ICCJ. Decizia nr. 1672/2010. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1672/2010
Dosar nr. 8177/1/200.
Şedinţa publică din 24 martie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa nr. 105 din 23 iulie 2009, Curtea de Apel Târgu Mureş, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Administraţiei şi Internelor şi a Guvernului României, pentru acesta din urmă numai în ceea ce priveşte capătul de cerere privind anularea deciziilor nr. 336 din 11 martie 2009 şi nr. 400 din 30 martie 2009 emise de Primul Ministru, respingând acţiunea faţă de aceşti pârâţi ca fiind îndreptată împotriva unor persoane lipsite de calitate procesuală pasivă.
Faţă de pârâţii P.V. şi T.C.M., prima instanţă a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a acestora.
Cererea de chemare în judecată formulată şi precizată de reclamanta P.Z. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Primul Ministru al Guvernului României, prin Secretariatul General al Guvernului, având ca obiect suspendarea executării HG nr. 250 din 11 martie 2009, a deciziei nr. 336 din 11 martie 2009, a HG nr. 249 din 11 martie 2007 şi HG nr. 251 din 11 martie 2009, anularea acestor acte administrative, precum şi a Deciziei nr. 400 din 30 martie 2009, act subsecvent HG nr. 250 din 11 martie 2009 şi recunoaşterea calităţii de înalt funcţionar public, titular al funcţiei de subprefect al judeţului Mureş, potrivit Deciziei nr. 579 din 29 decembrie 2005, reintegrarea în funcţia publică deţinută şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată prin emiterea actelor administrative atacate, a fost respinsă ca inadmisibilă.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut că prin HG nr. 250 din 11 martie 2009 s-a aplicat mobilitatea pentru doamna P.Z. din funcţia publică de subprefect al judeţului Mureş în funcţia publică de inspector guvernamental, iar prin Decizia nr. 336 din 11 martie 2009 emisă de Primul Ministru, reclamanta a fost numită în funcţia publică de inspector guvernamental, atribuţiile acestea în cadrul Secretariatului General al Guvernului la nivelul judeţului Olt, fiind stabilite prin Decizia nr. 400 din 30 martie 2009.
Prin HG nr. 249 din 11 martie 2009, pentru exercitarea cu caracter temporar a funcţiei publice de subprefect al judeţului Mureş a fost numit domnul P.V.
A reţinut instanţa de fond că este întemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României în raport de Deciziile nr. 336 din 11 martie 2009 şi nr. 400 din 30 martie 2009, emitentul celor două acte administrative fiscal, fiind Primul Ministru în virtutea atribuţiilor ce-i revin în această calitate, conform art. 19 din Legea nr. 90/2001 şi art. 33 alin. (1) lit. d) din HG nr. 391/2007.
De asemenea, a reţinut instanţa de fond, este lipsit de capacitate procesuală pasivă şi pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor, întrucât nici unul dintre actele administrative contestate nu este emis de acest pârât, iar notele de fundamentare la HG nr. 248/2009, nr. 250/2009 şi nr. 251/2009 şi referatul de aprobare la Decizia nr. 336/2009 nu pot fi reţinute ca operaţiuni administrative care să producă efecte de suspendare de sine stătătoare în înţelesul art. 2 lit. c) şi art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Cât priveşte calitatea procesuală pasivă a pârâţilor P.V. şi T.C., prima instanţă a statuat că prin HG nr. 249/2009 şi HG nr. 251/2009, aceştia au fost numiţi cu caracter temporar în funcţia publică de subprefecţi ai judeţului Mureş, cele două Hotărâri de Guvern fiind contestate, inclusiv legalitatea acestora, de către reclamantă, astfel că au calitate procesuală pasivă în cauză, concluzia impunându-se şi din raţiuni de opozabilitate a efectelor hotărârii judecătoreşti ce va fi pronunţată în cauză.
