acest text de lege interzice exercitarea oricărei activități (interpretare extensiva), sau doar a oricărei activități de manager (interpretare restrictiva).
III.1. Argumente in favoarea interpretării restrictive a dispozițiilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006
În ceea ce mă privește, consider ca textul de lege trebuie interpretat restrictiv, sens in care va rog sa aveți in vedere următoarele argumente de interpretare, argumente deprinse din prevederile Legii nr. 24/2000, precum si din principiile generale de interpretare ale legii:
i) Imposibilitatea existentei mai multor reglementari cu același obiect in cadrul aceluiași act normativ
În acest sens, va rog sa aveți in vedere dispozițiile art. 16 din Legea nr. 24/2000, cu denumirea marginala „Evitarea paralelismelor", potrivit cărora:
"(1)În procesul de legiferare este interzisa instituirea acelorași reglementari in mai multe articole sau alineate din același act normativ ori in doua sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere.
(2)În cazul existentei unor paralelisme acestea vor fi înlăturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei in reglementari unice".
Aceste dispoziții legale consacra regula, obligatorie la elaborarea actelor normative potrivit art. 3 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, conform căreia in cadrul aceluiași act normativ nu pot sa coexiste mai multe reglementari ce au același obiect.
Or, daca s-ar accepta modalitatea de interpretare extensiva reținuta de inspectorul de integritate, teza a doua a art. 180 alin. (1) lit. b) ar fi redundanta si ar incalca astfel dispozițiile art. 16 din Legea nr. 24/2000, in sensul ca devreme ce teza inițiala instituie interdicția de a exercita orice activitate, instituirea in teza a doua a interdicției de a exercita o funcție de manager ar fi un nonsens.
Mai mult, daca s-ar accepta ca prevederile de la lit. b) trebuie interpretate extensiv, aceeași ar trebui sa fie modalitatea de interpretare si a prevederilor de la lit. c) a aceluiași alineat. Or, din interpretarea extensiva a prevederilor de la lit. c) ar rezulta ca ocuparea funcției de director medical sau sef de secție este incompatibila cu:
- exercitarea unei activități;
- exercitarea unei funcții de membru in structurile de conducere ale unei alte unități spitalicești;
Practic, interpretarea extensiva a prevederilor art. 180 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 ar echivala cu existenta in cadrul aceluiași articol si al aceluiași alineat din actul normativ, a unor dispoziții legale ce au același obiect de reglementare, respectiv interzicerea exercitării oricărei activități (sintagma "unei activități" prezenta in cadrul lit. c) având același sfera generala ca si sintagma "orice activitate prezenta in cadrul lit. b)) de către directorii medicali sau șefii de secție.
Or, așa cum am arătat deja, acest lucru este interzis in mod expres de prevederile art. 16 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.
Pe de alta parte, daca, prin absurd, am admite ca aceasta reprezintă o simpla "scăpare" a inițiatorului Legii nr. 95/2006, aceasta putea si trebuia corectata cu ocazia modificărilor succesive ce au vizat aceasta lege.
Sub acest aspect, va rog sa observați ca textul lit. b) si c) nu a suferit nicio modificare din momentul adoptării legii si pana in prezent.
Cu toate acestea, de la momentul intrării in vigoare si pana in prezent legea a fost modificata prin numeroase acte normative, ocazie cu care, daca s-ar fi considerat ca intre prevederile legii exista paralelisme, legiuitorul ar fi avut obligația, ca in raport de dispozițiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 24/2000, sa abroge prevederile având același obiect de reglementare.
Practic, daca legiuitorul ar fi considerat ca textul art. 180 alin. (1) lit. b) trebuie interpretat extensiv, cu ocazia modificărilor succesive ale legii, textul ar fi trebuit sa aiba următoarea redactare "Funcția de manager este incompatibila cu exercitarea oricărei alte activități".
Având in vedere ca acest lucru nu s-a intamplat, consider ca textul literei b) nu poate fi interpretat decât in mod restrictiv.
