ICCJ. Decizia nr. 2719/2010. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 2719/2010
Dosar nr. 1550/54/200.
Şedinţa publică din 25 mai 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată la data de 13 mai 2009 şi înregistrată sub nr. 1550/54/2009 pe rolul Curţii de Apel Craiova, reclamantul V.D. a chemat în judecată pârâţii Guvernul României şi Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, solicitând ca prin sentinţa ce se va pronunţa să se dispună anularea OUG nr. 37/2009, anularea Ordinului nr. 397 din 24 aprilie 2009 emis de M.A.P.D.R, suspendarea executării Ordonanţei nr. 37/2009 si a ordinului 397 din 24 aprilie 2009, până la soluţionarea definitiva si irevocabila a cauzei.
În motivarea acţiunii, reclamantul a susţinut că este funcţionar public iar la data de data de 27 noiembrie 2006 a fost numit prin ordinul nr. 483 din 22 noiembrie 2006 in funcţia publică de director executiv adjunct la Direcţia pentru Agricultură şi dezvoltare Rurală Mehedinţi, ulterior fiind eliberat din funcţie prin Ordinul nr.397/2009 emis de către M.A.P.D.R. în baza OUG nr. 37/2009.
Reclamantul a arătat că Ordonanţa nr.37/2009 este vădit nelegală şi abuzivă întrucât a fost emisă cu încălcarea prevederilor constituţionale şi nu cuprinde justificarea situaţiei excepţionale care ar fi fost de natură să determine recurgerea la aceasta modalitate de reglementare.
Reclamantul a mai susţinut ca prin ordinul de eliberare din funcţie au fost încălcate prevederile care ocrotesc funcţionarul public statuate prin Legea nr. 188/1999.
O alta critica a reclamantului a vizat faptul că temeiul în baza căruia s-a dispus eliberarea din funcţie nu este real, întrucât nu există în realitate nici o reducere efectivă a postului ocupat de acesta, aşa cum se prevede în art. 99 lit. b) din Legea nr. 188/1999, ci doar o schimbare a denumirii funcţiei din director executiv în director coordonator. Procedând în acest mod, a mai susţinut reclamantul, pârâtul i-a încălcat un drept câştigat prin concurs cu atât mai mult cu cât evaluările profesionale au demonstrat capacitatea managerială, calitatea actului de decizie ale reclamantului.
În drept au fost invocate dispoziţiile art. 1, art. 9 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.
Prin înscrisul depus la fila 10 din dosar, reclamantul a invocat excepţia de neconstituţionalitate a OUG nr. 37/2009 arătând ca aceasta contravine dispoziţiilor art. 11, art. 54 alin. (2), art. 120 alin. (1) si art. 115 alin. (6) din Constituţie.
La data de 11 iunie 2009, pârâtul M.A.D.P.R. a formulat întâmpinare in cuprinsul căreia a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii, ca urmare a neîndeplinirii procedurii prealabile, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive in raport de capetele de cerere ce vizează anularea si suspendarea executării OUG nr. 37/2009, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, arătând ca Ordinul nr. 397/2009 este legal si temeinic, fiind emis in aplicarea art. 3 alin. (1) din OUG nr. 37/2009.
La data de 19 iunie 2009 a fost depusă întâmpinare si de către Guvernul României, care a solicitat respingerea cererilor având ca obiect anularea si suspendarea executării OUG nr. 37/2009, ca inadmisibile, iar in privinţa cererilor având ca obiect anularea si suspendarea Ordinului nr. 397 din 24 aprilie 2009 emis M.A.D.P.R. a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale pasive.
Pârâtul Guvernul României a depus la dosar actele care au stat la baza adoptării Ordonanţei nr. 37/2009 respectiv: nota de fundamentare, aviz referitor la proiectul de Ordonanţa de urgenta privind unele masuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice.
