ICCJ. Decizia nr. 1610/2008. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1610/2008
Dosar nr. 39351/39/2006
Şedinţa publică de la 15 aprilie 2008
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Rejudecând cauza, în fond, după casare, urmare pronunţării deciziei nr. 3012 din 12 iunie 2007 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios, administrativ şi fiscal, Curtea de Apel Suceava, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 225 din 18 decembrie 2007, a admis, în parte, acţiunea formulată de reclamantele Arhiepiscopia Sucevei şi Rădăuţilor şi Mănăstirea M., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Culturii şi cultelor şi C.G. Pe cale de consecinţă, a fost anulat avizul emis de primul pârât cu privire la construirea şi extinderea unei locuinţe în zona de protecţie a Mănăstirii M., judeţul Suceava şi a fost respins capătul de cerere referitor la suspendarea acestui aviz, ca fiind rămas fără obiect.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut următoarele:
Prin acţiune, reclamantele au solicitat anularea avizului emis de Ministerul Culturii şi Cultelor cu privire la construirea şi extinderea locuinţei pârâtei C.G. în zona de protecţie a Mănăstirii M., invocând nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 422/2001 privind protejarea monumentelor istorice.
Avizul contestat a fost emis la data de 18 aprilie 2006, când în vigoare era Legea nr. 422/2001, fără modificările aduse acesteia în data de 03 iulie 2006.
Avându-se în vedere dreptul special şi deosebit de important ocrotit de legiuitor, avizul Ministerului Culturii şi Cultelor trebuie să aibă la bază o documentaţie solidă, verificată şi avizată de o serie de organisme de specialitate anume create pentru a se putea asigura protecţia acestuia.
Prin dispoziţiile art. 32 din Legea nr. 422/2001 a fost înfiinţat, ca principal organism de specialitate, C.N.M.I., formată din personalităţi şi specialişti atestaţi în domeniul protejării şi punerii în valoare a monumentelor istorice, singurii în măsură să asigure o reală protecţie a patrimoniului naţional.
Decizia pentru acordarea sau neacordarea avizelor sau impunerea condiţiilor ce trebuie îndeplinite pentru obţinerea avizului pentru lucrările de intervenţie asupra imobilelor aflate în zona de protecţie a monumentelor istorice este luată de C.N.M.I., organism ştiinţific consultativ înfiinţat pe lângă Ministerul Culturii şi Cultelor prin ordinul nr. 2043/2002, care reglementează structura şi modul de funcţionare al acestui organism.
Art. 1 din R.O.F. a C.N.M.I., aprobat prin ordinul nr. 2043/2002, defineşte C.N.M.I. ca fiind organismul ştiinţific, consultativ şi de avizare în domeniul protejării monumentelor istorice.
Potrivit art. 13 lit. o) din Regulamentul de funcţionare, C.N.M.I. avizează, prin secţiunea de urbanism şi zone protejate, documentaţiile tehnice privind intervenţiile asupra imobilelor din zonele de protecţie a monumentelor istorice din grupa A.
Atribuţia de avizare este reglementată şi de art. 36 lit. i) din Legea nr. 422/2001, care dă în competenţă exclusivă C.N.M.I. obligaţia de a aviza documentaţiile tehnice privind intervenţiile asupra imobilelor din zona de protecţie a monumentelor istorice.
Din modul cum este redactat textul art. 32 din Legea nr. 422/2001 şi art. 1 din R.O.F. a C.N.M.I., care defineşte această comisie ca un organism consultativ şi de avizare, se înţelege că avizul pe care aceasta îl dă nu poate fi în nici un caz unul facultativ, ci este unul conform, obligatoriu pentru organul care emite actul.
Caracterul conform al avizului derivă din însăşi obligaţia Comisiei de a aviza documentaţia tehnică, lipsa acestui aviz ducând la imposibilitatea obţinerii dreptului însuşi.
Cum este cert că, în cauză, condiţia avizării documentaţiei tehnice de către C.N.M.I. nu este îndeplinită, avizul emis de Ministerul Culturii şi Cultelor se impune a fi anulat.
De remarcat este şi faptul că avizul contestat nu este unul pur şi simplu, ci este condiţionat de realizarea acoperişului de culoare gri sau neagră.