În raport de dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care prevăd că „înainte de a se adresa instanţei de judecată, cel vătămat într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea în tot sau în parte a acestuia", dispoziţii ce nu au fost respectate de către reclamantă, prima instanţă a reţinut că în lipsa plângerii prealabile prevăzută de acest text de lege, acţiunea formulată şi precizată de reclamantă este inadmisibilă.
Cât priveşte Decizia nr. 400 din 31 martie 2009, obiect al precizării de acţiune, prima instanţă a apreciat că acţiunea este prematur formulată, din moment ce reclamanta nu a aşteptat să primească răspunsul la reclamaţia administrativă formulată şi nici împlinirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 8 din Legea nr. 554/2004.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen legal, reclamanta criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, invocând motivele de modificare prevăzute de art. 304 pct. 9 şi art. 10 C. proc. civ., „hotărârea pronunţată este lipsită de temei legal, ori a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii", respectiv „instanţa nu s-a pronunţat asupra unui mijloc de apărare sau asupra unei dovezi administrate, care erau hotărâtoare pentru dezlegarea pricinii".
A fost invocat şi textul art. 3041 C. proc. civ., cauza urmând a fi analizată sub toate aspectele.
Recurenta-reclamantă prin motivele de recurs formulate, susţine în esenţă următoarele:
- admiţând excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerul Administraţiei şi Internelor instanţa de fond a aplicat greşit legea, deoarece cu privire la HG nr. 250, 249 şi 252/2009 ministrul a emis Notele de fundamentare care au generat modificarea raportului de serviciu al acesteia, mobilizarea sa făcându-se în scopul „eficientizării activităţii autorităţilor şi instituţiilor publice, la solicitarea ministrului administraţiei şi internelor, pentru funcţii de prefect şi subprefect".
- admiterea în parte a excepţiei lipsei calităţii procesuale a Guvernul României în ceea ce priveşte petitul vizând anularea Deciziilor nr. 336 din 11 martie 2009 şi nr. 400 din 30 martie 2009 emise de Primul Ministru este incorectă, Guvernul României având şi el calitatea procesuală pasivă alături de Primul Ministru, care este de fapt reprezentantul Guvernului, iar cu privire la HG nr. 250, 249 şi 251/2009, deasemeni au calitate procesuală pasivă pentru că aparatul de lucru al Guvernului prin Secretariatul General a asigurat ambelor categorii de acte derularea operaţiunilor tehnico-judiciare;
- cererea de chemare în judecată, precizată, susţine recurenta-reclamantă a fost respinsă ca inadmisibilă, în contradictoriu cu pârâţii chemaţi în judecată, mai puţin cu Ministerul Administraţiei şi Internelor, faţă de care s-a reţinut lipsa calităţii procesuale pasive, ceea ce echivalează cu o nepronunţare a instanţei în raport de acest pârât;
- admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii este o gravă eroare de fapt şi de drept, în aplicarea legii, la dosar existând dovezile răspunsului autorităţii pârâte la reclamaţia administrativă, dovada îndeplinirii procedurii prealabile fiind pe deplin făcută în raport de prima zi de înfăţişare – 23 iulie 2009, care nu se poate confunda cu primul termen de judecată – 10 aprilie 2009.
Din moment ce la prima zi de înfăţişare au fost complinite condiţiile existenţei plângerii prealabile, inclusiv a răspunsurilor autorităţilor emitente, acest fapt fiind determinat de lipsa oricăror comunicări a actelor administrative, instanţa de fond nu putea reţine ca nefiind îndeplinită condiţia plângerii prealabile.
Au depus întâmpinări Ministerul Administraţiei şi Internelor şi Guvernul României, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea hotărârii instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.
Recursul este nefondat astfel că va fi respins în baza art. 312 C. proc. civ., potrivit considerentelor ce se vor arăta în continuare.
Contrar celor susţinute de recurenta-reclamantă, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâţilor Guvernul României şi Ministerul Administraţiei şi Internelor a primit o rezolvare corectă din partea instanţei de fond.
Calitatea procesuală pasivă presupune existenţa identităţii între persoana pârâtului şi cel despre care se pretinde că este obligat în raportul juridic dedus judecăţii.
