ICCJ. Decizia nr. 2587/2010. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2587/2010
Dosar nr. 6331/200.
Şedinţa publică din 18 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii M.S.D., S.C., M.P.E., ş.a., prin mandatar M.S.D., au formulat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti cerere de suspendare a adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de Ministerul Justiţiei, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004.
In motivarea cererii, s-a arătat că, prin adresa sus menţionată, s-a dispus ca, începând cu data de 10 iulie 2009, să fie achitate drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, modalitate de calcul ce se va păstra şi pentru viitor, plata sporului urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009, privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
A susţinut că adresa contestată, ce reprezintă un act administrativ, întruneşte cerinţa cazului bine justificat, pentru că refuzul plăţii acestui spor pe o perioadă nedeterminată încalcă dispoziţiile art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, modificarea nefiind realizată prin lege specială sau printr-un act juridic de acelaşi fel, cât şi prevederile art. 1 paragraf 4 din Constituţie, aducând atingere principiul separaţiei puterilor în stat, ale art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care stipulează că legea dispune numai pentru viitor, precum şi ale art. 8 alin. (1) din Convenţia Organizaţiei Internaţională a Muncii privind protecţia salariatului nr. 95/1949, ratificată de România prin Decretul nr. 284/1973. Este îndeplinită şi condiţia prevenirii unei pagube iminente, ce constă în diferenţa de salariu, de care sunt lipsiţi în mod abuziv contrar dispoziţiile art. 44 din Constituţia României (drepturile salariale fiind asimilate bunurilor mobile) cât şi ale art. 1 din Protocolul 1 la Convenţia pentru Apărarea Drepturilor şi Libertăţilor Fundamentale ale Omului.
S-a formulat întâmpinare din partea pârâtului, prin care s-a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pe motiv că adresa în cauză nu constituie un act administrativ ci o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a unui nou act normativ, OUG nr. 71/2009.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 4139 din 25 noiembrie 2009, a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi a admis acţiunea, a suspendat executarea adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de pârât, până la soluţionarea fondului acţiunii în anularea actului respectiv.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut faptul că, adresa în discuţie reprezintă, cel puţin la nivel de aparenţă, un act administrativ, în condiţiile în care a fost emisă în regim de putere publică, cu consecinţe directe asupra raporturilor de serviciu ale reclamanţilor.
De asemenea, adresa mai sus individualizată a consemnat o intervenţie cu caracter retroactiv din partea pârâtului cu privire la plata drepturilor băneşti cuvenite reclamantei pentru luna iunie 2009, în condiţiile în care aceasta îşi desfăşurase activitatea în acea lună.
În concepţia Curţii, paguba materială suportată de reclamantă constă în privarea acesteia de primirea sporului de 50% din salariul de bază, odată cu achitarea salariului lunar.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâtul Ministerul Justiţiei, care a solicitat admiterea recursului, respingerea acţiunii în principal ca inadmisibilă, iar în cazul în care se va trece peste această excepţie s-a solicitat admiterea recursului şi respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.
În motivarea recursului, încadrat în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul a formulat următoarele critici de nelegalitate ale sentinţei:
- adresa contestată nu constituie un act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite, în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese; în concret, este vorba despre o simplă operaţiune de încunoştinţare a ordonatorilor secundari şi terţiari de credite, realizată ca urmare a intrării în vigoare a OUG nr. 71/2009, coroborată cu Legea nr. 18/2009 şi Legea nr. 500/2002.
- adresa în discuţie nu preia prevederi din OUG nr. 75/2008, motiv pentru care, în speţă, nu este întrunită condiţia cazului bine justificat, nefiind vorba despre o aparenţă de nelegalitate a acestui act;
- în cauză nu este îndeplinită nici condiţia pagubei iminente, întrucât reclamanţii nu au fost lezaţi în drepturile salariale ce li se cuvin.
A mai arătat recurentul că după pronunţarea Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curţii Constituţionale instanţele nu mai pot face aplicarea celor statuate de înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin Decizia nr. 21 din 10 martie 2008, iar instanţa de fond trebuia să aibă în vedere exclusiv Decizia Curţii Constituţionale şi să considere art. 47 din Legea nr. 50/1996 abrogat.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu motivul de recurs formulat, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recursul este nefondat, pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, se reţine că soluţia de respingere a acesteia a fost în mod corect argumentată de către instanţa de fond.
Aşa cum s-a reţinut anterior, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl reprezintă suspendarea executării adresei nr. 76602 din 3 iulie 2009 emisă de recurentul Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. In plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar (a se vedea fila 4 dosar fond).
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din lecturarea textului legal anterior arătat, rezultă că, o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ mai sus citat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În speţa de faţă, nu poate fi primită critica recurentului în sensul negării caracterului de act administrativ al adresei solicitate a fi suspendate.
In mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între judecători şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
In plus, măsura supusă analizei în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv, a OUG nr. 71/2009, dar şi a unei legi, respectiv, Legea nr. 18/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum susţine în mod eronat recurentul.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
In speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
In primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimatei pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivitătii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se cuvine a preciza faptul că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
Trebuie arătat faptul că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
În altă ordine de idei, o altă aparenţă de nelegalitate o constituie încălcarea dispoziţiilor art. 74 alin. (2) din Legea nr. 303/2004, potrivit cărora drepturilor salariale ale judecătorilor şi procurorilor nu pot fi diminuate sau suspendate decât în cazurile prevăzute de acest act normativ, iar salarizarea judecătorilor şi procurorilor se stabileşte prin lege specială.
Cu alte cuvinte, în raport de acest text normativ, plata salariilor nu poate fi diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar, şi această condiţie legală este îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidenţă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre magistraţi şi stat.
În ce priveşte aplicabilitatea Deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curţii Constituţionale, se retine că deciziile Curţii Constituţionale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătoreşti irevocabile şi nici asupra deciziilor în interesul legii pronunţate în precedent de Înalta Curte.
Astfel, în reglementarea constituţională actuală, justiţia se înfăptuieşte în România, prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite prin lege, aşa cum dispune art. 124 din Constituţie.
Nicio dispoziţie legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curţii Constituţionale, în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor irevocabile pronunţate de instanţele din sistemul judiciar.
În consecinţă susţinerea recurentului privind abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1998, ca urmare a pronunţării deciziei Curţii Constituţionale, este lipsită de suport legal.
Hotărârile judecătoreşti irevocabile trebuie respectate şi aduse la îndeplinire, aşa cum prevede legislaţia naţională dar şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, text aplicabil direct în baza art. 11 din Constituţia României.
Pe cale de consecinţă, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi art. 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei împotriva sentinţei nr. 4139 din 25 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 18 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2569/2010. Contencios | ICCJ. Decizia nr. 2669/2010. Contencios. Refuz acordare drepturi... → |
|---|
