ICCJ. Decizia nr. 5524/2009. Contencios. Cetăţenie. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5524/2009
Dosar nr. 1540/2/2009
Şedinţa publică de la 3 decembrie 2009
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
La data de 19 februarie 2009 s-a înregistrat cererea reclamantei J.O., prin care aceasta a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Afacerilor Externe pentru ca, prin hotărârea ce se va pronunţa, să se constate refuzul nejustificat al pârâtului de a-i soluţiona cererea privind stabilirea datei pentru primirea actelor necesare redobândirii cetăţeniei române şi, pe cale de consecinţă, să fie obligat acelaşi pârât să-i primească cererea de redobândire a cetăţeniei române într-un termen scurt, rezonabil.
În final, a solicitat şi acordarea unor daune morale de 1.000 RON.
În fapt, reclamanta a arătat că la 04 decembrie 2008 a depus o primă cerere la Secţia Consulară a Ambasadei României din Chişinău, instituţie competentă să primească cererile de redobândire a cetăţeniei române din partea solicitanţilor, foşti cetăţeni români şi descendenţi ai acestora până la gradul II, care au domiciliul în Republica Moldova.
S-a prezentat personal cu cererea, însă i s-a comunicat că trebuie să facă o cerere scrisă de programare prin poştă, pentru a fi invitată să depună cererea de redobândire a cetăţeniei române, împreună cu actele ce demonstrează că îndeplineşte condiţiile legale.
A formulat o nouă cerere în 07 ianuarie 2009, la care i s-a comunicat că va primi o invitaţie să depună cererea de redobândire a cetăţeniei române.
Consideră atitudinea pârâtului un refuz nejustificat de soluţionare a cererii sale, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Consideră că îi este îngrădit dreptul prevăzut de Legea nr. 21/1991 de a depune şi a i se înregistra cererea de redobândire a cetăţeniei romane.
În ceea ce priveşte daunele morale, consideră că, prin nepermiterea formulării şi depunerii cererii de redobândire a cetăţeniei române, i s-a creat un prejudiciu moral, i s-a încălcat demnitatea umană şi a fost privată de drepturile sale legale şi constituţionale.
În drept, au fost invocate art. 10 din Legea nr. 396/2002 privind ratificarea Convenţiei Europene a Consiliului Europei privind Cetăţenia, Legea nr. 21/1991, Legea nr. 554/2004.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 2229 din 27 mai 2009, a admis în parte acţiunea, a obligat pârâtul să stabilească data depunerii de către reclamantă a cererii de redobândire a cetăţeniei române, într-un termen scurt, rezonabil.
Totodată, a respins celelalte solicitări, ca neîntemeiate şi a obligat pârâtul la plata sumei de 154,5 RON cheltuieli de judecată.
Pentru a hotărî astfel, instanţa a reţinut că nesoluţionarea cererilor reclamantei din 2008 şi 2009 echivalează cu exprimarea explicită a voinţei de a nu rezolva cererea într-un termen rezonabil şi prezintă o încălcare a prevederilor art. 10 din Convenţia Europeană asupra Cetăţeniei, ratificată prin Legea nr. 396 din 14 iunie 2002.
S-a mai reţinut că dispoziţiile O.U.G. nr. 147/2008, invocate de către pârât, nu fac decât să introducă o nouă stare de incertitudine privind data depunerii cererii şi că autoritatea nu a făcut dovada că între anii 2008 şi 2009 s-au primit circa 30.000 dosare, pentru a justifica refuzul soluţionării cererilor în discuţie.
În ceea ce priveşte daunele morale, instanţa a apreciat că soluţia de respingere se impune, deoarece potrivit susţinerilor reclamantei, aceasta a dorit să depună cererea pentru prima dată în decembrie 2008, astfel încât, faţă de timpul scurs de atunci, se constată că nu s-a depăşit un termen rezonabil şi nu s-a cauzat o suferinţă acesteia.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând modificarea ei în sensul respingerii acţiunii, ca neîntemeiată.
A fost invocat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în dezvoltarea căruia s-a susţinut că soluţia adoptată este rezultatul interpretări greşite a legii.
Criticând concluzia nerespectării termenului rezonabil, recurentul a susţinut că răspunsul transmis reclamantei nu încorporează un refuz şi, cu atât mai mult, acesta nu poate fi considerat ca exprimând o restricţionare a unui drept.