In acest sens va rog sa observați, ca prin Legea nr. 91/2010, legiuitorul a intervenit chiar in redactarea lit. a) ocazie cu care daca textul se impunea a fi interpretat extensiv ar fi observat paralelismul si ar fi luat masurile prevăzute de art. 16 alin. (2) din Legea nr. 24/2000.
ii) Necesitatea abrogării exprese a dispozițiilor legale căzute in desuetudine sau care prezintă aspecte de contradictorialitate cu reglementările preconizate
Asa cum am arătat deja la punctul anterior, prin Legea nr. 91/2010, legiuitorul a intervenit chiar in redactarea lit. a) a art. 180 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, ocazie cu care, daca s-ar fi acceptat interpretarea extensiva, lit. b) ar fi trebuit abrogata, in conformitate cu dispozițiile art. 17 din Legea nr. 24/2000, ce prevăd următoarele:
"In vederea asanării legislației active, in procesul de elaborare a proiectelor de acte normative se va urmări abrogarea expresa a dispozițiilor legale căzute in desuetudine sau care înregistrează aspecte de contradictorialitate cu reglementarea preconizata".
Sub acest aspect, va rog sa observați ca in situația in care textul literei b) ar fi interpretat extensiv, acesta se afla . cu cel al literei a) din același alineat, al aceluiași articol.
Art. 180 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 95/2006 prevede următoarele: „Funcția de manager persoana fizica este incompatibila cu:
a)exercitarea oricăror altor funcții salarizate, nesalarizate sau/si indemnízate, cu excepția funcțiilor sau activităților in domeniul medical in aceeași unitate sanitara, a activităților didactice, de cercetare științifica si de creație literar-artistica".
Va rog sa observați ca in teza inițiala a lit. a) se arata regula, incompatibilitatea funcției de manager cu exercitarea oricăror altor funcții salarizate, nesalarizate sau/si indemnízate, in timp ce in teza finala este prezentata excepția de la regula, in sensul ca nu poate fi reținuta o eventuala situație de incompatibilitate in cazul in care concomitent cu exercitarea funcției de manager, persoana fizica desfășoară activitate medicala in aceeași unitate sanitara, sau in situația in care desfășoară activați didactice, de cercetare sau de creație literar-artistica.
Prin urmare, daca textul de la lit. b) ar fi interpretat in mod extensiv, acesta s-ar afla . cu cel de la lit. a), de vreme ce la lit. a) anumite activități sunt exceptate de la incompatibilitate, in timp ce la lit. b) se interzice exercitarea oricărei activități.
Mai mult, conform regulilor de redactare a actelor normative, in prima faza trebuie enunțata regula, urmând ca in partea finala sa fie prezentate excepțiile de la regula. Acest stil de redactare a actelor normative este impus de art. 35 din Legea nr. 24/2000, cu denumirea marginala „Sistematizarea ideilor in text", ce prevede următoarele:
„Pentru asigurarea unei succesiuni logice a soluțiilor legislative preconizate si realizarea unei armonii interioare a actului normativ redactarea textului proiectului trebuie precedată de întocmirea unui plan de grupare a ideilor in funcție de conexiunile si de raportul firesc dintre ele, in cadrul concepției generale a reglementarii".
Or, o logica fireasca a actului normativ impune ca, in ceea ce privește topologia textelor, regula sa fie prezenta inaintea excepției.
Având in vedere ca interpretarea extensiva a lit. b) ar face din aceasta o regula in ceea ce privește incompatibilitatea managerului si a celorlalte persoane pentru care se reglementează stări de incompatibilitate in Legea nr. 95/2006, consider ca interpretarea lit. b) nu poate fi decât restrictiva, in caz contrar încălcandu-se dispozițiile referitoare la sistematizarea ideilor in text.
iii) Argumente ce tin de interpretarea teleologica a actului normativ
Pornind de la definiția normei juridice, voi arata ca regulile de interpretare teleologica a actului normativ impun ca textul art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 sa fie interpretat restrictiv.
