ICCJ. Decizia nr. 2181/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2181/2010
Dosar nr. 920/33/2009
Şedinţa publică din 28 aprilie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 627 din 30 noiembrie 2009, Curtea de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal a hotărât următoarele:
-a admis cererea formulată de reclamantul Ţ.I., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Administrare Fiscală (denumită în continuare, în cuprinsul prezentei decizii, A.N.A.F.);
-a dispus anularea actului administrativ emis de pârâtă la 23 aprilie 2009, înregistrat.
Pentru a pronunţa această soluţie, Curtea de Apel a reţinut, în esenţă, următoarele:
Prin actul din 24 aprilie 2009, A.N.A.F. a comunicat reclamantului că i se acordă un preaviz de 30 de zile calendaristice, potrivit art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, întrucât funcţia publică de conducere în care este numită va fi desfiinţată potrivit OUG nr. 37/2009, şi i se aduce la cunoştinţă, potrivit art. 99 alin. (5) din aceeaşi lege, că poate opta pentru una dintre funcţiile publice vacante corespunzătoare din cadrul instituţiei.
Curtea de apel a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâtă pentru motivul că actul contestat nu ar fi un act administrativ, reţinând că actul este un act administrativ în sensul dispoziţiilor art. 1 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, fiind un act unilateral cu caracter individual emis de o autoritate publică în vederea organizării executării prevederilor OUG nr. 37/2009, care modifică şi stinge raporturile de serviciu ale reclamantului, act căruia autoritatea emitentă i-a atribuit toate valenţele unui act administrativ, atâta timp cât ulterior emiterii lui nu a mai fost emis niciun alt înscris care să reglementeze raporturile de serviciu ale reclamantului, acesta fiind eliberat din funcţie la data menţionată în preaviz.
Curtea de Apel a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii invocată de pârâtă pentru motivul neîndeplinirii procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004, reţinând că reclamantul s-a adresat autorităţii publice emitente solicitând revocarea actului contestat, iar împrejurarea că nu a aşteptat împlinirea termenului legal de 30 de zile pentru a primi răspuns la plângere este justificată de specificul cererii formulate, de necesitatea exprimării unui drept de opţiune şi nu în ultimul rând de atitudinea pârâtei manifestată cu prilejul derulării întregii proceduri.
Pe fondul cauzei, instanţa a reţinut că actul contestat este nelegal, pe de o parte, întrucât motivul pentru care s-a dispus eliberarea reclamantului din funcţia publică nu se întemeiază pe niciuna dintre posibilele cauze enumerate în art. 99 din Legea nr. 188/1999, iar, pe de altă parte, având în vedere că OUG nr. 37/2009 în executarea căreia a fost emis actul contestat a fost declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257/2009.
La pronunţarea soluţiei, Curtea de apel a avut în vedere şi jurisprudenţa C.E.D.O. în care s-a reţinut că: 1. „autorităţile trebuie să asigure aplicarea normelor cu claritate şi o coerenţă rezonabilă pentru a evita posibila insecuritate juridică şi incertitudinea pentru subiectele de drept vizate de măsurile care însoţesc aplicarea acestei soluţii"; 2. „revine în primul rând instanţelor naţionale competenţa de a interpreta legislaţia internă, fiind vorba în special de reguli de natură procedurală, rolul său limitându-se la a verifica compatibilitatea cu Convenţia a efectelor unei asemenea interpretări (Cauza Tejedor Garcia împotriva Spaniei, Hotărârea din 16 decembrie 1997, Culegere de hotărâri şi decizii 1997-VIII, paragraful 31, p. 2.796); 3. „cum Convenţia nu îşi propune să garanteze drepturi teoretice sau iluzorii, ci drepturi concrete şi efective (Cauza Artico împotriva Italiei, Hotărârea din 13 mai 1980, seria A nr. 37, p. 16, paragraful 33), dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă cererile şi observaţiile părţilor sunt într-adevăr "auzite", adică examinate conform normelor de procedură de către tribunalul sesizat. Altfel spus, art. 6 impune "tribunalului" obligaţia de a proceda la o examinare efectivă a motivelor, argumentelor şi a cererilor de probatoriu ale părţilor, cu excepţia aprecierii pertinenţei (Cauza Van de Hurk împotriva Olandei, Hotărârea din 19 aprilie 1994, seria A nr. 288, p. 19, paragraful 59, şi Cauza Dulaurans împotriva Franţei, Hotărârea din 21 martie 2000, Cererea nr. 34.553/1997, paragraful 33)".
Împotriva sentinţei civile nr. 627 din 30 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâta A.N.A.F., criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie, pentru motivul prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ.
Prin motivele de recurs, recurentul-pârât susţine, în esenţă, următoarele:
Într-un prim motiv de recurs, recurenta-pârâtă susţine că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii plângerii prealabile, reţinând eronat că reclamantul a efectuat procedura anterior sesizării instanţei, deşi plângerea a fost înregistrată la data de 26 mai 2009, după introducerea la data de 22 mai 2009 a acţiunii în contencios administrativ.