Din planşele foto aflate la dosar rezultă, fără echivoc, că acoperişul este în prezent de culoare roşie, aspect recunoscut, de altfel, chiar de pârâta C.G.
Or, se arată în considerentele hotărârii recurate, în condiţiile în care avizul este unul condiţionat, nerespectarea condiţiei duce la anularea avizului.
Împotriva acestei sentinţe, considerând-o netemeinică şi nelegală, au declarat recurs pârâţii Ministerul Culturii şi Cultelor şi C.G., aceasta din urmă fără a depune, însă, şi dovada plăţii taxei judiciare de timbru şi a timbrului judiciar, corespunzătoare căii de atac exercitate, deşi a fost citată cu menţiunea timbrării.
Recurenta C.G. a solicitat desfiinţarea hotărârii recurate şi, în fond, respingerea acţiunii reclamantelor ca nefondată, iar în subsidiar ca lipsită de interes susţinând că a obţinut autorizaţia de construcţie pe baza avizului favorabil din 10 noiembrie 2004, înlocuit ulterior prin avizul din 11 octombrie 2005 al C.N.M.A.S.A., acţiunea în anularea acesteia fiind respinsă printr-o hotărâre judecătorească devenită irevocabilă, astfel încât avizul contestat în prezenta cauză, emis la o dată ulterioară pronunţării respectivei hotărâri, nu a mai produs nici un fel de efecte juridice.
În temeiul art. 20 alin. (3) din Legea nr. 146/1997 şi art. 9 alin. (2) din O.G. nr. 32/1995 acest recurs va fi anulat ca netimbrat, avându-se în vedere considerentele în continuare arătate.
Sub sancţiunea nulităţii, prevăzută de art. 20 alin. (3) din Legea nr. 146/1997, cererea de recurs trebuie să fie legal timbrată alături de taxa judiciară de timbru datorându-se şi timbrul judiciar în cuantumul stabilit prin O.G. nr. 32/1995.
În conformitate cu dispoziţiile art. 11 alin. (1) din Legea nr. 146/1997, cu modificările şi completările ulterioare, cererile pentru exercitarea recursului se taxează cu 50% din taxa datorată pentru acţiunea neevaluabilă în bani, soluţionată de prima instanţă, respectiv din cea datorată la suma contestată în cazul acţiunilor evaluabile în bani.
Potrivit art. 20 alin. (1) din aceeaşi lege, taxele judiciare de timbru se plătesc anticipat.
În considerarea acestor prevederi legale, coroborate cu cele ale art. 3 lit. m) din Legea nr. 146/1997, întrucât nu s-a depus dovada achitării anticipate a taxei judiciare de timbru datorate, la data înregistrării cererii de recurs a fost stabilit cuantumul acesteia la suma de 2 RON, timbrul judiciar datorat fiind de 0,15 RON, iar recurenta a fost citată cu menţiunea îndeplinirii obligaţiilor astfel stabilite, conform art. 20 alin. (2) din aceeaşi lege, până la primul termen de judecată.
Cu toate acestea, recurenta nu şi-a îndeplinit obligaţia legală de a achita taxele judiciare de timbru datorate, devenind incidentă sancţiunea nulităţii expres prevăzută de dispoziţia legală anterior arătată.
Ministerul Culturii şi Cultelor, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., precum şi dispoziţiile art. 3041 din acelaşi cod, a solicitat modificarea hotărârii atacate în sensul respingerii acţiunii reclamantelor ca fiind neîntemeiată.
Dezvoltând motivul de recurs invocat, acest recurent a susţinut, în esenţă, că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea greşită a legii, întrucât dispoziţiile art. 28 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 422/2001 nu prevăd obligativitatea emiterii unui aviz conform, ci doar consultarea membrilor C.N.M.I. care funcţionează, conform art. 32 alin. (1) din aceeaşi lege, pe lângă Ministerul Culturii şi Cultelor, fiind un organism ştiinţific şi de specialitate, fără personalitate juridică, cu rol consultativ în domeniul protejării monumentelor istorice.