In literatura de specialitate, norma juridica a fost definita ca fiind „o regula generala si obligatorie de conduita, al cărei scop este acela de a asigura ordinea sociala, regula ce poate fi adusa la îndeplinire pe cale statala, in caz de nevoie prin constrângere".
Având in vedere scopul normei juridice, acela de a asigura ordinea sociala, se poate trage concluzia ca aceasta a fost instituita de catre legiuitor in scopul de a fi aplicata efectiv in relațiile sociale, de a produce efecte si nu a nu produce niciun efect.
Or, interpretând extensiv textul art. 180 alin. (1) lit. b), am ajunge in situația in care normele de conduita prevăzute de celelalte litere ale aceluiași articol sa fie redundante, sa nu fie nevoie a fi aplicate niciodată, nefiind așadar susceptibile de a-si atinge scopul pentru care au fost instituite.
De aceea, consider ca si din interpretarea teleologica a normei vizate, rezulta ca aceasta nu poate fi interpretata decât restrictiv si nu extensiv.
iv)Argumente ce țin de interpretarea sistematica a normei juridice incidența in cauza
Conform interpretării sistematice a normelor juridice, sensul acesteia este cel ce rezulta din incadrarea sa in economia actului normativ din care face parte si aceasta intrucat norma juridica nu are o existenta izolata, rupta din context, ci se afla . interdependenta cu celelalte norme existenta in actul normativ din care face parte si chiar cu norme din alte acte normative.
Privita in context, ipoteza vizata de art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006 nu poate fi interpretata decât restrictiv, regulile de conduita pe care aceasta le stabilește trebuind sa fie complementare cu celelalte reguli prevăzute de literele a) si c)-d) din alineat si nu in contradicție cu acestea.
v)Argumente ce tin de interpretarea logica a normei juridice
Interpretarea logica impune a se aprecia ca prevederile art. 180 alin. (1) lit. b) nu pot fi interpretate in sensul ca instituie interdicția desfășurării oricărei alte activități sau funcții, de orice natura, in domeniul public sau privat.
Mai mult, pentru a ajunge la aceasta din urma concluzie, va rog sa observați si faptul ca lit. a) a fost modificata prin Legea nr. 91/20106, prin care s-a interzis in mod expres managerului exercitarea oricăror altor funcții salarizate/nesalarizate sau/si indemnizate, cu excepția funcțiilor sau activităților in domeniul medical in aceeași unitate sanitara.
De altfel, atunci cand legiuitorul a intenționat sa includă mai multe categorii de activități sau funcții in sfera incompatibilității funcției de manager, a folosit conjuncțiile reunite "sau/si", iar nu doar conjuncția "sau" (a se vedea in acest sens textul de la lit. a).
Or, argumentul a pari, conform căruia pentru situații identice trebuie sa se pronunțe soluții identice (ubi eadem ratio, ibi idem jus), ar fi impus folosirea conjuncțiilor reunite si/sau in cazul in care s-ar fi dorit ca in cadrul situație vizate de lit. b) sa se instituie o stare de incompatibilitate, atat cu privire la exercitarea oricărei activități, cat si cu privire la exercitarea oricărei funcții de manager.
Mai mult, interpretarea restrictiva a textului se impunea, având in vedere principiul in dubio pro reo, intrucat textul instituie o interdicție de exercitare a altei activități de manager, interdicție care intotdeauna trebuie interpretata in favoarea persoanei pentru care interdicitia a fost instituita.
Acestea sunt argumentele pe care inteleg sa le invoc in sprijinul unei interpretări restrictive a dispozițiilor art. 180 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, argumente care impun o asemenea interpretare.
In continuare voi arata ca o alta ipoteza avuta in vedere de inspectorul de integritate pentru a se retine starea de incompatiblitate in ceea ce ma privește, aceea a asimilării cu funcția de manager a administratorilor din societățile comerciale, nu poate fi reținuta in cauza.
