CSJ. Decizia nr. 3360/2003. Contencios. Anulare ordin M.E.C. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
CURTEA SUPREMĂ DE JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV
Decizia nr. 3360/2003
Dosar nr. 1132/2002
Şedinţa publică din 21 octombrie 2003
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată la data de 20 septembrie 2001, reclamantele SC C.V.P. SRL Bucureşti, SC E.LVS SRL, SC A.E. SA Bucureşti, SC H.E. SRL Bucureşti, SC E.C. SRL, SC E.P. SRL, precum şi reclamanta Asociaţia Editurilor cu Profil Pedagogic Bucureşti au chemat în judecată Ministerul Educaţiei şi Cercetării solicitând, pe calea contenciosului administrativ, anularea Ordinului nr. 4144 din 18 iulie 2001 a Ministerului Educaţiei şi Cercetării.
În motivarea acţiunii, reclamantele au arătat că prin Ordinul nr. 4144/2001 s-au încălcat dispoziţiile Ordinului nr. 5163/2000 al Ministerului Educaţiei şi Cercetării, ale Ordinului nr. 5119/1999 al Ministerului Educaţiei şi Cercetării şi ale art. 134 din Constituţie.
Totodată, reclamantele au susţinut că procesul şi criteriile de evaluare a calităţii manualelor pentru liceu sunt stabilite prin Ordinul nr. 5163 din 5 decembrie 2000 emis de Ministerul Educaţiei Naţionale. Potrivit acestuia se fixează un calendar de lucru al Consiliului Naţional pentru Aprobarea Manualelor pentru fiecare an şcolar, în funcţie de care, la sfârşitul procesului se obţine o listă cu manualele şcolare aprobate de către acesta, pe baza căreia editurile cu specific pedagogic îşi stabilesc planurile de editare. În anul 2001 trebuia depusă lista oficială cu manualele aprobate şi difuzată la inspectorate, până la 10 iunie 2001, dar această acţiune nu s-a realizat datorită întârzierii Ministerului Educaţiei şi Cercetării în a emite ordinul de avizare a listei manualelor, precum şi a modului greşit în care acest ordin a fost emis cu privire la manualele de liceu pentru clasa a XI-a (unde lista manualelor aprobate de Consiliul Naţional pentru Aprobarea Manualelor nu a mai fost avizată, dispunându-se aprobarea unei liste trunchiate). Această măsură vatămă grav interesele şi drepturile editurilor cu profil pedagogic reclamante. Potrivit Ordinului nr. 5119 din 22 decembrie 1999 al Ministerului Educaţiei Naţionale s-a înfiinţat Consiliul Naţional pentru Aprobarea Manualelor (C.N.A.M.) şi s-a aprobat Regulamentul acestuia, care în art. 8 prevede expres că va înainta Ministerului Educaţiei Naţionale lista manualelor aprobate în urma evaluării, iar lista va fi avizată prin ordin al ministrului. Rezultă că activitatea de evaluare şi aprobare a manualelor şcolare a fost delegată către organismul autonom Consiliul Naţional pentru Aprobarea Manualelor ale cărui decizii în materie de evaluare şi aprobare a manualelor sunt definitive, iar ministrul doar le avizează, fără a mai exercita încă o dată controlul pe linia evaluării.
S-a mai arătat că schimbarea intempestivă a regulilor de evaluare, precum şi întârzierea în emiterea ordinului de avizare a listei manualelor, a creat prejudicii mari editurilor, întrucât multe dintre ele, pe baza listei comunicate de Consiliul Naţional pentru Aprobarea Manualelor, au procedat la întocmirea planurilor de editare sau chiar la efectiva editare a cărţilor, ca să constate în final că respectivele manuale au fost scoase de pe lista aprobată de Consiliul Naţional pentru Aprobarea Manualelor.
De asemenea, s-a susţinut că ordinul nr. 4144/2001 încalcă dispoziţiile art. 134 din Constituţie care prevăd obligativitatea statului de a asigura egalitate de şanse tuturor factorilor care contribuie la crearea economiei de piaţă: libertatea comerţului; protecţia concurenţei loiale; dreptul la informaţie şi asigurarea unui proces alternativ de instruire.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ, prin sentinţa civilă nr. 57 din 22 ianuarie 2002, a respins excepţiile privind excesul puterii judecătoreşti, lipsa interesului judiciar şi lipsa calităţii procesuale active a Asociaţiei Editurilor cu Profil Pedagogic, excepţii invocate prin întâmpinarea pârâtului şi a respins acţiunea reclamantelor ca neîntemeiată.