La data de 22 iunie 2009, Ministerul Administraţiei şi Internelor a formulat cerere de intervenţie, în interesul pârâtului Guvernul României, în ceea ce priveşte suspendarea executării şi anularea OUG nr. 37/2009.
Prin încheierea din data de 15 septembrie 2009, instanţa a respins cererea de suspendare a executării Ordinului nr. 397/2009 ca nefondată, apreciind că în cauză nu sunt întrunite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum şi cererea de suspendare a executării OUG nr. 37/2009 ca inadmisibilă, având în vedere că nu reprezintă un act administrativ, ci un act cu putere de lege adoptat de Guvern în virtutea delegării legislative reglementată de prevederile art. 115 alin. (4)-(8) din Constituţia României R.
S-a mai reţinut că la data de 6 noiembrie 2009, reclamantul a precizat prin concluziile depuse la dosar că nu se mai impune sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a OUG nr. 37/2009, având în vedere că la data de 10 octombrie 2009 acest act normativ a fost declarat neconstituţional.
Curtea de Apel Craiova, examinând cu prioritate excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile invocată de pârâtul M.A.D.P.R., a constatat că excepţia este nefondată, întrucât prin cererea de chemare în judecată reclamantul a solicitat în principal anularea OUG nr. 37/2009, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate şi în subsidiar anularea actului de eliberare din funcţia publică de conducere şi suspendarea executării acestuia până la soluţionarea cauzei pe fond.
Potrivit dispoziţiilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe introduce acţiunea la instanţa de contencios administrativ însoţită de excepţia de neconstituţionalitate.
În conformitate cu dispoziţiile art. 7 alin. (5) din aceeaşi lege, în cazul acţiunilor introduse de persoanele vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, este obligatorie plângerea prealabilă.
Cum dispoziţiile speciale sus enunţate instituie o derogare de la regula generală în materie, în cazul de faţă nu era necesară plângerea prealabilă.
Prima instanţă a considerat ca fiind întemeiată excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de M.A.D.P.R. în raport cu capetele de cerere având ca obiect anularea şi suspendarea executării OUG nr. 37/2009. Astfel calitatea procesuală pasivă presupune existenţa identităţii intre persoana pârâtului şi cel care se pretinde a fi obligat în raportul juridic dedus judecăţii.
Având în vedere că actul normativ atacat în speţă nu a fost emis de către pârâtul M.A.D.P.R., s-a constatat că acest pârât nu are calitate procesuală pasivă, nefiind întrunită condiţia identităţii dintre persoana pârâtului şi cel care se pretinde a fi obligat la anularea, respectiv suspendarea actului.
S-a considerat a fi întemeiată pentru aceleaşi considerente, şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocate de către pârâtul Guvernul României în raport cu cererile având ca obiect suspendarea executării şi anularea ordinului 397/2009 emis de către M.A.D.P.R.
Prin sentinţa civilă nr. 445 din 17 noiembrie 2009 Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis în parte acţiunea formulată de V.D. în contradictoriu cu Guvernul României, Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale şi Ministerul Administraţiei şi Internelor, având ca obiect anulare act administrativ.
A anulat ordinul nr. 397 din 24 aprilie 2009 emis de M.A.D.P.R. şi a respins cererea privind anularea OUG nr. 37/2009.
A luat act că reclamantul a renunţat la sesizarea Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitate a OUG nr. 37/2009.
A respins cererea de intervenţie formulată de Ministerul Administraţiei şi Internelor.
Pentru a hotărî astfel prima instanţă a reţinut următoarele:
În ceea ce priveşte cererea de sesizare a Curţii Constituţionale cu excepţia de neconstituţionalitatea a OUG nr. 37/2009, Curtea a luat act că la data de 6 noiembrie 2009 reclamantul a renunţat la acest capăt de cerere.
