ICCJ. Decizia nr. 1808/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
SECȚIA DE contencios ADMINISTRATIV ȘI FISCAL
Decizia nr. 1808/2010
Dosar nr. 6540/2/2009
Ședința publică din 13 aprilie 2010
Asupra recursului de faţă,
Din examinarea lucrărilor din dosar, a constatat următoarele:
Prin sentinţa nr. 4039 din 19 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti au fost respinse excepţiile privind lipsa de interes şi a inadmisibilităţii acţiunii invocate de pârât şi a fost admisă cererea de suspendare a executării adresei din 3 iulie 2009, cerere formulată de reclamanţii D.P., I.M., I.O., P.E., V.V., I.E., A.L., A.F., F.L., U.M., P.C., P.C., G.M., P.C.F., P.F., M.A., M.A., M.M., M.S., R.C.M.F. şi intervenienta în interes propriu A.C. în contradictoriu cu Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, devenit în prezent Ministerul Justiţiei.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa investită cu soluţionarea cererii de suspendare a adresei din 3 iulie 2009 a reţinut că excepţia de inadmisibilitate a acţiunii, pe considerentul că adresa în discuţie nu este un act administrativ, nu este întemeiată, întrucât adresa despre care se face vorbire a fost emisă în regim de putere publică, de o autoritate publică în vederea organizării executării legii prin care se naşte, modifică sau stinge un raport juridic astfel încât adresa în discuţie îndeplineşte cerinţele pentru a fi considerată un act administrativ.
De asemenea, instanţa a apreciat ca fiind neîntemeiată şi excepţia lipsei de interes întrucât reclamanţii au dovedit atât interesul, respectiv folosul practic urmărit, ce constă în obţinerea sumelor de bani ce reprezintă sporul pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică.
Instanţa a constatat că în cauză sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea contenciosului administrativ, întrucât prin actul atacat s-a dispus că drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 se vor achita fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate se va păstra şi pentru viitor, urmând ca această plată să se realizeze conform eşalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor drepturi executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sistemul bugetar , fapt ce este de natură a crea serioase îndoieli asupra legalităţii actului administrativ atacat.
În concepţia curţii, paguba materială suportată de reclamanţi constă în privarea acestora de primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar, încălcându-se principii de bază în materia salarizării reclamanţilor.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, devenit în prezent Ministerul Justiţiei, criticând sentinţa pronunţată ca netemeinică şi nelegală.
În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinţei:
S-a precizat că adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a O.U.G. nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002.
Recurentul a arătat că este deplin aplicabilă O.U.G. nr. 71/2009 cu privire la plata sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică, precizând că în momentul de faţă sporul arătat nu există reglementat în nici un act normativ în vigoare.
Recurentul a arătat că în momentul de faţă singurul fundament al plăţii sporului de risc şi suprasolicitare neuropsihică este reprezentat de Legea nr. 330/2009, care a intrat în vigoare la 12 noiembrie 2009, concluzionând că suspendarea adresei atacate nu are nici un efect pentru reclamanţi, arătând că cererea de suspendare formulată a devenit lipsită de interes.
Pe fondul cauzei, recurentul a arătat că odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 330/2009, singura modalitate legală de salarizare a personalului plătit din fonduri publice este cea prevăzută de acest act normativ şi nu mai poate fi acceptată teza unei pagube iminente.
Recurentul a apreciat că instanţa de fond a realizat un raţionament eronat şi a arătat că O.U.G. nr. 71/2009 este pe deplin aplicabilă cazului de faţă, întrucât la momentul emiterii adresei atacate, sporul de risc şi suprasolicitare neuropsihică nu era reglementat de nici un act normativ în vigoare, ci era acordat numai în temeiul unor hotărâri judecătoreşti.
A concluzionat în sensul neîntrunirii condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004 pentru a se putea dispune suspendarea actului, astfel că a arătat că în mod greşit instanţa a admis cererea de suspendare.
Înalta Curte de Casaţie si Justiţie analizând motivele invocate în raport cu sentinţa atacată, materialul probator şi dispoziţiile legale incidente în cauză, va respinge recursul declarat pentru considerentele ce urmează:
Aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea executării adresei din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de O.U.G. nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond).
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din dispoziţia legală arătată rezultă că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În cauza de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ a adresei solicitate a fi suspendate.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între grefieri, personal auxiliar şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
În plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a O.U.G. nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate susţine că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, cum consideră în mod eronat recurentul.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa dezvoltată de instanţele de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie arătat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din O.U.G. nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
În raport de dispoziţiile normative referitoare la stabilirea salariului reclamanţilor, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar, şi această condiţie legală este îndeplinită în cauză, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre recurenţi şi stat.
Pentru aceste considerente, văzând că nu sunt motive de modificare sau casare a sentinţei atacate, în temeiul art. 312 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei nr. 4039 din 19 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 13 aprilie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1783/2010. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 183/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