Pe fondul cauzei, Curtea de apel a reţinut, în esenţă, pe de o parte, că ordinul atacat constituie manifestarea de voinţă a ministrului şi are natura juridică a unei aprobări, iar nu a unei avizări, motiv pentru care fără această aprobare orice act emis de un organ din subordine este lipsit de valabilitate, neputând produce efecte juridice. În consecinţă, înainte de această aprobare reclamantele nu puteau edita manualele de pe lista Consiliului Naţional pentru Aprobarea Manualelor decât pe riscul lor.
Pe de altă parte, instanţa de fond a reţinut că pentru legitimarea procesuală activă într-o acţiune în contencios administrativ condiţia „vătămării" este necesară, dar nu suficientă anulării actului administrativ, acesta putând fi anulat numai dacă se constată că a fost adoptat sau emis cu încălcarea uneia sau a mai multor condiţii de validitate.
În cauză, instanţa de fond a apreciat, însă, că la adoptarea ordinului atacat nu a fost încălcată nici o dispoziţie legală, iar măsura adoptată, respectiv acceptarea doar a unor manuale de pe lista prezentată de Consiliul Naţional pentru Aprobarea Manualelor (primele trei în ordinea stabilită de acest organism) este o chestiune de oportunitate, nu de legalitate.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamantele, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Printr-un prim motiv de recurs se susţine că instanţa de fond a apreciat greşit, în discordanţă cu legea, că actul administrativ care vatămă un drept recunoscut de lege poate fi legal şi, în ipoteza aceasta, chiar dacă există vătămare, acţiunea în contencios administrativ care tinde la anularea totală sau parţială a actului nu poate fi primită. În acest sens recurentele-reclamante au susţinut că nici art. 1 din Legea nr. 29/1990, nici art. 48 din Constituţie nu fac referire la condiţia „ilegalităţii" actului administrativ, fiind evident că actul administrativ care încalcă un drept recunoscut de lege, este prin însuşi acest fapt, al încălcării unui drept recunoscut de lege, un act ilegal.
Raţionamentul instanţei de fond este apreciat de recurentele-reclamante ca fiind deficitar, cu atât mai mult cu cât nici nu a analizat chestiunea de fond, referitoare la dreptul recunoscut de lege, al editurilor reclamante, drept care a fost vătămat şi aceasta în condiţiile în care la dosar existau probe şi argumente suficiente în acest sens.
Astfel, recurentele-reclamante au invocat faptul că instanţa de fond nu a avut în vedere că prin actul atacat s-au încălcat dispoziţiile art. 134 din Constituţie, de natură a asigura un cadru favorabil desfăşurării activităţilor într-o economie de piaţă care promovează egalitatea şanselor. Totodată, se susţine că deşi prin încheierea procesului de evaluare şi darea unei decizii a Consiliului Naţional pentru Aprobarea Manualelor de aprobare (iar nu de avizare), câştigă un drept de editare a manualului, totuşi, instanţa de fond, în mod greşit apreciază că actul atacat este legal. Aceasta cu atât mai mult cu cât actul intempestiv, discreţionar şi abuziv, necongruent cu ordinele anterioare ale aceluiaşi minister (care n-au fost anulate şi care stabileau şi garantau reguli precise de evaluare) anulează un drept câştigat, fiind un act administrativ cu efect retroactiv, inadmisibil în sistemul legislaţiei noastre (art. 15 din Constituţie).
Printr-un alt motiv de recurs recurentele - reclamante au susţinut că, în mod greşit, instanţa de fond a reţinut că aprobarea efectivă a manualelor şcolare nu este de competenţa Consiliului Naţional pentru Aprobarea Manualelor, ci a ministrului, în condiţiile în care prin ordinul ministrului doar se avizează lista aprobată de Consiliul Naţional pentru Aprobarea Manualelor, organism autonom căruia Ministerul Educaţiei şi Cercetării i-a delegat în mod exclusiv această competenţă.
În plus, arată recurentele-reclamante, instanţa de fond nu a avut în vedere nici faptul că ordinul atacat a schimbat regulile instituite prin ordinele anterioare, fără ca respectivele ordine să fie abrogate mai întâi, în acest sens făcând trimitere la ordinele nr. 5066/1998, 3831/1999, 4133/1999, 4932/1999, 5119/1999 şi 5163/2000.