S-a precizat, de asemenea, că proiectul privind extinderea locuinţei în discuţie a fost avizat în faza P.A.C. de către C.N.M.I., iar certificatul de urbanism emis de autoritatea competentă conţinea datele tehnice pentru intervenţia pe parcela din vecinătatea curţii gospodăriei Mănăstirii M., motiv pentru care s-a apreciat că este necesară examinarea acestora de către secţiunea tehnică de arhitectură, inginerie şi arheologie,anexându-se cererii de recurs copia xerox de pe ordinea de zi a şedinţei din 25 ianuarie 2006 a respectivei secţii.
Analizând actele dosarului, motivul de nelegalitate invocat şi examinând cauza sub toate aspectele, conform art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest recurs este fondat, pentru considerentele în continuare arătate.
Executarea lucrărilor de construcţie este permisă numai în baza unei autorizaţii de construire emisă în condiţiile prevăzute de Legea nr. 50/1991, cu modificările şi completările ulterioare, pe baza unei documentaţii complete.
Potrivit art. 10 lit. a) din această lege, pentru autorizarea executării unor astfel de lucrări în zonele construite protejate, în zonele de protecţie a monumentelor istorice, definite potrivit legii, în ansamblurile de arhitectură şi în siturile arheologice solicitantul va obţine avizul conform al Ministerului Culturii şi Cultelor pe baza documentaţiilor de urbanism avizate şi aprobate conform legii.
Regimul juridic general al monumentelor istorice este reglementat prin Legea nr. 422/2001.
În conformitate cu art. 23 din această lege, intervenţiile care se efectuează asupra imobilelor care nu sunt monumente istorice, dar care se află în ansambluri, situri sau zone de protecţie a monumentelor istorice se autorizează pe baza avizului ministerului Culturii şi Cultelor, al M.L.P.T.L. şi a celorlalte avize, potrivit legii, atribuţia pârâtului-recurent de a emite avizele de specialitate necesare obţinerii autorizaţiei de construire într-o atare situaţie, până la aprobarea, în condiţiile legii, a documentaţiilor de urbanism pentru zonele respective, fiind prevăzută şi prin art. 28 alin. (1) lit. i) din aceeaşi lege.
Prin acelaşi act normativ a fost reorganizată C.N.M.I., modificându-se structura şi modul său de funcţionare, această comisie fiind, potrivit art. 32, un organism ştiinţific, consultativ şi de avizare în domeniul protejării monumentelor istorice, care funcţionează pe lângă Ministerul Culturii şi Cultelor, cu atribuţiile prevăzute la art. 35 al legii, în forma în vigoare la data emiterii actului contestat – 18 aprilie 2006, între care şi aceea a avizării documentaţiilor tehnice privind intervenţia asupra imobilelor din zonele de protecţie a monumentelor istorice lit. i), atribuţie care poate fi delegată însă secţiunilor sau comisiilor regionale ale monumentelor istorice, astfel cum se prevede prin alin. (2) al aceluiaşi text.
Este incontestabil faptul că dintre operaţiunile procedurale anterioare emiterii unui act administrativ avizele ridică probleme teoretice şi practice deosebite.
În esenţă, acestea reprezintă opiniile altui organ decât cel care urmăreşte să emită un act, respectiv tot manifestări unilaterale de voinţă, care condiţionează sau, după caz, fundamentează manifestarea de voinţă a organului administrativ abilitat să-l emită, în raport cu caracterul lor: conform, consultativ sau facultativ.
Cu toate acestea, avizul, indiferent din categoria din care face parte, nu produce el însuşi efecte juridice, deşi în absenţa lui, atunci când este conform, actul administrativ nu este valabil.
Prin urmare, acesta nu este un act administrativ de sine stătător ci doar o operaţiune administrativă foarte importantă,actul administrativ astfel cum este definit prin art. 2 lit. c) din Legea nr. 54/2004 fiind numai acel act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică în vederea executării sau organizării executării legii, susceptibil a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, capabil deci prin el însuşi să producă efecte juridice directe.
Avizele, la rândul lor, sunt precedate în multe cazuri de proiecte, studii, rapoarte, etc. întocmite de profesionişti şi prezentate de cel administrat, în aceste ipoteze ele apărând în primul rând ca validări sau invalidări de specialitate ale respectivelor documentaţii. Este motivul pentru care, într-un litigiu de contencios administrativ, într-o atare situaţie instanţa se poate pronunţa doar asupra respectării normelor juridice ale procedurii de avizare şi aceasta numai în măsura în care abaterile de la respectivele reguli juridice afectează grav şi iremediabil procedura emiterii actului administrativ supus controlului de legalitate, acţiunea ce vizează numai legalitatea actului premergător, separat de actul administrativ în considerarea căruia a fost emis fiind inadmisibilă.
