ICCJ. Decizia nr. 346/2007. Contencios. Anulare acte administrativ cu caracter normativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 346/2007
Dosar nr. 10800/1/2006
Şedinţa publică din 23 ianuarie 2007
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Curtea de Apel Timişoara, secţia comercială şi contencios administrativ, prin sentinţa nr. 119 din 4 aprilie 2006, a admis acţiunea formulată de reclamanta SC B.M.I. SA Aghireşu, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Municipiul Timişoara, prin primar şi Consiliul Local Timişoara, dispunând anularea parţială a HG nr. 1016/2006 pentru modificarea şi completarea HG nr. 977/2002, în ceea ce priveşte Anexa 2, Secţiunea I, poziţia 3163. Au fost respinse excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantei şi cererea de intervenţie în interesul pârâtului Guvernul României formulată de intervenientul Ministerul Administraţiei şi Internelor.
Pentru a decide astfel, prima instanţă a reţinut în esenţă următoarele:
Interesul legitim al reclamantei în promovarea prezentei acţiuni, întemeiată pe dispoziţiile art. 1 din Legea nr. 554/2004, este evident, aceasta făcând dovada unui drept de administrare operativă directă, constituit în anul 1972 în favoarea I.I.L.E. Timişoara, organizată ulterior în societate pe acţiuni în baza Legii nr. 15/1990, cu denumirea SC E. SA, redenumită ulterior SC B.M.I. SA Timişoara, printr-un act adiţional din 2001 şi în prezent SC B.M.I. SA Aghireşu, în urma fuziunii prin absorbţia primei societăţi de către cea de-a doua.
Pe fondul cauzei, s-a constatat legalitatea şi temeinicia acţiunii, date fiind următoarele considerente de fapt şi de drept:
Prin HG nr. 1016/2005, anexa 2, teren cu construcţii în Timişoara, înscris în C.F., proprietatea Statului Român cu drept de administrare directă în favoarea antecesoarei reclamantei şi, respectiv, în favoarea acesteia prin transmiterea legală a dreptului, a fost completată HG nr. 972/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Timiş, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor acestui judeţ, prin includerea imobilului în inventarul bunurilor domeniului public.
În prealabil, potrivit procedurilor instituite de Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul acesteia, s-a completat corespunzător inventarul bunurilor ce formează domeniul public al municipiului Timişoara de către Comisiile special constituite, care a fost însuşit apoi prin hotărâre a consiliului local.
Contrar afirmaţiilor pârâtului emitent al hotărârii contestate şi ale intervenientului în interesul său, hotărârea de Guvern este actul care finalizează procedura modificatoare a regimului juridic al imobilului în cauză, atestând o nouă apartenenţă la domeniul public a bunului din domeniul privat.
Ori, regimul juridic al proprietăţii publice, definit de Constituţie şi Legea nr. 213/1998, creează acestor bunuri privilegiul inalienabilităţii, imprescriptibilităţii şi insesizabilităţii, pe când, în cauză, se recunosc demersurile în curs de desfăşurare, iniţiate în temeiul HG nr. 834/1991 şi al Legii nr. 15/1990, fondate pe drepturile recunoscute de acestea.
Cenzurarea valabilităţii titlului cu care unitatea administrativ-teritorială deţine imobilul şi completarea titlurilor excede într-adevăr cadrului procesual creat în cauză, cum pretinde intervenientul, relevanţă având însă stabilirea existenţei dreptului sau interesului legitim şi dovada încălcării lor, împrejurări care rezultă cu prisosinţă din conţinutul materialului probator analizat.
Împotriva acestei hotărâri au declarat recurs, în termenul legal, pârâţii: Guvernul României, Municipiul Timişoara prin primar şi intervenientul Ministerul Administraţiei şi Internelor.
Guvernul României a invocat motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 7, 9 şi 10, deşi acest din urmă text (pct. 10) a fost abrogat prin art. 1 pct. 1111 din OUG nr. 138/2000, introdus prin art. I pct. 49 din Legea nr. 219/1995.
În dezvoltarea motivelor de recurs s-au invocat, în esenţă, următoarele:
În mod eronat instanţa de fond a admis acţiunea reclamantei fără ca aceasta să-şi justifice calitatea procesuală activă, în raport cu art. 52 din Constituţia României şi art. 1 din Legea nr. 554/2004, deoarece nu dovedeşte existenţa dreptului vătămat şi legătura de cauzalitate dintre emiterea actului administrativ şi această presupusă vătămare.