III.2. Argumente in favoarea interpretării restrictive a noțiunii de manager
Apreciez ca, nu poate fi primita opinia conform căreia textul art. 180 alin. (2) lit. b) ar putea fi interpretat in sensul includerii funcției de administrator a unei societăți comerciale in categoria funcției de manager, intrucat funcția de manager are o reglementare de sine stătătoare, aplicabila doar managerilor de spitale.
De asemenea, funcția de manager presupune indeplinirea unor condiții specifice referitoare la pregătirea profesionala, referitoare la accederea in funcție care se face pe baza de concurs etc, cerințe ce nu sunt necesare pentru a deține funcția de administrator al unei societăți comerciale.
De aceea, având in vedere ca prevederile unor norme speciale, derogatorii de de la dreptul comun, cum sunt cele ce reglementează regimul juridic al incompatibilitatilor. nu pot fi extinse prin analogie la situații generale, apreciez ca incompatibilitatea de a exercita o alta funcție de manager nu poate fi extinsa prin analogie la funcția de administrator al unei societăți comerciale.
In sprijinul acestei susțineri, urmează sa fie avute in vedere si prevederile art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora:
" Textul legislativ trebuie sa fie formulat clar, fluent si inteligibil, fara dificultăți sintactice si pasaje obscure sau echivoce. Nu se folosesc termeni cu încărcătura afectiva. Forma si estetica exprimării nu trebuie sa prejudicieze stilul juridic, precizia si claritatea dispozițiilor".
Or, aplicarea prin analogie a interdicției de exercitare a funcției de manager, exercitării funcției de administrator la o societate comerciala, insemna a folosi pasaje echivoce, de natura a afecta claritatea dispozițiilor legale.
De asemenea, in sprijinul unei interpretări restrictive, inteleg sa invoc ca argumente de text si dispozițiile art. 36 alin. (1)-(3) din Legea nr. 24/2000 ce prevăd următoarele:
„(1)Actele normative trebuie redactate . stil juridic specific normativ, concis, sobru, clar si precis, care sa excludă orice echivoc, cu respectarea stricta a regulilor gramaticale si de ortografie.
(2)Este interzisa folosirea neologismelor, daca exista un sinonim de larga răspândire in limba romana. In cazurile in care se impune folosirea unor termeni si expresii străine, se va alătura, dupa caz, corespondentul lor in limba romana.
(3)Termenii de specialitate pot fi utilizați numai daca sunt consacrați in domeniul de activitate la care se refera reglementarea".
In raport de aceste dispoziții legale, apreciez ca nu se poate proceda la o interpretare extensiva a noțiunii de manager intrucat aceasta ar afecta precizia normei legale.
De asemenea, având in vedere ca substantivul manager este un neologism, folosirea acestuia in sensul cuprinzător al cuvântului este interzisa de către art. 36 alin. (2) din Legea nr. 24/2000.
Prin urmare, având in vedere ca nu se poate susține ca legiuitorul a inteles sa utilizeze la redactarea Legii nr. 95/2006 un cuvânt a cărui folosire ar fi fost in mod expres interzisa de lege, consider ca noțiunea de manager nu poate fi interpretata decât ca fiind un termen de specialitate, apt a fi folosit in conținutul normei legale in temeiul art. 36 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.
Fiind un termen de specialitate, acesta ar fi trebuit sa fie unul consacrat in domeniul sanatatii, motiv pentru care noțiunea de manager nu poate fi interpretata decât restrâns, in sensul ca se refera la funcția reglementata de prevederile art. 178 si următoarele din Legea nr. 95/2006 privind reforma in domeniul sanatatii.
Un alt argument ce se impune a fi reținut in acest sens, consta in faptul ca atunci cand legiuitorul a inteles sa interzică cumularea unei funcții publice cu cea de administrator al unei societăți comerciale, a interzis acest lucru in mod expres.