În această privinţă, Legea nr. 554/2004 are reglementări neechivoce, prevăzând prin art. 18 alin. (2)că instanţa competentă să examineze legalitatea unui act administrativ este abilitată să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului dedus judecăţii.
În materia autorizării executării lucrărilor de construcţii, actul administrativ producător de efecte juridice este autorizaţia de construcţie a cărei legalitate este condiţionată, în ipoteza intervenţiilor asupra unor construcţii situate în zona de protecţie a monumentelor istorice, de existenţa avizului conform al Ministerului Culturii şi Cultelor, astfel cum prevăd dispoziţiile legale anterior arătate.
În speţă, pentru executarea unor lucrări de extindere şi etajare a unei locuinţe existente în zona de protecţie a Mănăstirii M., pârâta C.G. a obţinut autorizaţia de construire din 10 decembrie 2004 emisă de Consiliul Judeţean Suceava, a cărei legalitate a fost examinată în Dosarul nr. 845/COM/CE/2005 al Tribunalului Suceava, secţia contencios, administrativ şi fiscal.
Autorizaţia a avut la bază şi avizul din 10 noiembrie 2007 al Ministerului Culturii şi Cultelor –Direcţia pentru Cultură, Culte şi Patrimoniul Cultural Naţional Suceava, înlocuit prin avizul din 1 octombrie 2005, în care se menţionează că documentaţia P.U.G., respectiv studiul de zone protejate proiect nr. 137/1992 a fost avizat favorabil de C.N.M.I. cu avizul 211/1992 şi de M.L.P.A.T. cu avizul nr. 74/1992, iar instanţa sesizată cu acţiunea în anularea acesteia a statuat, cu autoritate de lucru judecat, prin sentinţa nr. 695 din 24 noiembrie 2005, devenită irevocabilă prin decizia nr. 329/2006 a Curţii de Apel Suceava, că au fost obţinute toate avizele cerute de lege, inclusiv avizul conform al Ministerului Culturii şi Cultelor, respingând acţiunea reclamantelor ca fiind neîntemeiată.
Or, într-o atare situaţie, raportat la considerentele anterior expuse şi în condiţiile în care avizul contestat a fost emis la odată ulterioară, ca urmare examinării documentaţiei de construire şi de către secţia tehnică a C.N.M.I., fără a produce efecte juridice directe şi a constitui o condiţie de legalitate a unui act administrativ supus controlului judiciar în acelaşi cadru procesual, se impunea adoptarea soluţiei de respingere a acţiunii reclamantelor, singura legalmente posibilă în cauză, concluzia la care a ajuns prima instanţă fiind greşită.
Mai mult, realizarea unor lucrări care încalcă avizele de specialitate nu atrage sancţiunea nulităţii acestora, cum greşit a reţinut instanţa de fond, în astfel de situaţii personalul de inspecţie abilitat având dreptul să întrerupă lucrările până la intrarea în legalitate, să aplice sancţiuni şi, după caz, să dispună revenirea la situaţia iniţială şi să sesizeze organele de cercetare penală, astfel cum se prevede prin art. 24 alin. (2) din Legea nr. 422/2001.
Faţă de cele expuse, în temeiul art. 312 alin. (1) coroborat cu art. 304 pct. 9 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Culturii şi Cultelor şi va modifica în tot sentinţa atacată în sensul respingerii acţiunii reclamantelor Arhiepiscopia Sucevei şi Rădăuţilor şi Mănăstirea M.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Culturii şi Cultelor împotriva sentinţei nr. 225 din 18 decembrie 2007 a Curţii de Apel Suceava, secţia comercială, de contencios, administrativ şi fiscal.
Modifică în tot sentinţa atacată şi, în fond, respinge, ca neîntemeiată, acţiunea reclamantelor Arhiepiscopia Sucevei şi Rădăuţilor şi Mănăstirea M.
Anulează ca netimbrat recursul declarat de pârâta C.G. împotriva aceleiaşi sentinţe.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 15 aprilie 2008.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1609/2008. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 1622/2008. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
