ICCJ. Decizia nr. 1605/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1605/2010
Dosar nr. 1071/33/2009
Şedinţa publică din 19 martie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor dosarului constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei. Situaţia de fapt:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul B.F. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul M.S., şi pârâtul V.C., suspendarea executării Ordinului nr. 887 din 15 mai 2009 şi a Ordinului nr. 1.015 din 19 mai 2009 emise de primul pârât, până la pronunţarea instanţei de fond pe acţiunea în contencios administrativ, având ca obiect anularea acestor acte.
În motivare, reclamantul a arătat că prin cele două acte ce fac obiectul cererii de suspendare, s-a decis încetarea contractului de management şi revocarea sa din funcţia de manager al S.O.V.S., respectiv numirea pârâtului V.C. în funcţia de manager interimar al aceleiaşi unităţi spitaliceşti.
Reclamantul a solicitat instanţei să constate că în cauză, sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea celor două ordine susţinând, în esenţă, că dubiul privitor la legalitatea actelor rezultă, în principal, din faptul că evaluarea sa, contrar dispoziţiilor art. VIII lit. b) din contractul de management, a fost făcută pe o perioadă mai mică de un an, cu consecinţa unui rezultat nereal al activităţii sale manageriale, iar paguba iminentă rezultă din caracterul previzibil al perturbării funcţionării unei autorităţi publice ce asigură servicii medicale, din imposibilitatea derulării proiectelor contractate şi puse în executare, cât şi din sumele de bani de care reclamantul este privat a le încasa şi la care era îndreptăţit potrivit contractului de management.
2. Hotărârea primei instanţe:
Prin sentinţa civilă nr. 412/2009 din 21 septembrie 2009, Curtea de Apel Cluj, a respins excepţiile inadmisibilităţii şi a lipsei de obiect a cererii, a admis acţiunea formulată de reclamantul B.F. şi a dispus suspendarea executării Ordinului nr. 887 din 15 mai 2009 şi al Ordinului nr. 1.015 din 19 mai 2009 emise de M.S., până la pronunţarea instanţei de fond. Prin aceeaşi sentinţă, instanţa a obligat pârâtul M.S. la plata către reclamant a sumei de 1.500 de lei cu titlu de cheltuieli de judecată.
Pentru a hotărî astfel, curtea de apel a reţinut, în esenţă, faptul că reclamantul a promovat concursul organizat în cursul anului 2007, pentru ocuparea funcţiei de manager al S.O.V.S., ocupând acest post în baza contractului de management din 30 martie 2007, încheiat pe o perioadă de 3 ani. În urma deficienţelor reţinute în activitatea reclamantului, prin Ordinul nr. 1.115 din 9 iulie 2008, M.S. a dispus revocarea acestuia din funcţie, ordin care prin sentinţa civilă nr. 566 din 27 august 2008 a Curţii de Apel Cluj, rămasă definitivă prin Decizia nr. 2.204 din 14 aprilie 2009 a fost suspendat în ceea ce priveşte executarea, iar prin sentinţa civilă nr. 193 din 28 aprilie 2009, aflată în fază de recurs, a fost anulat.
Ulterior, în baza Ordinului M.S. nr. 112/2007, a avut loc evaluarea activităţii desfăşurate de reclamant în calitate de manager, în cursul anului 2008, în urma căreia reclamantul a obţinut calificativul nesatisfăcător. Contestaţia acestuia la comisia centrală, deşi a fost admisă în parte, nu a condus la modificarea propunerii comisiei de evaluare în privinţa calificativului, astfel încât, în temeiul art. 178 şi art. 200 din Legea nr. 95/2006, a Ordinului M.S. nr. 112/2007 şi a lit. b) a capitolului nr. VIII din contractul de management, prin Ordinul nr. 887 din 15 mai 2009, s-a dispus revocarea reclamantului din funcţia de manager şi încetarea contractului de management, începând cu data de 18 mai 2009, precum şi predarea patrimoniului spitalului, pe bază de protocol, managerului interimar, respectiv pârâtului V.C., numit în această funcţie prin Ordinul nr. 1.015 din 19 mai 2009.