In acest menționez ca potrivit art. 82 alin. (1) din Legea nr. 161/2003:
"Calitatea de deputat si senator este incompatibila cu (...) funcția de administrator (...) la societățile comerciale";
De asemenea, potrivit art. 84 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003
"Funcția de membru al Guvernului este incompatibila cu (...) funcția de administrator (...) la societățile comerciale";
Exemplele cele mai elocvente in acest sens sunt date de art. 85 alin. (1) lit. e), h) si art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, care prevăd următoarele:
art. 85 alin. (1) lit. e) si h) - "Funcția de prefect si subprefect este incompatibila cu
e) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administrație sau cenzor la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare si cele financiare, precum si la instituțiile publice;
h) funcția de manager sau membru al consiliilor de administrație ale regiilor autonome, companiilor si societăților naționale;
art. 87 alin. (1) lit. d):"Functia de primar si viceprimar, primar general si viceprimar al municipiului București, președinte si vicepreședinte al consiliului județean este incompatibila cu:
d) funcția de președinte, vicepreședinte, director general, director, manager, administrator, membru al consiliului de administrație ori cenzor sau orice funcție de conducere ori de execuție la societățile comerciale, inclusiv băncile sau alte instituții de credit, societățile de asigurare si cele financiare, la regiile autonome de interes național sau local, la companiile si societățile naționale, precum si la instituțiile publice;
Rezulta din conținutul acestor din urma norme legale, ca nu exista identitate intre funcția de administrator si cea de manager, funcția de administrator fiind o funcție eminamente privata, specifica societăților comerciale, in timp ce funcția de manager este una publica, specifica regiilor autonome, companiilor si societăților naționale.
III.3 încălcarea principiului legalității sub aspectul previzibilitatii legii
Având in vedere cele expuse la punctele 1 si 2, consider ca argumentele exprimate in sensul interpretării restrictive a dispozițiilor art. 180 alin. (1) lit. b), privite in intregul sau, pe de o parte si al interpretării restrictive a noțiunii de manager, pe de alta parte, impun concluzia inexistentei unei stări de incompatibilitatea in ceea ce ma privește.
In măsura in care totuși, s-ar aprecia ca interpretările inspectorului de integritate sunt cele care se impun ar fi reținute, va rog sa observați ca formufarea fegi"i este insuficient de clara si de precisa, nefiind așadar previzibila.
Principiul previzibilitatii presupune ca textul legii trebuie sa fie suficient de clar si precis incat sa permită oricărei persoane sa prevadă, in mod rezonabil, consecințele faptelor sale.
Or, in situația in care s-ar admite interpretarea inspectorului de integritate, trebuie observat ca si interpretarea restrictiva a legii, pe care mi-am întemeiat conduita, este una rezonabila in raport cu textul legii, care, ., trebuie considerat insuficient de clar si precis.”
În drept: art. 20 alin. 4 din Legea nr. 176/2010.
La dosar s-a depus raportul de evaluare, precum și documentația ce a stat la baza emiterii raportului.
De asemenea, la cererea reclamantului s-a emis o adresă către pârâtă pentru a se preciza dacă raportul de repartizare aleatorie este sau nu semnat de inspectorul de integritate.
Din răspunsul dat, rezultă că repartizarea lucrării inițiate se face în mod aleatoriu conf. Art. 9 alin. 1 din Legea 176/2010. Astfel, prin raportul de repartizare aleatorie nr._/G/II din 14.05.2013, inspectorul de integritate A. B. a primit spre soluționare lucrarea_/A/II/14.05.2013 privindu-l pe reclamant, completând și semnând declarația de independență și imparțialitate în lucrarea nr._/A/II/14.05.2013. ulterior, întrucât inspectorul de integritate A. B. a intrat în concediu legal de maternitate, lucrarea a fost repartizată inspectorului de integritate L. B., cu respectarea dispozițiilor art. 9 alin. 1 din Legea 176/2010.
Se mai menționează faptul că reclamantul a fost informat și a formulat un punct de vedere, fiindu-i asigurat și respectat dreptul la apărare.