Critica sentinţei instanţei de fond se referă şi la lipsa aprecierii modului de formulare a actului atacat, reţinându-se eronat că acesta reprezintă o aprobare, deşi nu a fost examinată cu atenţie forma şi conţinutul acestuia. În opinia recurentelor, emitentul actului, pe lângă faptul că a încălcat mai multe acte normative (Constituţie, ordine ministeriale anterioare), a intervenit brutal şi abuziv restricţionând numărul de manuale la 3-4 pe materie, renunţând, de altfel, ulterior, la acest procedeu prin ordinul nr. 3382/2002.
Printr-un ultim motiv de recurs, recurentele critică sentinţa atacată, întrucât instanţa de fond a considerat că nu poate cenzura ordinul nr. 4144/2001, deoarece aceasta a fost emis pe criterii de oportunitate care nu pot face obiectul criticilor pe calea contenciosului administrativ, deşi acesta este arbitrar şi numai anularea lui ar putea readuce activitatea de editare a manualelor şcolare în limitele ei logice, moderne şi normale.
Examinând sentinţa atacată în raport cu toate criticile formulate, cu toate probele administrate în cauză, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii se constată că acesta nu este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
Conform dispoziţiilor art. 128 alin. (2) din Legea nr. 84/1995 (M. Of., nr. 606/10.12.1999), cu modificările ulterioare, în unităţile de învăţământ se utilizează numai manualele şcolare aprobate de Ministerul Educaţiei şi Cercetării, acesta având printre atribuţiile sale şi pe aceea de a asigura cadrul pentru producţia manualelor şcolare - art. 141 lit. e) din lege.
Este adevărat că prin Ordinul nr. 5119 din 20 decembrie 1999 de aprobare a Regulamentului de funcţionare a Consiliului Naţional pentru Aprobarea Manualelor se prevede că acest consiliul este un organism autonom al Ministerului Educaţiei Naţionale, numit prin ordin al ministrului şi aflat sub controlul direct al acestuia, precum şi că Consiliul Naţional pentru Aprobarea Manualelor evaluează şi aprobă manualele alternative pentru învăţământul preuniversitar (art. 1), fiind stabilite şi etapele de lucru şi procedura de evaluare, dar tot prin acelaşi regulament (contrar celor susţinute de recurentele-reclamante) se prevede că la încheierea procesului de evaluare, Consiliul Naţional pentru Aprobarea Manualelor va comunica Ministerului Educaţiei Naţionale lista manualelor aprobate, pentru a se elabora „ordinul de aprobare" (Anexa 2, I, pct. 7).
Ulterior, prin Ordinul nr. 5163 din 5 decembrie 2000 s-a dispus în acelaşi sens ( Anexa 2, I, pct. 6).
Avându-se în vedere principiul legalităţii ce trebuie respectat la emiterea oricărui act administrativ, respectiv ierarhia şi forţa juridică a actelor normative în baza cărora este emis actul administrativ, se constată că prin aceste ordine nu pot fi modificate dispoziţiile legii în baza cărora s-au emis şi nici nu pot fi interpretate în alt sens.
De altfel, se constată că Ordinul nr. 4144 din 18 iulie 2001 privind aprobarea manualelor şcolare care se vor utiliza în unităţile de învăţământ a fost emis tocmai în executarea dispoziţiilor legale, cele ale art. 128 alin. (2) şi art. 141 lit. e) din Legea nr. 84/1995, cu modificările şi completările ulterioare.
Prin urmare, astfel cum corect a reţinut şi instanţa de fond nu se poate reţine vreo neconcordanţă între actul atacat şi dispoziţiile legii în baza căruia a fost emis.
Faptul că prin Art. 8 din Regulamentul Consiliului Naţional pentru Aprobarea Manualelor, aprobat prin Ordinul nr. 5119/1999, s-a prevăzut că lista manualelor aprobate de Consiliul Naţional pentru Aprobarea Manualelor în urma evaluării „va fi avizată" prin ordin al ministrului, nu poate duce la concluzia că utilizarea acestei noţiuni conferă automat actului caracterul de aviz. Incongruenţă terminologică ce decurge din acest text nu poate duce la concluzia potrivit căreia Consiliul Naţional pentru Aprobarea Manualelor aprobă, iar ministrul avizează.