Referindu-se la natura juridică a celor două acte, curtea de apel a înlăturat ipoteza (îmbrăţişată de unii doctrinari) privind apartenenţa la ramura de drept privat a contractului de management, prin asimilarea acestuia contractului de muncă, reţinând că potrivit dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, sunt asimilate actului administrativ, contractele încheiate de autorităţile publice, ce au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică şi prestarea serviciilor publice.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii invocată în cauză de către pârâtul V.C., motivată în esenţă de "lipsa împrocesuării beneficiarului actului administrativ", respectiv S.O.V.S., curtea de apel a respins-o, reţinând că în cauză, obiectul cererii de judecată îl constituie suspendarea ordinelor emise de M.S., autoritatea administrativă de nivel central, acte ce se referă strict la reclamantul B.F., persoană vătămată într-un drept al său, în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, care are calitate procesuală activă în litigiile de contencios administrativ, în sensul dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din acelaşi act normativ, iar în ceea ce priveşte cel de al doilea ordin, privitor la pârâtul V.C., şi cu care reclamantul a intrat în raporturi juridice subsecvente, instanţa a reţinut că acest ordin constituie un act administrativ unilateral adresat altui subiect de drept, în sensul dispoziţiilor art. 1 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Astfel, a concluzionat prima instanţă, S.O.V.S., nefiind beneficiar al actelor administrative deduse judecăţii, şi nefiind parte în raportul de drept substanţial care, transpus în plan procesual, să îi confere calitate procesuală pasivă, nu se impunea a fi chemat în judecată, cadrul procesual fiind corect şi complet stabilit.
Asupra celei de a doua excepţii, privind lipsa de obiect a acţiunii, invocată din oficiu, în raport cu susţinerile reprezentantei reclamantului privind posibila executare integrală a celor două ordine, curtea de apel a constatat că, din notele scrise depuse de reclamant, cât şi din actele dosarului, rezultă că atât la data formulării cererii de suspendare, cât şi la data judecării acesteia, predarea-primirea patrimoniului, a situaţiei economico-financiare a spitalului, nu a fost realizată, în sensul dispoziţiilor art. 3 din ordinele deduse judecăţii, astfel încât a respins această excepţia, ca neîntemeiată.
Analizând îndeplinirea condiţiilor impuse de art. 14 pentru suspendarea executării actului administrativ, prima instanţă a constatat că, în ceea ce priveşte „cazul bine justificat" acesta este dovedit prin faptul că reclamantul, în perioada 9 iulie 2008 - 5 septembrie 2008 nu a deţinut calitatea de manager al unităţii spitaliceşti, şi prin urmare evaluarea activităţii sale aferentă anului 2008 are la bază o perioadă incompletă, mai mică de un an, fiind astfel încălcate prevederile contractului de management, care la capitolul VIII, lit. b) arată că revocarea din funcţie a managerului poate avea loc în cazul "nerealizării indicatorilor de performanţă ai managementului spitalului public, prevăzuţi în anexa la contract, timp de minim un an, din motive imputabile acestuia". Cu privire la existenţa unei pagube iminente, prima instanţă a reţinut că prin eliberarea din funcţie a reclamantului, desfăşurarea proiectelor contractate şi începute, sub conducerea acestuia pot suferi perturbări care sunt de natură să afecteze buna funcţionare a spitalului.
În privinţa celui de al doilea ordin, instanţa a reţinut că deşi managerul interimar a fost numit începând cu data de 18 mai 2009, el a fost emis în data de 19 mai 2009, fiind înregistrat la unitatea spitalicească abia la data de 27 mai 2009, stare de fapt care a fost apreciată de instanţă, ca fiind de natură să ateste lipsa de preocupare a emitentului actului în ceea ce priveşte crearea tuturor condiţiilor pentru garantarea siguranţei deciziilor luate de organele de conducere, prin măsura luată fiind create premisele unui vid managerial.
3. Calea de atac exercitată:
Împotriva acestei sentinţe, au declarat recurs atât pârâtul V.C., cât şi pârâtul M.S.
