ICCJ. Decizia nr. 556/2007. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 556/2007
Dosar nr. 4749/33/2006
Şedinţa publică din 30 ianuarie 2007
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Prin cererea înregistrată sub nr. 5545/337/2006 la Judecătoria Zalău, reclamantul I.I.V. a formulat plângere contravenţională împotriva procesului - verbal nr. 10 din 6 iulie 2006 întocmit de reprezentanţii Primăriei municipiului Zalău, prin care petiţionarului i-a fost aplicată sancţiunea amenzii în sumă de 200.000.000 lei vechi (20.000 RON), în temeiul art. 26 alin. (2) din Legea nr. 50/1991, pentru săvârşirea contravenţiei prevăzută de art. 26 alin. (1) lit. a) din aceeaşi lege, constând în construirea unei locuinţe familiale fără autorizaţie de construcţie.
Prin plângerea sa reclamantul a solicitat în principal anularea actului, iar în subsidiar înlocuirea sancţiunii amenzii cu cea a „avertismentului".
La termenul din 18 septembrie 2006 reclamantul a invocat excepţia de nelegalitate a dispoziţiilor art. 69 alin. (4) lit. a) din Normele de aplicare a Legii nr. 50/1991, aprobate prin Ordinul nr. 1430/2005 al M.T.C.T., pe temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004.
În temeiul art. 3 pct. 1 C. proc. civ. şi al art. 10 din Legea nr. 554/2004, instanţa a trimis cererea spre soluţionare Curţii de Apel Cluj, suspendând cauza până la soluţionarea excepţiei.
II. În susţinerea excepţiei, petiţonarii arată că:
- dispoziţiile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 prevăd că, în măsura în care aceasta, ca lege specială, nu dispune altfel, sunt aplicabile dispoziţiile OG nr. 2/2001, cu excepţia dispoziţiilor art. 28 şi 29;
- art. 6 alin. (4) lit. a) din Ordinul nr. 1430/2005 este nelegal, deoarece, deşi este dat în aplicarea art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, cu trimiterea la inaplicabilitatea art. 28 şi 29 din OG nr. 2/2001, stabileşte fără temei legal, prin adăugare la lege, că nu se aplică sancţiunea „avertisment";
- dispoziţiile art. 69 alin. (4) lit. a) sunt contrare şi textului art. 7 alin. (3) din OG nr. 2/2001.
Prin sentinţa civilă nr. 527 din 29 noiembrie 2006 a Curţii de Apel Cluj, pronunţată în dosarul nr. 4749/33/2006, a fost respinsă excepţia de nelegalitate, fiind respinsă ca nedovedită şi cererea pârâtului M.T.C.T. de acordare a cheltuielilor de judecată.
Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut că Legea nr. 50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construcţii constituie cadrul legal privind executarea lucrărilor de construcţii, iar pentru asigurarea unei activităţi pertinente în acest domeniu, ea a prevăzut răspunderi şi sancţiuni penale şi administrative, printre acestea din urmă fiind şi amenda.
A constatat instanţa că art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991 trimite la dispoziţiile normei generale în materia contravenţiilor, OG nr. 2/2001, numai când legea specială nu dispune altfel, dar în speţă chiar Legea nr. 50/1991 dispune cu privire la modalitatea de sancţionare a contravenţiilor în sensul că se aplică exclusiv amenda.
Ca urmare, a concluzionat instanţa că dispoziţiile art. 69 alin. (4) lit. a) din Ordinul nr. 1430/2005 au fost adoptate în aplicarea şi executarea acestei legi.
Analizând dispoziţiile art. 26 alin. (1) din Legea nr. 50/1991, instanţa a concluzionat că pentru fiecare dintre contravenţiile prevăzute la art. 26 alin. (1) legea prevede sancţiunea amenzii contravenţionale, în timp ce art. 35 alin. (3) stabileşte aplicabilitatea OG nr. 2/2001 numai în măsura în care legea specială nu dispune altfel, adică numai acolo unde ea nu reglementează deloc.
Împotriva acestei sentinţe au declarat în termen recursul de faţă reclamanţii, cererea fiind legal scutită de taxa de timbru.
În motivarea cererii recurenţii arată că prin plângerea formulată împotriva procesului-verbal de contravenţie nr. 10 din 6 iulie 2006 au solicitat înlocuirea amenzii contravenţionale cu avertisment, sancţiune ce, potrivit întâmpinării depuse de Primăria Municipiului Zalău, nu poate fi aplicată deoarece art. 69 alin. (4) lit. a) din Normele Metodologice aprobate prin Ordinul M.T.C.T. nr. 1430/2005 interzic aplicarea acestei sancţiuni.
Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, în Cap. III, răspunderi şi sancţiuni, în cuprinsul dispoziţiilor art. 35 alin. (3) stipulează în mod expres faptul că, în măsura în care Legea nr. 50/1991, ca lege specială nu dispune altfel, sunt aplicabile dispoziţiile OG nr. 2/2001, cu excepţia dispoziţiilor art. 28 şi 29. Rezultă că toate celelalte dispoziţii ale OG nr. 2/2001 rămân aplicabile, inclusiv posibilitatea aplicării avertismentului, chiar dacă actul normativ de stabilire a contravenţiei nu prevede această sancţiune.
Articolul nr. 28 din OG nr. 2/2001 prevede posibilitatea achitării jumătăţii din minimul amenzii contravenţionale în termen de 48 de ore, dacă în actul normativ de stabilire a contravenţiilor această posibilitate este menţionată în mod expres, iar art. 29 dă posibilitatea aplicării dispoziţiilor art. 28 şi în cazul constatării şi sancţionării în acelaşi act a mai multor fapte contravenţionale.
Alin. (4) lit. a) al art. 60 din Ordinul nr. 1430/2005 al M.T.C.T. este nelegal deoarece, deşi este dat în aplicarea art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, 2/2001, stabileşte la lit. a) fără temei legal, prin adăugare la lege că nu se aplică sancţiunea avertisment.
Chiar dacă sancţiunile sunt stabilite în art. 26 din Legea nr. 50/1991, text ce prevede nivelul amenzilor aplicabile în funcţie de contravenţia săvârşită, nu este de natură a acoperi nelegalitatea textului din ordinul emis cu încălcarea legii.
Scopul indicat în art. 1 al Ordinului nr. 1430/2005 este elaborarea unui act normativ detaliat pentru aplicarea unitară a prevederilor Legii nr. 50/1991, având în vedere şi ierarhizarea actelor normative, acest act normativ nu poate contraveni legii în aplicarea căreia a fost emis.
Textul de lege atacat este nelegal având în vedere dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative şi anume:
- art. 4 - ce stabileşte ierarhia actelor normative;
- art. 73 - ordinele cu caracter normativ se emit numai pe baza şi în executarea legii ş.
- ale art. 74 – ordinul trebuie să se limiteze strict la cadrul legal şi nu poate să conţină soluţii care să contravină prevederilor legii.
Prevederile art. 69 alin. (4) lit. a) din Ordinul nr. 1430/2005 emis de M.T.C.T. (M. Of. nr. 825/13.09.2005), care sunt nelegale faţă de dispoziţiile art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, în baza cărora au fost emise, precum şi faţă de dispoziţiile art. 7 alin. (3) din OG nr. 2/2001, care prevede posibilitatea aplicării avertismentului chiar dacă actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune.
Instanţa de fond reţine corect faptul că Legea nr. 50/1991 stipulează în mod expres în art. 35 alin. (3) că sunt aplicabile dispoziţiile OG nr. 2/2001, cu excepţia prevederilor art. 28 şi 29, omiţând însă faptul că excepţiile sunt strict şi limitativ prevăzute în lege şi deci nu pot fi extinse la alte prevederi ale OG nr. 2/2001, care este lege de drept comun în materia contravenţională.
Dacă nu sunt aplicabile prevederile art. 28 şi 28 din OG nr. 2/2001, atunci nu exista nici o dispoziţie legală care să înlăture aplicabilitatea dispoziţiilor de drept comun, respectiv ale art. 7 din OG nr. 2/2001.
Instanţa este suverană în aprecierea probelor şi în stabilirea situaţiei de fapt şi de drept, cu aplicarea sancţiunii prevăzute de lege, în funcţie de aprecierea gradului de vinovăţie şi de pericol social.
Sancţiunea este stabilită prin lege, nu există răspundere în afara legii.
Dacă actul normativ emis în baza Legii nr. 50/1991 adaugă la lege, înlăturând astfel aplicabilitatea dispoziţiilor art. 7 din OG nr. 2/2001, este inadmisibilă hotărârea instanţei de fond.
Acceptarea motivării din hotărârea recurată echivalează cu exceptarea aplicabilităţii dispoziţiilor şi ale art. 7 din OG nr. 2/2001, alături de art. 28 şi 29, singurele la care face referire art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991.
Dacă Legea nr. 50/1991, privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii în Cap. III, Răspunderi şi sancţiuni, în cuprinsul dispoziţiilor art. 35 alin. (3) stipulează în mod expres doar două excepţii, cele conţinute în art. 28 şi art. 29 din OG nr. 2/2001, nu există nici un text de lege, dar nici raţionament care să permită instanţei a accepta înscrierea celei de-a treia excepţii în conţinutul art. 35 alin. (3) din aceeaşi lege.