Pentru instanţa de fond nu a avut relevanţă starea de fapt obiectivă invocată de Ministerul Afacerilor Externe, deşi tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă, situaţia specifică a derulării procedurii consulare în discuţie.
Motivele obiective invocate, care nu au fost valorificate drept cauză exoneratoare de culpă administrativă, au o importanţă esenţială, din moment ce actul de organizare a activităţii Ministerului Afacerilor Externe în Republica Moldova nu a aparţinut integral deciziei luate la nivelul instituţiei acestuia, aşa cum o pot face celelalte autorităţi administrative române de pe cuprinsul ţării în gestionarea atribuţiilor ce le revin.
În opinia recurentului, nu se poate pune semnul echivalenţei între factorul volitiv, definit ca sursă a refuzului indicat la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 şi factorul obiectiv al imposibilităţii autorităţilor române de a organiza pe teritoriul Republicii Moldova spaţii adecvate pentru preluarea cererilor de redobândire şi pentru procesarea acestor solicitări într-un termen cât mai scurt.
Or, în lipsa unei culpe administrative, instituţia pârâtă nu putea fi obligată, în baza legii contenciosului administrativ, să schimbe ordinea cronologică stabilită şi să primească cererea reclamantei.
Totodată, susţine recurentul, ipoteza prevăzută de art. 2 lit. h) din Legea nr. 554/2004 nu putea fi reţinută, întrucât răspunsul a fost transmis în interiorul termenului de 30 de zile care a început să curgă de la data recepţionării cererii respective, legea contenciosului administrativ nefăcând distincţie în funcţie de tipul soluţiei administrative oferite, favorabilă şi nefavorabilă, iar ipoteza prevăzută la lit. i) nu a fost probată.
Examinând actele dosarului, hotărârea atacată şi criticile ce i-au fost aduse, prin prisma dispoziţiilor legale incidente în materia supusă controlului judiciar, Înalta Curte a constatat că subzistă în cauză motivul de nelegalitate prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., pentru argumentele în continuare arătate.
1. Sesizând instanţa de contencios administrativ şi întemeindu-şi cererea pe dispoziţiile art. 10 şi art. 12 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 21/2001, precum şi pe cele ale Legii nr. 554/2004, reclamanta a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Afacerilor Externe ca, prin intermediul Ambasadei Române la Chişinău, să-i primească cererea şi actele necesare cu privire la redobândirea cetăţeniei române, apreciind că neprimirea cererii din 04 decembrie 2008 constituie un refuz nejustificat de soluţionare a acesteia.
A precizat, totodată, că la data de 07 ianuarie 2009 s-a adresat cu o nouă cerere şi a apreciat că răspunsul primit în februarie 2009, prin care a fost invitată să mai aştepte, depăşeşte termenul rezonabil de soluţionare la cerere.
Reglementând obiectul acţiunii judiciare, art. 8 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004 prevede că se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.
În înţelesul acestei legi, nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri rezidă în faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen [art. 2 alin. (1) lit. h)].
Reclamanta a confirmat faptul că a primit răspunsul pârâtului prin care i s-a comunicat că „va fi invitată în viitor să depună cererea de redobândire a cetăţeniei române”.
Or, în aceste condiţii, tăcerea administraţiei ca act administrativ asimilat, supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, nu poate fi reţinută, ipoteza art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 nefiind îndeplinită.
Refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere este definit prin art. 2 alin. (1) lit. i) teza I, ca fiind exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea unei persoane.
Potrivit art. 2 lit. n) din acelaşi act normativ, excesul de putere constă în exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.
Rezultă din aceste prevederi legale că admisibilitatea acţiunii într-o atare situaţie este condiţionată de existenţa unui refuz explicit de rezolvare a unei cereri care să fie exprimat cu exces de putere, adică cu depăşirea limitelor dreptului de apreciere al autorităţilor publice.
Evident, caracterul „explicit” al manifestării de voinţă a autorităţii administrative de a refuza soluţionarea unei cereri nu rezultă numai din împrejurarea că răspunsul acesteia conţine adverbe negative. Interpretarea literală extensivă a noţiunii de „exprimare explicită” aduce în lumină fireasca similitudine existentă între refuzul explicit şi cel implicit, atunci când ambele se realizează prin exprimări de natură a nu lăsa niciun dubiu asupra sensului acestora.