3.1 Recursul declarat de pârâtul V.C.:
În recursul său, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 5, 7 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ., pârâtul V.C. a criticat hotărârea primei instanţe pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În ceea ce priveşte motivul de casare, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 5 C. proc. civ., recurentul V.C. a susţinut că instanţa de fond a soluţionat excepţia lipsei de obiect a cauzei, cu încălcarea principiului contradictorialităţii, cu efecte asupra dreptului său la apărare, fiindu-i încălcată posibilitatea de a se apăra în faţa noilor susţineri şi noilor motive invocate de către reclamant, după încheierea dezbaterilor, prin concluziile scrise.
Prin motivele de recurs întemeiate pe dispoziţiile art. 304 pct. 7 şi 9 şi 3041 C. proc. civ., recurentul V.C., a susţinut, în esenţă, greşita soluţionare de către instanţa de fond atât a excepţiilor invocate în cauză, cât şi a fondului acesteia.
În ceea ce priveşte excepţia lipsei de obiect a acţiunii, recurentul a susţinut, în esenţă, faptul că în raport cu efectul direct şi imediat al Ordinului nr. 887 din 15 mai 2009, efectul acestuia, de încetare a contractului de management, producându-se chiar la data emiterii actului, ipotetica admitere a cererii nu poate conduce la încetarea acestui efect.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, întemeiată pe faptul că S.O.V.S. nu este parte în proces, recurentul a susţinut că prima instanţă în mod nelegal a apreciat că S.O.V.S. nu este beneficiar al actelor administrative supuse judecăţii, în realitate cele două ordine producând efecte şi asupra Spitalului.
În ceea ce priveşte fondul cauzei, recurentul susţine că prima instanţă în mod nelegal şi netemeinic a constatat existenţa cazului bine justificat şi necesitatea prevenirii iminente, în cauză neexistând suficiente elemente care să pună la îndoială legalitatea actului administrativ, neexistând suficiente probe convingătoare în sprijinul afirmaţiei că riscul perturbării funcţionării spitalului există şi că poate fi îndepărtat prin suspendarea celor două acte. Se susţine, în esenţă, faptul că reclamantul nu a realizat o activitate de conducere care să asigure respectarea limitelor maxime în ceea ce priveşte rata infecţiilor nosocomiale, suspendarea actelor administrative nesocotind astfel, neîndeplinirea parametrilor de performanţă cu relevanţă esenţială în ceea ce priveşte viaţa şi sănătatea pacienţilor.
3.2 Recursul declarat de pârâtul M.S.:
Prin recursul său, întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 8 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ., pârâtul M.S. a susţinut în esenţă, nelegalitatea sentinţei primei instanţe, arătând că în mod greşit aceasta a reţinut faptul că activitatea unităţii sanitare ar fi vizibil perturbată de lipsa reclamantului de la conducerea acestuia, rezultatele reclamantului la evaluarea activităţii desfăşurate în cursul anului 2008, dovedind contrariul.
Faţă de reţinerea de către prima instanţă a împrejurării că pentru o perioadă de timp, în cursul anului 2008 reclamantul nu a fost manager, recurentul-pârât M.S. a precizat că reclamantul, la reîntoarcerea la conducerea unităţii avea posibilitatea de a solicita ajustarea indicatorilor săi de performanţă, dacă situaţia economico-financiară existentă la acea dată ar fi fost de natură a distorsiona indicatorii săi. Or, reclamantul nu a solicitat renegocierea, acceptând în mod tacit, faptul că pe perioada interimatului nu au operat activităţi economico-financiare de natură a distorsiona rezultatul evaluării sale.
4. Considerentele instanţei de recurs:
Examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor formulate, precum şi a prevederilor art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate pentru următoarele considerente.
În ceea ce priveşte recursul declarat de pârâtul V.C., Înalta Curte va analiza cu prioritate criticile invocate de acesta în ceea ce priveşte modul de soluţionare de către prima instanţă a excepţiilor invocate în cauză, urmând ca restul criticilor, referitoare la modul de soluţionare a fondului cauzei, să fie analizate împreună cu motivele invocate de M.S., ce privesc în esenţă aceleaşi aspecte de fapt şi de drept.