Din analiza probelor existente la dosarul cauze, Curtea constată următoarele.
În ceea ce privește necompetența ANI de a cerceta o atare stare de incompatibilitate cu privire la reclamant, se constată că acesta face parte din categoria persoanelor prevăzute de art. 1 alin. 1 pct. 32 din Legea 176/2010. Dispozițiile prezentei legi se aplică categoriilor de persoane care au obligația declarării averii și a intereselor: persoane cu funcții de conducere și de control din cadrul unităților sistemului de învățământ de stat și unităților de stat din sistemul de sănătate publică.
Cu privire la nulitatea raportului de evaluare prin nerespectarea prevederilor art. 8 și 9 din Legea nr. 176/2010, în justificare, reclamantul susține că raportul de evaluare a fost întocmit cu încălcarea dreptului la apărare și fără repartizarea aleatorie a lucrării.
Curtea constată că, prin raportul de evaluare contestat a fost asigurat dreptul la apărare, atât prin informarea acestuia, precum și la posibilitatea asistării și a reprezentării de către un avocat ales.
În ce privește repartizarea aleatorie, acest aspect a fost relatat mai sus conform adresei depusă la dosar de către pârâta ANI.
Cu privire la starea de incompatibilitate Curtea constată că începând cu data de 22.10.2007 și până în prezent, reclamantul se află în stare de incompatibilitate în sensul prevederilor art. 180 alin. 1 lit. b din Legea nr, 95/2006, deoarece a exercitat concomitent, atât funcția de șef de secție, respectiv director medical, cât și următoarele funcții: administrator al . și administrator al ., nr. de ordine la registrul comerțului J_ și J_ .
Conform art. 180 alin. 1 lit. a și b din legea 95/2006 „funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu exercitarea oricăror activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate”.
Conform art. 184 alin. 1 pct. 12 din Legea 95/2006, dispozițiilor art. 180 alin. 1 lit. b, c și d, referitoare la incompatibilități și ale art. 180 alin. 2 referitoare la conflictul de interes, sub sancțiunea rezilierii contractului de administrare, se aplică și șefilor de secții.
Dispozițiile art. 180 alin. 1 lit. b – d referitoare la incompatibilități și ale art. 180 alin. 2 referitoare la conflictul de interese se aplică și persoanelor care ocupă funcții specifice comitetului director.
Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, nu definește noțiunile „activități de manager sau funcții de manager” folosite în conținutul art. 180 alin. 1 lit. b (funcția de manager persoană fizică este incompatibilă cu exercitarea oricărei activități sau oricărei alte funcții de manager, inclusiv cele neremunerate).
Cu privire la încălcarea legalității sub aspectul previzibilității legii reclamantul arată că este insuficient de clară și precisă, iar Curtea urmează a respinge acest aspect, față de prevederile art. 180 alin. 1 lit. a și b din legea 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății.
În ceea ce privește jurisprudența, Curtea constată că pe rolul instanțelor sunt și alte cauzei cu același obiect, cazuri în care instanțele s-au pronunțat.
În consecință, în baza art. 24 din Legea 176/2010, Curtea constată că raportul de evaluare este legal și temeinic, urmând a fi respinsă contestația formulată de reclamant în contradictoriu cu ANI ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
HOTĂRĂȘTE:
Respinge contestația formulată de reclamantul C. R. cu domiciliul ales la SCP D. & Asociatii - sector 1, București, ., nr. 55, . contradictoriu cu pârâta A. N. DE INTEGRITATE cu sediul în sector 1, București, .. 15.
Cu recurs.
Pronunțată în ședință publică, azi, 11.11.2015.
PREȘEDINTE GREFIER
L. S. A. P.
Red./LS/4 ex./01.02.2016
L.2 .>
| ← Anulare act administrativ. Încheierea nr. 23/2015. Curtea de... | Anulare act administrativ. Sentința nr. 2995/2015. Curtea de... → |
|---|