Printr-un al doilea motiv de recurs, recurenta-pârâtă susţine că instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, reţinând eronat că actul contestat este un act administrativ în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât actul contestat este un preaviz care nu dă naştere, nu modifică şi nu stinge raporturi juridice şi nu a fost emis un ordin al preşedintelui A.N.A.F. prin care să se dispună eliberarea reclamantului din funcţia de director executiv al Direcţiei Generală a Finanţelor Publice a Judeţului Bistriţa-Năsăud, astfel că actul ce formează obiectul cauzei este un act premergător emiterii unui asemenea ordin.
Pe fondul cauzei, recurenta-pârâtă susţine, în esenţă, că preavizul contestat a fost emis în temeiul şi cu respectarea dispoziţiilor art. 3 din OUG nr. 37/2009, precum şi cu respectarea dispoziţiilor art. 99 alin. (1) lit. b) şi alin. (5) din Legea nr. 188/1999.
Analizând cauza prin prisma motivelor de recurs, în raport cu dispoziţiile art. 304 pct. 9 şi art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele arătate în continuare:
În cauză este necontestat faptul că actul contestat a fost emis ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 37/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice care, la art. III alin. (1) şi (3) a stabilit că:
„(1) Funcţiile publice, funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale prevăzute în anexa la prezenta ordonanţă de urgenţă, care face parte integrantă din aceasta, precum şi adjuncţii acestuia, se desfiinţează în termen de 32 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă.
(3) La expirarea termenului prevăzut la alin. (1) din prezenta ordonanţă de urgenţă, serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale prevăzute în anexa la prezenta ordonanţă de urgenţă vor fi conduse de un director coordonator al serviciului public deconcentrat. Directorul coordonator este ajutat de unul sau mai mulţi adjuncţi, în limita numărului de posturi care se desfiinţează".
De asemenea, este necontestat că prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională, ca urmare a unei sesizări formulate conform art. 146 lit. a) din Constituţie, a constatat că Legea pentru aprobarea OUG nr. 37/2009 este neconstituţională, ca urmare a faptului că această ordonanţă de urgenţă este lovită de un viciu de neconstituţionalitate, fiind adoptată de Guvern cu încălcarea dispoziţiilor art. 115 alin. (6) din Constituţie, potrivit cărora „Ordonanţele de urgenţă (…) nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului (…)".
Or, a argumentat Curtea Constituţională, prin OUG nr. 37/2009 au fost eliminate din categoria funcţionarilor publici de conducere funcţiile de director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
Totodată, este necontestat că OUG nr. 37/2009 a fost abrogată prin art. 14 din OUG nr. 105/2009 publicată în Monitorul Oficial nr. 668 din 6 octombrie 2009 care, la rândul său, prin Decizia nr. 1629/2009, a fost declarată neconstituţională în privinţa dispoziţiilor art. I pct. 1-5 şi 26, art. II, art. IV, art. V, art. VIII şi anexa 1, cu motivarea că acestea conţin aceleaşi reglementări şi aceleaşi soluţii legislative ca şi cele ce au constituit obiectul OUG nr. 37/2009 în privinţa neconstituţionalităţii căreia Curtea Constituţională s-a pronunţat prin Decizia nr. 1257/2009.
În plus, Curtea Constituţională a reţinut şi faptul că Guvernul, prin adoptarea OUG nr. 105/2009, a încălcat şi dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţie, potrivit cărora deciziile sale sunt general obligatorii.
În esenţă, instanţa de fond a motivat că actul administrativ atacat este nelegal fiind emis în temeiul unei Ordonanţe de urgenţă în privinţa căreia Curtea Constituţională a statuat că este afectată de un viciu de neconstituţionalitate.
De cealaltă parte, autoritatea publică recurentă, emitenta actului administrativ anulat de instanţa de fond, a susţinut, în esenţă, că actul administrativ a fost emis în temeiul şi cu respectarea dispoziţiilor în vigoare la momentul emiterii lui.
Într-adevăr, având în vedere că actul administrativ este emis pentru organizarea executării legii sau aplicarea în concret a legii, deci în baza şi în limitele legii, rezultă că instanţa trebuie să-şi limiteze verificarea conformităţii actului administrativ cu legea, raportându-se la data emiterii sau adoptării actului administrativ.
Însă, în raport cu dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţie şi art. 9 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu completările şi modificările ulterioare, un act administrativ care a fost dat în baza unei ordonanţe sau dispoziţie dintr-o ordonanţă declarată ulterior neconstituţională, poate fi lipsit de efectele sale, dacă este atacat în termenele prevăzute la art. 9 din Legea nr. 554/2004, cum s-a procedat, de altfel, în cauza de faţă.