Motivul de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 304 pct. 5 va fi respins, Înalta Curte constatând netemeinicia acestuia, faţă de împrejurarea că din examinarea actelor şi lucrărilor dosarului nu pot fi reţinute elemente care să conducă la concluzia că, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii de art. 105 alin. (2) C. proc. civ. Astfel, în argumentarea acestui motiv de casare, recurentul susţine în esenţă faptul că instanţa a soluţionat excepţia lipsei de obiect, cu încălcarea dreptului său la apărare, atunci când a luat în considerare susţinerile reclamantului formulate de acesta prin concluzii scrise, ce nu i-au fost comunicate, pentru a-şi formula apărarea.
Înalta Curte constată însă, faptul că din încheierea din data de 31 august 2009, în care au fost consemnate dezbaterile şi susţinerile părţilor din şedinţa de judecată de la acea dată, încheiere parte integrantă a hotărârii atacate, rezultă că instanţa a trecut la soluţionarea acestei excepţii, doar după ce, în prealabil, a pus-o în discuţia părţilor, astfel cum prevăd normele de procedură civilă. În raport cu această realitate, având în vedere totodată şi caracterul urgent al pricinii ce a impus instanţei soluţionarea acesteia cu celeritate, Înalta Curte va reţine netemeinica afirmaţiilor recurentului, în susţinerea acestui motiv de casare, şi aceasta cu atât mai mult cu cât, în conformitate cu regulile de procedură "concluziile scrise" ale părţilor nu constituie, în principiu, acte procedurale supuse cerinţei comunicării, iar pe de altă parte, nimic nu îl împiedica pe pârât să formuleze, la rândul său, astfel de concluzii, prin care, să-şi susţină propria înţelegere asupra situaţiei de fapt şi de drept dezbătută în cauză.
În ceea ce priveşte susţinerile recurentului privitoare la greşita soluţionare de către prima instanţă a celor două excepţii invocate în cauză, Înalta Curte reţine următoarele:
Criticile referitoare la modul de soluţionare de către curtea de apel a excepţiei lipsei de obiect a cauzei, sunt nefondate. Astfel, nu pot fi reţinute drept argumente valabile susţinerile recurentului privind lipsa de efecte ale unei hotărâri judecătoreşti de suspendare a executării celor două acte deduse judecăţii, dat fiind caracterul executării uno ictu al acestora. Dincolo de implicaţiile pe care le are împrejurarea că un contract de management cunoaşte o executare succesivă, în timp, a obiectului său, Înalta Curte apreciază că o eventuală acceptare a ipotezei susţinute de recurent, ar presupune lipsirea de efecte a unei instituţii importante a contenciosului administrativ, respectiv suspendarea executării actului administrativ, marea majoritate a actelor administrative putând fi încadrate în această ipoteză. Cum legea nu impune o astfel de distincţie, în materia suspendării executării actelor administrative, respectiv între actele cu executare uno ictu şi actele cu executare succesivă, Înalta Curte apreciază ca irelevantă susţinerea recurentului, căci ubi lex non distinquit nec nos distinquere debemus.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii întemeiată pe faptul că S.O.V.S. nu este parte în proces, Înalta Curte constată că aceasta a fost în mod temeinic şi legal soluţionată de prima instanţă, concluzia fiind impusă atât prin raportare la condiţiile de admisibilitate a unei astfel de acţiuni, prevăzute de dispoziţiile art. 14 alin. (1) C. proc. civ., cât şi în considerarea principiului aplicabil litigiilor de contencios administrativ, potrivit cu care, în astfel de litigii, au calitate procesuală pasivă, doar autorităţile publice ce sunt emitente ale actelor administrative ce fac obiectul respectivei cauze. Susţinerile recurentului în ceea ce priveşte greşita reţinere a instanţei de fond a faptului că cele două ordine nu produc efecte şi asupra spitalului, sunt vădit nefondate, din analiza considerentelor reţinute de curtea de apel în fundamentarea soluţiei sale, rezultând contrariul, instanţa de fond făcând chiar referire expresă în argumentarea concluziei sale privitoare la îndeplinirea în cauză a condiţiei pagubei iminente, la efectele pe care cele două acte le au asupra bunei desfăşurări ale S.O.V.S.