Aceasta cu atât mai mult cu cât, potrivit teoriei avizului în dreptul administrativ, avizele sunt considerate a fi concretizări ale părerilor altui organ decât cel ce urmează să emită actul administrativ, nu produc ele însele efecte juridice şi nu sunt acte administrative de sine stătătoare (ci operaţiuni administrative, forme procedurale prealabile emiterii actului administrativ).
Avându-se în vedere toate considerentele arătate în cele ce preced se constată că în mod corect a reţinut instanţa de fond că ordinul atacat este o aprobare, iar nu un aviz, editarea manualelor putând fi făcută numai în baza acestui ordin.
Faptul că ordinul nu face trimitere la modalităţile de contestare nu este de natură a-i conferi nelegalitate întrucât, ca orice act administrativ acesta poate fi atacat, în condiţiile Legii nr. 29/1990, cale pe care, de altfel, au şi urmat-o recurentele-reclamante.
Referitor la greşita interpretare dată de instanţa de fond dispoziţiilor art. 1 din Legea nr. 29/1990 şi art. 48 din Constituţie se constată că recurentele-reclamante se află în eroare atunci când susţin că aceasta a apreciat că poate exista condiţia „vătămării unui drept recunoscut de lege", independent de conformitatea actului administrativ vătămător cu ordinea juridică. Dimpotrivă, instanţa de fond a urmărit să sublinieze tocmai interdependenţa condiţiilor de admisibilitate a unei acţiuni în contenciosul administrativ.
Astfel, dacă reclamantul pretinde că i s-a încălcat un drept (de la unul fundamentat prevăzut în Constituţie, până la unul izvorât dintr-un contract), prin actul administrativ explicit (normativ sau individual), logic nu este de conceput să se admită acţiunea sa dacă nu s-a făcut o atare dovadă. Apoi, dovedirea dreptului vătămat nu este de conceput, în spiritul principiului Constituţiei şi ale dreptului în general, să fie realizată prin nesocotirea drepturilor altuia, inclusiv ale autorităţii publice pârâte (art. 16 şi art. 54 din Constituţie).
Este adevărat că rolul contenciosului administrativ este acela de garant al legalităţii actelor administrative şi de contracarare a „exceselor de putere", dar această calitate trebuie să se manifeste tot în condiţiile şi limitele legii, fiind aplicabil, deci, principiul legalităţii.
Cu privire la pretinsul caracter discreţionar şi abuziv al actului atacat se impune a se distinge între puterea discreţionară a autorităţii publice înţeleasă ca o marjă de libertate pentru acţiunea acesteia într-un cadru legal şi depăşirea acesteia, respectiv excesul de putere, abuzul.
În cauză, se constată că în mod corect a reţinut instanţa de fond că nu ne aflăm în acest din urmă caz, în raport cu legalitatea actului atacat.
Aceasta cu atât mai mult cu cât nu s-a contestat că nu ar fi fost respectate criteriile de evaluare şi punctajul acordat şi nu s-a motivat pretinsul abuz în sensul că ar fi fost aprobate spre editare manuale care au obţinut un loc inferior în clasament în detrimentul altora care au avut un punctaj superior, ceea ce s-a contestat fiind doar faptul că prin ordinul ministrului nu au fost aprobate toate manualele cuprinse în listele prin care s-a finalizat evaluarea făcută de către Consiliul Naţional pentru Aprobarea Manualelor.
Referitor la pretinsele drepturi constituţionale încălcate prin ordinul atacat se constată că nici aceste critici nu sunt fondate, căci dispoziţiile art. 134 din Constituţie, referitoare la economia de piaţă, trebuie coroborate cu cele ale art. 32 privind dreptul la învăţătură şi ale art. 72 lit. m) din Constituţie, potrivit căreia organizarea generală a învăţământului se reglementează prin lege organică, deci Legea nr. 84/1995.
Prin urmare, constatându-se că motivele de recurs nu sunt fondate, iar sentinţa atacată este legală şi temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ. se va respinge recursul declarat în cauză.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de SC C.V.P. SRL Bucureşti, SC E.LVS SRL, SC A.E SA Bucureşti, SC H.E. SRL Bucureşti, SC E.C. SRL, SC E.P. SRL şi Asociaţia Editurilor cu Profil Pedagogic, împotriva sentinţei civile nr. 57 din 22 ianuarie 2002 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ, ca nefondat.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 octombrie 2003.
| ← ICCJ. Decizia nr. 336/2003. Contencios. Refuz anulare masura de... | CSJ. Decizia nr. 3361/2003. Contencios. Anulare partiala a... → |
|---|