Actele depuse pentru atestarea dreptului de proprietate nu echivalează cu titlul de proprietate, reclamanta având doar un drept de administrare asupra terenului respectiv, teren ce formează obiectul procedurii prevăzute de art. 1 alin. (1) din HG nr. 834/1991, fără a se fi clarificat regimul juridic al acestuia. Acest aspect trebuia lămurit în altă procedură, în realizarea dreptului şi interesului juridic având la îndemână acţiunea de drept comun în cadrul căreia se poate proceda la compararea valabilităţii titlurilor de proprietate.
În altă ordine de idei, susţine acest recurent, raportat la condiţiile prevăzute de art. 1 din Legea nr. 554/2004, în mod eronat s-a admis acţiunea reclamantei, întrucât numai actul administrativ prin care se lezează un drept recunoscut de lege poate fi contestat în această procedură, actul de inventariere, prin natura sa juridică, nefiind de natură a vătăma drepturile reale actuale ale deţinătorilor imobilelor.
Apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau local se face prin hotărâri de declarare ca atare ale consiliilor locale, acestea fiind de fapt actele care stabilesc sau modifică regimul juridic al bunurilor.
Pe de altă parte, nici hotărârea de guvern nici hotărârile consiliilor locale nu delimitează proprietatea unităţilor administrative de proprietatea persoanelor fizice sau juridice de drept privat, neavând caracter constitutiv de noi drepturi reale în favoarea acestora, consiliile locale fiind abilitate să stabilească regimul diferenţiat numai cu privire la bunurile ce le aparţin, fără ca hotărârile lor să aibă efect asupra proprietăţii private a altor persoane, dobândită în condiţiile legii.
Prin urmare, conchide recurentul, orice dispută juridică în legătură cu legalitatea dobândirii titlurilor de proprietate, fiind o acţiune reală imobiliară imprescriptibilă, trebuie soluţionată de instanţa de drept comun.
Intervenientul Ministerul Administraţiei şi Internelor a solicitat casarea hotărârii şi, pe fondul cauzei, respingerea acţiunii reclamantei apreciind, la rândul său, că dreptul de administrare invocat nu-i conferă acesteia calitatea de titular al unui drept subiectiv civil, condiţie necesară sesizării instanţei de contencios administrativ pentru anularea actului.
S-a susţinut, de asemenea, că în speţă se impunea a se dispune o verificare a identităţii dintre imobilul indicat de reclamantă şi cel înscris în anexa 2 a hotărârii atacate, precum şi cenzurarea în prealabil a legalităţii şi temeiniciei hotărârii consiliului local, reclamanta neînţelegând să uzeze de această procedură.
Şi în opinia acestui recurent actul de atestare a bunurilor aparţinând domeniului public local nu creează drepturi noi, nu stabileşte şi nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective şi nu este de natură a vătăma vreun drept, iar cenzurarea valabilităţii titlului cu care unitatea administrativ-teritorială deţine imobilul excede cadrului procesual dedus judecăţii, fiind de competenţa instanţelor de drept comun.
Primarul Municipiului Timişoara a invocat în drept dispoziţiile art. 304 pct. 5, 8 şi 9 C. proc. civ., criticând hotărârea atacată atât sub aspectul soluţionării excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantei, cât şi sub aspectul fondului cauzei.
În motivarea recursului s-a susţinut că reclamanta nu a făcut dovada încadrării unui drept subiectiv civil material, actual, real, pentru a se legitima procesual, nefiind titulara dreptului de proprietate asupra terenului în discuţie, iar Hotărârea nr. 1016/2005 a fost adoptată conform prevederilor art. 108 din Constituţie şi art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, actualizarea inventarului fiind impusă de constatarea existenţei unor inadvertenţe între evidenţele anterioare şi situaţia de fapt, de realizarea unor transferuri din domeniul public în cel privat şi de necesitatea delimitării domeniului public al unor noi unităţi administrativ-teritoriale şi reinventarierii comunelor reorganizate.
Mai susţine acest recurent că trecerea terenului în domeniul public s-a realizat printr-o hotărâre a consiliului local cu caracter normativ care a fost adusă la cunoştinţă publică în condiţiile legii şi nu a fost contestată.
Analizând actele dosarului, motivele de recurs invocate de recurenţi şi examinând cauza sub toate aspectele, conform art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile nu sunt fondate, pentru considerentele în continuare arătate.
Hotărârea atacată cuprinde motivele pe care se sprijină soluţia adoptată atât asupra excepţiei lipsei calităţii procesuale active, cât şi asupra fondului cauzei, fără a se putea reţine că acestea sunt contradictorii ori străine de natura pricinii, astfel încât incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 7 C. proc. civ., la care a făcut referire, în drept recurentul Guvernul României, nu se justifică.
Motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 8 C. proc. civ. este incident numai atunci când instanţa, interpretând greşit actul dedus judecăţii, a schimbat natura ori înţelesul lămurit şi vădit neîndoielnic al acestuia. Prin acest motiv se invocă încălcarea principiului înscris în art. 969 alin. (1) C. civ., potrivit căruia convenţiile legal făcute au putere de lege între părţile contractante. Or, în speţă, raportat la obiectul acţiunii reclamantei, nu s-a pus problema stabilirii naturii juridice sau a conţinutului vreunui act juridic, în sensul acestui text de lege, instanţa examinând, în limitele investirii, îndeplinirea condiţiilor cerute de lege pentru exercitarea acţiunii în contencios administrativ şi legalitatea actului administrativ atacat, fără a încălca vreuna din formele de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ.
Prin urmare, motivele de recurs prevăzute de art. 304 pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., invocate de recurentul Municipiul Timişoara prin primar, nu sunt incidente în speţă.
Nefondate sunt toate celelalte critici aduse hotărârii de cei trei recurenţi, circumscrise motivului de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., concluzie bazată pe argumentele ce urmează.
Potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.
Interesul legitim privat, la care face referire expresă acelaşi text, în teza finală, este definit prin art. 2 lit. o) din lege ca fiind posibilitatea de a pretinde o anumită conduită, în considerarea realizării unui drept subiectiv viitor şi previzibil, prefigurat, iar condiţiile de exercitare a acţiunii în contencios administrativ şi obiectul acesteia sunt stabilite prin art. 7 şi art. 8.
Prin prisma acestor prevederi legale şi în condiţiile în care reclamanta a făcut dovada dreptului său de administrare operativă directă şi a derulării procedurii prevăzute de HG nr. 834/1991 pentru valorificarea drepturilor recunoscute prin Legea nr. 15/1990, ca de altfel şi încălcarea interesului său legitim, prima instanţă a reţinut în mod corect atât calitatea procesuală a reclamantei cât şi temeinicia acţiunii acesteia.
În altă ordine de idei, Înalta Curte reţine că HG nr. 1016/2005 pentru modificarea şi completarea HG nr. 977/2002, reprezintă un act de autoritate, emis în temeiul art. 108 din Constituţia României şi art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998, fiind supus controlului judecătoresc al instanţelor de contencios administrativ.
Din însăşi fundamentarea juridică a acestui act administrativ rezultă că, indiferent de titlul său, este un act de calificare a bunurilor ca făcând parte din domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale şi supuse aşadar regimului juridic al proprietăţii publice.
Legea nr. 213/1998 a reglementat o procedură specială de defalcare şi de trecere în patrimoniul unităţilor administrativ-teritoriale a bunurilor de interes local, procedură ce se finalizează printr-o hotărâre a Guvernului. Hotărârea astfel emisă face parte din categoria actelor juridice supuse controlului judecătoresc în condiţiile art. 23 din lege, irelevant fiind sub acest aspect efectul său declarativ sau constitutiv de drepturi.
Potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998, hotărârea consiliului local privind însuşirea inventarului bunurilor din domeniul public este un act prealabil adoptării de către Guvern a hotărârii de atestare a apartenenţei bunurilor la domeniul public, având natura juridică a unui act preparator care nu poate produce efecte juridice proprii, fiind supus aprobării prin actul de autoritate al Guvernului.
În considerarea acestor dispoziţii legale, în litigiile având ca obiect anularea unor poziţii din anexele la hotărârile adoptate pentru atestarea domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale, actul vătămător este hotărârea de Guvern, nu cele prealabile emise de autorităţile locale, întrucât numai prin aceasta se schimbă regimul juridic aplicabil bunurilor respective, putându-se aduce atingere dreptului de proprietate al altor persoane ori interesului legitim al acestora în dobândirea lui, în sensul art. 2 lit. o) din Legea nr. 554/2004.
Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ., va respinge toate recursurile declarate în cauză, ca fiind nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de Guvernul României, Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Municipiul Timişoara – prin Primar, împotriva sentinţei civile nr. 119 din 4 aprilie 2006 a Curţii de Apel Timişoara, secţia comercială şi de contencios administrativ, ca nefondate.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 23 ianuarie 2007.
| ← ICCJ. Decizia nr. 328/2007. Contencios. Refuz acordare drepturi.... | ICCJ. Decizia nr. 361/2007. Contencios. Anulare certificat de... → |
|---|