Astfel fiind, soluţia pronunţată de Curtea de Apel în ceea ce priveşte fondul cauzei este apreciată de instanţa de control judiciar ca fiind corect, întemeiată şi legală.
De asemenea, soluţia pronunţată de instanţa de fond este în acord cu jurisprudenţa în materie a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în care s-a reţinut în mod constant şi unitar că sunt nelegale actele administrative de eliberare din funcţie emise în temeiul şi pentru executarea dispoziţiilor OUG nr. 37/2009, din cauza viciului de neconstituţionalitate care afectează acest act normativ, potrivit celor deja reţinute.
Urmează a fi respinse şi criticile din recurs referitoare la greşita respingere a excepţiilor de inadmisibilitate a acţiunii invocate de recurenta-pârâtă atât la judecata în fond, cât şi în recurs, pentru următoarele considerente:
Actul contestat, prin care s-a comunicat reclamantului acordarea preavizului de 30 de zile calendaristice, potrivit art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, este un act de natură a produce efecte juridice în ceea ce priveşte raporturile de serviciu ale reclamantului, în primul rând prin prisma faptului că pune în vedere acestuia să îşi exercite până la data de 18 mai 2009 dreptul de opţiune pentru una dintre funcţiile publice vacante corespunzătoare din cadrul A.N.A.F. Or, obligarea reclamantului să îşi exercite dreptul de opţiune într-un anumit termen echivalează cu modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarului. De altfel, se reţine că prin adresa respectivă, autoritatea pârâtă a urmărit să atribuie actului – aşa cum corect a reţinut şi instanţa de fond – valenţele unui act juridic producător al efectului juridic de eliberare din funcţie a reclamantului, întrucât, din interpretarea logică şi sistematică a dispoziţiilor art. 97 – art. 99 şi urm. din Legea nr. 554/2004, rezultă fără echivoc faptul că preavizul este un act juridic posterior, iar nu premergător (aşa cum susţine recurenta-pârâtă), actului administrativ de eliberare din funcţie a funcţionarului public. Pentru acest motiv, se reţine că modalitatea pentru care a optat recurenta-pârâtă – emiterea numai a preavizului – înglobează în realitate atât efectul juridic primar constând în exprimarea explicită a deciziei de eliberare din funcţie, cât şi consecinţa firească a acestui efect, şi anume obligaţia legală a instituţiei de a acorda preavizului de 30 de zile calendaristice prevăzut de art. 99 alin. (3) din Legea nr. 188/1999.
În ceea ce priveşte soluţia de respingere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică.
Sub acest aspect, instanţa de recurs reţine incidenţa dispoziţiilor art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, conform cărora „În situaţia în care Decizia de declarare a neconstituţionalităţii este urmarea unei excepţii ridicate în altă cauză, acţiunea poate fi introdusă direct la instanţa de contencios administrativ competentă, în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficia al României, Partea I".
În acelaşi sens, instanţa de control judiciar reţine că îndeplinirea procedurii prealabile cu eventuala nesocotire a termenelor şi condiţiilor impuse de art. 7 din Legea nr. 554/2004 nu este de natură a conduce la o asemenea soluţie în cauze de natura celei de faţă. Sub acest aspect, se reţine că interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor respective, în litigii cum este cel de faţă – în care este necontestat viciul de neconstituţionalitate ce afectează reglementările aplicabile în fond, iar jurisprudenţa instanţelor judecătoreşti, în mod special a instanţei supreme, este de unitară şi constantă – trebuie să fie conformă cu principiul unei bune administrări a justiţiei şi cu principiul securităţii juridice, în sensul că exerciţiul efectiv al dreptului reclamantului de a beneficia de o judecată în fond a actului vătămător nu trebuie să fie condiţionată de o aplicare formală, excesiv rigidă, a dispoziţiilor cu caracter procedural. Înalta Curte are în vedere, mutatis mutandis, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în care s-a reţinut că „normele naţionale privitoare la termenele în care pot fi exercitate anumite căi de atac urmăresc să asigure o bună administrare a justiţiei şi să respecte, în special, principiul securităţii juridice. Aşa fiind, o asemenea reglementare, ca şi aplicarea ei, nu trebuie să împiedice justiţiabilul să utilizeze calea de atac disponibilă. De asemenea, se impune ca, în fiecare caz în parte, să se aprecieze, la lumina particularităţilor unei proceduri eventuale în discuţie şi în funcţie de scopul şi obiectul art. 6 parag. 1, forma de publicitate a unei hotărâri judiciare prevăzute de norma internă a statului în cauză" (C.E.D.O., Hotărârea din 8 decembrie 1983, Axen contra Germaniei).
În consecinţă, în raport de cele mai sus reţinute şi faţă de dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., recursul va fi respins ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală împotriva sentinţei civile nr. 627 din 30 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Cluj, secţia comercială, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 28 aprilie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2180/2010. Contencios. Litigiu privind... | ICCJ. Decizia nr. 2182/2010. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