Ordinul nr. 1430/2005 al M.T.C.T. este criticat tocmai pentru că stabileşte a treia excepţie, inaplicabilitate art. 7 din OG nr. 2/2001, peste prevederile actului normativ în executarea şi aplicarea căruia a fost emis.
Recursul nu se fondează.
Textul criticat ca nelegal, art. 69 alin. (4) lit. a) are următorul conţinut: „Potrivit dispoziţiilor art. 35 alin. (3) din Lege, în corelare cu prevederile art. 28 şi 29 din OG nr. 2/2001, în domeniul disciplinei autorizării execuţiei lucrărilor de construcţii şi al execuţiei acestora în baza autorizaţiilor emise, la aplicarea sancţiunii contravenţionale:
a) nu se aplică sancţiunea „avertisment";
b) nu se admite „achitarea în termen de 48 de ore a jumătate din minimul amenzii stabilite".
El este raportat de reclamanţi la art. 35 alin. (3) care prevede:
„În măsura în care prin prezenta lege nu se dispune altfel, sunt aplicabile prevederile OG nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 180/2002, cu modificările ulterioare, cu excepţia dispoziţiilor art. 28 şi 29"
precum şi la dispoziţiilor art. 7 alin. (3) din OG nr. 2/2001 care prevăd:
„Avertismentul se poate aplica şi în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune".
În ceea ce priveşte primul aspect de nelegalitate, cel raportat la art. 35 alin. (3) din Legea nr. 50/1991, el nu se fondează.
Cum în mod judicios a constatat prima instanţă, art. 35 alin. (3) îşi găseşte aplicabilitatea numai atunci când în legea specială nu este reglementată o anumită situaţie, căci textul este unul de trimitere la cadrul general al stabilirii contravenţiilor.
Dar, în Legea nr. 50/1991 există reglementată exhuastiv şi explicit modalitatea de sancţionare a tuturor contravenţiilor enumerate la art. 26 alin. (1) literele a) – m) şi anume „amendă" [(art. 26 alin. (2)].
Ca urmare, art. 69 alin. (4) lit. a) din Ordin, precizând că, în domeniul disciplinei autorizării execuţiei construcţiilor, nu se aplică sancţiunea „avertisment", se circumscrie legal cadrului creat de actul normativ ierarhic superior care este legea, pentru că nici nu extinde nici nu restrânge domeniul sancţiunilor aplicabile.
În ceea ce priveşte al doilea aspect de nelegalitate, cel raportat la art. 7 alin. (3) din OG nr. 2/2001, el nu poate fi primit, întrucât dispoziţiile sale se referă la conduita organului constatator al contravenţiei, în sensul că acesta, la stabilirea şi sancţionarea ei, va avea posibilitatea dar nu şi obligaţia de a aplica sancţiunea avertismentului, chiar dacă actul normativ special în temeiul căruia s-a stabilit fapta contravenţională nu prevede această sancţiune.
Suntem aşadar, pe de o parte, în prezenţa unei libertăţi de apreciere a agentului constatator, ca principiu, pe baza legii cadru: OG nr. 2/2001, aflată în contradicţie aparentă cu limitarea de apreciere a agentului, ca situaţie particulară, în domeniul autorizării executării construcţiilor, pe baza legii speciale: Legea nr. 50/1991.
Or, o asemenea contradicţie, aparentă, între cele două acte normative de putere egală nu intră sub incidenţa dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, invocarea ei fiind inadmisibilă.
În fine, se cuvine a observa că, în măsura în care contravenientul invocă în favoarea sa dispoziţiile art. 7 alin. (3) din OG nr. 2/2001, instanţa investită cu soluţionarea plângerii contravenţionale este competentă material şi în măsură a aprecia, în raport cu textul invocat şi cu situaţia de fapt din dosar, dacă agentul constatator putea sau trebuia să aplice sancţiunea avertismentului şi dacă, aplicând sancţiunea amenzii, a procedat cu exces de putere sau cu încălcarea art. 7 alin. (3) din ordonanţă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de reclamanţii I.I.V. şi I.M. împotriva sentinţei civile nr. 527 din 29 noiembrie 2006 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Admite recursul declarat de M.T.C.T. împotriva aceleiaşi sentinţei.
Modifică în parte sentinţa, în sensul admiterii cererii pârâtului Ministerului Transporturilor, Construcţiilor şi Turismului de acordare a cheltuielilor de judecată şi obligă reclamanţii la plata sumei de 174,92 lei (RON) cheltuieli de judecată.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 30 ianuarie 2007.
| ← ICCJ. Decizia nr. 550/2007. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 561/2007. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