Totodată, nu orice refuz poate fi considerat justificat, ci numai cel emis cu exces de putere, adică ilegal în mod subiectiv, prin raportare la drepturile şi libertăţile cetăţenilor, soluţionarea unei cereri în defavoarea petiţionarului sau contrar aşteptărilor sale nereprezentând, în mod automat, un astfel de refuz.
Stabilirea conţinutului răspunsului constituie în toate cazurile o prerogativă a autorităţii emitente, care trebuie exercitată însă cu respectarea normelor legale în vigoare.
Pe de altă parte, în analiza excesului de putere nu poate fi ignorată ideea că în raporturile de drept administrativ primează interesul public, ce vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, precum şi realizarea competenţelor autorităţilor publice.
Or, în raport cu circumstanţele concrete ale cauzei, cu prevederile legale anterior indicate, precum şi cu cele ale art. 12 din Legea nr. 21/1991, existenţa unei vătămări a reclamantului în interesul său legitim derivat din vocaţia dobândită în temeiul art. 101 din această lege – de a redobândi sau de a i se acorda cetăţenia română, dacă îndeplineşte condiţiile expres prevăzute de acelaşi text – care să fie produsă printr-un refuz nejustificat de soluţionare a cererii sale, grefat pe un exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) teza I şi lit. n) din Legea nr. 554/2004, nu poate fi reţinută, impunându-se a se examina doar respectarea limitelor rezonabilităţii în stabilirea termenelor pentru depunerea cererilor de redobândire a cetăţeniei.
Această obligaţie subsumează, în mod evident, toate etapele unei proceduri, dar aprecierea caracterului rezonabil al duratei sale trebuie făcută în fiecare cauză în parte, în funcţie de toate circumstanţele relevante şi ţinând cont de criteriile consacrate de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în special complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului şi cel al autorităţilor competente.
Or, în speţa de faţă, existenţa unui număr exagerat de mare de persoane care şi-au manifestat intenţia de depunere a cererilor, precum şi capacitatea limitată a Secţiei Consulare a Ambasadei Române la Chişinău de a procesa dosarele, nu pot fi contestate, în raport cu situaţia de fapt creată, în special după aderarea României la U.E., survenind chiar şi intervenţia legiuitorului care a înţeles să modifice prevederile art. 12 din Legea nr. 21/1991, prin O.U.G. nr. 147/2008, stabilind că numărul maxim de cereri primite în interval de un an, pentru fiecare oficiu consular, nu poate depăşi 30.000 de dosare.
Se impune, totodată, valorizarea exactă a situaţiei specifice a desfăşurării activităţii în exteriorul României, cu aprecierea justă a gradului în care Ministerul Afacerilor Externe poate direcţiona structura sa administrativă de la Chişinău. Din această perspectivă, nu puteau fi înlăturate motivele obiective invocate de pârât, în special cele circumscrise imposibilităţii obiective de a organiza spaţii adecvate şi personal suficient pentru preluarea cererilor de redobândire şi pentru procesarea într-un termen cât mai scurt a acestor dosare, procedură care nu se reduce la o simplă înregistrare a unei petiţii, implicând verificarea efectivă a îndeplinirii condiţiilor de formulare şi depunere a actelor prevăzute de art. 12 din Legea nr. 21/1991.
Nu poate fi omis nici faptul că, dată fiind situaţia creată, pârâtul a stabilit un criteriu obiectiv pentru invitarea persoanelor interesate – cel al ordinii cronologice a exprimării voinţei de a solicita redobândirea cetăţeniei române, criteriu de natură să asigure egalitatea de tratament a solicitanţilor.
În raport cu toate aceste circumstanţe relevante şi cu data depunerii cererii – 04 decembrie 2008 – nu se poate reţine depăşirea limitelor rezonabilităţii în soluţionarea acesteia, anterior sesizării instanţei, acţiunea în contencios administrativ fiind înregistrată la 19 februarie 2009, impunându-se şi precizarea că, în majoritatea cazurilor în care s-au confirmat soluţiile de admitere a unor astfel de acţiuni, instanţa supremă a luat în considerare o durată mult mai îndelungată a respectivei proceduri.
Faţă de cele expuse, în temeiul art. 312 alin. (3), corelat cu art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recursul va fi admis, dispunându-se modificarea hotărârii atacate, în sensul respingerii acţiunii formulate de reclamantă, ca fiind neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Externe împotriva sentinţei civile nr. 2229 din 27 mai 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea, ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 3 decembrie 2009.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5517/2009. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 5525/2009. Contencios. Refuz acordare drepturi... → |
|---|