În ceea ce priveşte criticile referitoare la modul de soluţionare a fondului cauzei, Înalta Curte, constatând că acestea privesc în esenţă, aceleaşi aspecte de fapt şi de drept ca cele invocate de recurentul M.S. în susţinerea recursului său, le va analiza împreună, şi constatând că acestea sunt nefondate, le va respinge în consecinţă, pentru următoarele considerente:
Este de principiu că actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate, prezumţie care, la rândul său se bazează pe prezumţia de autenticitate şi de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea. Pentru aceasta, suspendarea executării unui act administrativ nu poate fi ordonată de judecătorul de contencios administrativ decât în situaţii de excepţie, cu observarea strictă a îndeplinirii exigenţelor legale, astfel cum sunt precizate în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Curtea constată că în art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt precizate condiţiile în care judecătorul cauzei poate dispune suspendarea executării actului administrativ contestat, textul legal amintit enumerând trei condiţii cumulative: a) condiţia declanşării procedurii administrative prealabile, b) condiţia cazului bine justificat şi c) condiţia prevenirii unei pagube iminente.
Art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 are următorul conţinut: „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nici o formalitate."
În ceea ce priveşte condiţia cazului bine justificat, Curtea observă că, această exigenţă legală trebuie interpretată în sensul descris în art. 2 lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin cazuri bine justificate se precizează în textul legal mai sus menţionat, se înţeleg „împrejurările legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ".
Referitor la condiţia iminenţei producerii unei pagube, de asemenea, legea contenciosului administrativ conţine o definiţie a ei. În termenii art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, prin pagubă iminentă se înţelege „prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public".
În recursurile lor pârâţii, susţin, în esenţă, faptul că nu sunt îndeplinite condiţiile cazului bine justificat şi ale pagubei iminente. Contrar celor susţinute de către aceştia, Înalta Curte apreciază că judecătorul fondului, soluţionând cererea de suspendare a executării celor două ordine, s-a raportat la exigenţele legale ale art. 14 alin. (1) din Legea 554/2004 şi, în mod întemeiat, a ordonat suspendarea executării acestora.
Aplicarea dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nu trebuie să conducă la o examinare pe fond a legalităţii actului a cărui suspendare se solicită, analiza pe care o realizează judecătorul cauzei limitându-se la o simplă „pipăire a fondului". Din această perspectivă, judecătorul urmează să identifice împrejurările de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului sau, altfel spus, să observe dacă există argumente juridice aparent valabile în contestarea legalităţii actului. Or, la nivelul acesta de analiză a actului administrativ în privinţa legalităţii sale, limitată la „pipăirea fondului", judecătorul cauzei a reţinut elemente de natură să creeze acea îndoială serioasă despre care se face vorbire în art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care s-a semnalat că eliberarea din funcţie a reclamantului s-a produs cu încălcarea prevederilor art. VIII lit. b) din contractul de management.
În fine, în ceea ce priveşte condiţia iminenţei producerii unei pagube, elementele reţinute de instanţă, care indică producerea unor perturbări de natură să nu asigure buna funcţionare a spitalului, se încadrează în definiţia legală a pagubei iminente, din art. 2 lit. ş) a Legii nr. 554/2004, în care se vorbeşte despre perturbarea previzibilă a funcţionării unei autorităţi sau a unui serviciu public.
5. Soluţia adoptată de instanţa de recurs:
Faţă de cele ce preced, Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârât, ca nefondat, în baza art. 312 alin. (1) C. proc. civ.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursurile declarate de M.S. şi de V.C., împotriva sentinţei civile nr. 412/2009 din 21 septembrie 2009 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 martie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1601/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 1609/2010. Contencios. Anulare act... → |
|---|