În cadrul unui litigiu având ca obiect o acţiune pronunţată în temeiul art. 1 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, o autoritate publică poate avea calitate de pârât numai în măsura în care are calitatea de emitent al actului administrativ contestat sau nu a soluţionat în termenul legal ori a refuzat nejustificat să rezolve o cerere a reclamantului referitor la un drept sau la un interes legitim.
Ca atare, aşa cum în mod corect a reţinut instanţa de fond, Guvernul României nu poate avea calitate procesuală pasivă în raport de deciziile nr. 336 din 11 martie 2009 şi nr. 400 din 30 martie 2009, decizii care au fost emise de către Primul Ministru, în funcţie de atribuţiile exclusive ce-i revin în această calitate potrivit art. 19 din Legea nr. 90/2001 şi art. 33 alin. (1) lit. d) din HG nr. 341/2007.
Susţinerea recurentei-reclamante, cum că, potrivit art. 11 din Legea nr. 90/2001 Guvernul României are ca atribuţie „exercitarea conducerii generale a administraţiei publice" fiind reprezentat în faţa instanţelor de judecată de către Secretariatul General al Guvernului, iar Primul Ministru, potrivit art. 102 din această lege (90/2001) este „conducătorul şi coordonatorul activităţii membrilor Guvernului României", ceea ce conferă calitate procesuală pasivă Guvernului României chiar şi pentru actele emise de Primul Ministru, nu poate fi primită, atâta timp cât, aşa cum s-a precizat, această calitate este dată pârâtului efectiv de calitatea de „emitent al actului administrativ contestat", practica instanţelor de contencios administrativ fiind constantă în acest sens.
Acelaşi argument a fost avut în vedere de către instanţa de fond şi în situaţia pârâtului Ministerul Administraţiei şi Internelor, pentru care s-a constatat în mod corect lipsa calităţii procesuale pasive în proces, acesta nefiind emitentul actelor administrative a căror suspendare, respectiv anulare, s-a solicitat.
Precizarea făcută de recurenta-pârâtă în sensul că deşi nu este emitentul direct al HG nr. 250 din 11 martie 2009, HG nr. 249 din 11 martie 2009 şi HG nr. 251/2009, din punctul de vedere al normelor de tehnică legislativă este generatorul şi autorul acestora, prin ministrul său, deoarece prin Notele de fundamentare a fundamentat şi generat modificarea raportului de serviciu al recurentei, iar cele trei hotărâri de guvern au fost contrasemnate de vice-priministrul şi ministrul administraţiei şi internelor, nu constituie un argument convingător pentru a reţine calitatea procesuală pasivă a Ministerului Administraţiei şi Internelor în cauză.
Aşa cum bine a reţinut prima instanţă, operaţiunile administrative despre care vorbeşte recurenta-reclamantă, nu produc efecte de sine stătătoare în înţelesul art. 2 lit. c) şi art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, ele au stat la baza emiterii actelor administrative supuse judecăţii, chiar şi legalitatea acestora neputând fi verificată decât în cadrul verificării legalităţii actului administrativ emis în final.
Cât priveşte respingerea acţiunii formulată şi precizată, ca inadmisibilă, pentru lipsa plângerii prealabile, trebuie reţinut că rezolvarea dată de instanţa de fond este legală şi temeinică.
Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ stabileşte imperativ şi fără echivoc condiţiile exercitării acţiunii în contencios administrativ, art. 7 alin. (1) condiţionând introducerea acţiunii de îndeplinirea procedurii prealabile, condiţie obligatorie, a cărei neîndeplinire afectează însuşi exerciţiul dreptului la acţiune în contencios administrativ.
Or, recurenta-reclamantă s-a adresat instanţei de contencios administrativ la data de 16 martie 2009 fără ca în prealabil să se adreseze autorităţii emitente pentru a solicita revocarea în tot au în parte a actelor administrative atacate în termen de 30 de zile de la comunicarea acestora, deci cu nerespectarea condiţiei impusă de art. 7 din lege.
