ICCJ. Decizia nr. 3960/2009. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3960/2009
Dosar nr. 937/46/2009
Şedinţa publică din 29 septembrie 2009
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Constată că, la data de 9 iulie 2009, reclamanţii A.F., C.F., D.J., N.G., P.M., C.P., I.L., G.P., P.N., R.D., R.I., T.L., B.Ş.V., P.I.C., D.C., T.A. şi I.T., judecători în cadrul Curţii de Apel Piteşti au formulat cerere de suspendare a adresei din 3 iulie 2009 emisă de M.J.L.C., în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.
În motivarea cererii, s-a arătat că, prin adresa sus menţionată, s-a dispus ca, începând cu data de 10 iulie 2009, să fie achitate drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, modalitate de calcul ce se va păstra şi pentru viitor, plata sporului urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009, privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Adresa contestată, ce reprezintă un act administrativ, întruneşte cerinţa cazului bine justificat, pentru că refuzul plăţii acestui spor pe o perioadă nedeterminată încalcă disp. art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, modificarea nefiind realizată prin lege specială sau printr-un act juridic de acelaşi fel, cât şi prevederile art. 1 parag. 4 din Constituţie, aducând atingere principiului separaţiei puterilor în stat, ale art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care stipulează că legea dispune numai pentru viitor, precum şi ale art. 8 alin. (1) din C.O.I.M. privind protecţia salariatului nr. 95/1949, ratificată de România prin Decretul nr. 284/1973. Este îndeplinită şi condiţia prevenirii unei pagube iminente, ce constă în diferenţa de salariu, de care sunt lipsiţi în mod abuziv, contrar dispoz. art. 44 din Constituţia României (drepturile salariale fiind asimilate bunurilor mobile) cât şi ale art. 1 din Protocolul 1 la Convenţia pentru apărarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului.
S-a mai arătat că, la data de 6 iulie 2009, au formulat plângere prealabilă împotriva actului administrativ a cărui suspendare a executării o solicită.
La data de 14 iulie 2009, s-a formulat întâmpinare din partea pârâtului, prin care acesta a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pe motiv că adresa în cauză nu constituie un act administrativ ci o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ, OUG nr. 71/2009, cât şi faptul că acţiunea este fără obiect, dat fiind faptul că, prin sentinţa nr. 2866 din 7 iulie 2009, Curtea de Apel Bucureşti a admis acţiunea reclamanţilor-judecători în cadrul Tribunalului Bucureşti - dispunându-se suspendarea adresei până la pronunţarea instanţei de fond.
Curtea de Apel Piteşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 122/F – Cont din 15 iulie 2009, a admis acţiunea şi a suspendat executarea adresei din 3 iulie 2009 emisă de pârât, până la soluţionarea fondului acţiunii în anularea actului respectiv.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut faptul că, adresa în discuţie reprezintă, cel puţin la nivel de aparenţă, un act administrativ, în condiţiile în care a fost emisă în regim de putere publică, cu consecinţe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanţilor.
În opinia curţii, adresa atacată pare a contraveni legalităţii, deoarece preia, în mare parte, prevederi din OUG nr. 75/2008, care a fost declarată neconstituţională, prin Decizia nr. 784 din 12 mai 2009 a Curţii Constituţionale.
De asemenea, adresa mai sus individualizată a consemnat o intervenţie cu caracter retroactiv din partea pârâtului cu privire la plata drepturilor băneşti cuvenite reclamanţilor pentru luna iunie 2009, în condiţiile în care aceştia îşi desfăşuraseră activitatea în acea lună.
În aceeaşi ordine de idei, Curtea arată că refuzul plăţii sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică pe o perioadă nedeterminată încalcă şi dispoziţiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004.
În concepţia curţii, paguba materială suportată de reclamanţi constă în privarea acestora de primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul M.J.L.C., care a solicitat admiterea recursului, respingerea acţiunii ca inadmisibilă, în principal, şi respingerea acţiunii ca neîntemeiată, în subsidiar.
În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinţei:
1) adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002.
2) adresa în discuţie nu preia prevederi din OUG nr. 75/2008, motiv pentru care, în speţă, nu este întrunită condiţia cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparenţă de nelegalitate a acestui act;
3) în cauză nu este îndeplinită nici condiţia pagubei iminente, întrucât reclamanţii nu au fost lezaţi în drepturile salariale ce li se cuvin.
Analizând sentinţa atacată în raport de motivul de recurs formulat, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul M.J.L.C.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond).
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţa de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între judecători şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a OUG nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum susţine în mod eronat recurentul.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa dezvoltată de instanţele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie arătat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
În altă ordine de idei, o altă aparenţă de nelegalitate o constituie încălcarea dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor şi procurorilor se stabileşte prin lege specială.
Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar, şi această condiţie legală este îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistraţi şi stat.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de pârâtul M.J.L.C. împotriva sentinţei civile nr. 122/F-Cont din 15 iulie 2009 a Curţii de Apel Piteşti, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 septembrie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3958/2009. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 4006/2009. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