Este adevărat, că pe parcursul judecării cauzei s-a adresat cu reclamanţii administrative autorităţilor emitente a actelor administrative contestate, primind şi răspunsurile cu nr. 15 A/2836/CA din 19 mai 2009 de la Secretariatul General al Guvernului României, nr. 819/Adm din 22 mai 2009 de la Ministerul Administraţiei şi Internelor şi adresa nr. 1890978 din 20 mai 2009 de la A.N.A.F., însă acest comportament al său nu suplineşte absenţa plângerii prealabile la momentul introducerii acţiunii.
Raţiunea pentru care textul de lege - art. 7 - prevede ca o condiţie obligatorie, anterior introducerii acţiunii, parcurgerea procedurii prealabile administrative, urmăreşte de fapt evitarea unor litigii privind posibilitatea pentru emitentul actului de a-l revoca dacă va considera că este nelegal, iar pentru destinatarul actului de a aprecia, după ce primeşte răspuns de la autoritatea publică respectivă, dacă se mai impune promovarea unei acţiuni în justiţie.
Chiar denumirea procedurii indică faptul că trebuie îndeplinite „în prealabil", astfel încât toate justificările pe care recurenta-reclamantă încearcă să le aducă cu privire la legalitatea procedurii prealabile formulate în cursul procesului, după introducerea acţiunii, nu au nici o raţiune legală, şi cu atât mai mult susţinerea că momentul în raport de care trebuie considerată a fi îndeplinită procedura prealabilă este raportat la prima zi de înfăţişare, când părţile legal citate pot pune concluzii (23 iulie 2009) şi nu data introducerii acţiunii ( 16 martie 2009).
Cât priveşte aprecierea instanţei ca fiind prematură acţiunea recurentei-reclamante cu privire la anularea Deciziei nr. 400 din 30 martie 2009 (care reprezintă de fapt o completare a acţiunii pe parcursul procesului la data de 21 aprilie 2009), instanţa de fond, în acord cu practica Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a stabilit în mod corect acest fapt, deoarece recurenta-reclamantă şi-a precizat acţiunea cu această cerere fără a mai aştepta răspunsul de la autoritatea emitentă şi nici împlinirea termenului legal de 30 de zile prevăzut de art. 8 din Legea contenciosului administrativ.
Pe de altă parte, Decizia nr. 400 din 30 martie 2009 prin care au fost stabilite atribuţiile recurentei-reclamante în cadrul Secretariatului General al Guvernului la nivelul judeţului Olt, este un act subsecvent HG nr. 250 din 11 martie 2009 prin care s-a aplicat mobilitatea acesteia din funcţia publică de subprefect al Judeţului Mureş în funcţia publică de inspector guvernamental, pentru care recurenta-reclamantă nu a efectuat procedura prealabilă condiţie obligatorie, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ.
Aşadar, în mod legal instanţa de fond a statuat asupra inadmisibilităţii acţiunii în contencios administrativ formulată de reclamanta P.Z., respingând acţiunea în contradictoriu cu Guvernul României, Primul Ministru al Guvernului României, prin Secretariatul General al Guvernului, P.V. şi T.C.
Faţă de Ministerul Administraţiei şi Internelor, instanţa a respins acţiunea ca fiind formulată împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă ca urmare a admiterii acestei excepţii, instanţa deci pronunţându-se şi în raport de pârâtul Ministerul Administraţiei şi Internelor, contrar celor susţinute de recurentă.
Pentru toate aceste considerente, constatând că recursul declarat de reclamanta P.Z. împotriva sentinţei instanţei de fond nr. 105 din 23 iulie 2009 este nefondat, în baza art. 312 C. proc. civ., acesta va fi respins, menţinându-se ca legală şi temeinică sentinţa atacată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
IN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de P.Z. împotriva sentinţei nr. 105 din 23 iulie 2009 a Curţii de Apel Târgu Mureş, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 24 martie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1661/2010. Contencios. Cetăţenie. Revizuire... | ICCJ. Decizia nr. 1675/2010. Contencios → |
|---|