Cu privire la capătul de cerere privind anularea OUG nr. 37/2009, a fost respins ca inadmisibil având în vedere că instanţa de contencios administrativ are competenţa potrivit art. 1 din Legea nr. 554/2004 de a controla legalitatea actelor administrative propriu-zise sau a celor asimilate iar ordonanţa de guvern are caracterul unei legi fiind adoptată de Guvern în temeiul legii de abilitare a Guvernului ceea ce presupune o delegare temporară a competenţelor legislative ale Parlamentului către Guvern.
Relativ la cererea de anulare a Ordinului nr. 397 din 24 aprilie 2009.
Prin acest ordin emis de M.A.D.P.R. s-a dispus eliberarea reclamantului din funcţia publică de director executiv adjunct la Direcţia pentru Agricultură şi dezvoltare Rurală Mehedinţi, la data expirării termenului de preaviz.
În exercitarea controlului legalităţii Ordinului nr. 397 din 24 aprilie 2009 prima instanţă a reţinut că dispoziţiile actului normativ în aplicarea căruia acesta a fost emis (respectiv OUG nr. 37/2009) a fost declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257/2009.
Declararea prin intermediul excepţiei de neconstituţionalitate a neconstituţionalităţii unei dispoziţii legale conduce la suspendarea de drept şi respectiv la încetarea efectelor sale juridice.
În ceea ce priveşte reintegrarea în funcţie şi plata drepturilor salariale cuvenite instanţa a constatat că acest capăt de cerere a fost formulat peste termenul prevăzut de art. 132 C. proc. civ.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, criticând-o ca nelegală şi netemeinică.
Recurentul a susţinut în esenţă următoarele:
Prima instanţă, avea obligaţia respingerii cererii ca fiind lipsită de obiect întrucât reclamantul urmăreşte în esenţă repunerea sa în funcţia publică deţinută anterior, ceea ce echivalează cu o întoarcere a executării unui act deja epuizat.
Pe fond a susţinut că prima instanţă în mod nelegal a dispus anularea Ordinului nr. 397 din 24 aprilie 2009 emis de Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale ca urmare a constatării neconstituţionalităţii actului normativ în temeiul căruia a fost emis, întrucât în acest mod s-au încălcat prevederile art. 15 alin. (2) din Constituţie care prevăd că regimul şi efectele unui act juridic rezultă din legea aplicabilă la momentul încheierii sale şi nu pot fi judecate în funcţie de prevederile legale ulterioare.
Prevederile OUG nr. 37/2009 erau în vigoare la data emiterii Ordinului, neconstituţionalitatea fiind declarată ulterior prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 a Curţii Constituţionale.
Ordinul a fost emis de ministrul agriculturii, pădurilor şi dezvoltării rurale în aplicarea prevederilor art. III alin. (1) din OUG nr. 37/2009, prin acest act administrativ cu caracter individual reclamantul fiind eliberat din funcţia de director adjunct coordonator.
Conform acestor dispoziţii legale, funcţiile publice de director executiv, respectiv director executiv adjunct al serviciilor deconcentrate, au fost eliminate din categoria funcţiilor publice reglementate de Legea nr. 188/1999.
Între timp, în perioada de la momentul eliberării reclamantului din funcţia deţinută şi până la pronunţarea instanţei, au fost organizate evaluări pentru ocuparea funcţiilor de director coordonator, evaluări finalizate cu emiterea unui act administrativ de numire în funcţie.
Potrivit art. 1 din HG nr. 8/2009 (în vigoare la data emiterii Ordinului nr. 397 din 24 aprilie 2009) Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale este organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului, autoritate publică centrală responsabilă cu elaborarea, reglementarea şi implementarea politicilor agricole comunitare şi naţionale şi cu dezvoltarea, pe baze moderne, a domeniilor sale de activitate care, conform art. 40 alin. (1) din Legea nr. 90/2001, şi este condus de ministru.
Conform Legii nr. 90/2001 art. 53 alin. (1) lit. a), miniştrii organizează, coordonează şi controlează aplicarea legilor, ordonanţelor şi hotărârilor Guvernului, a ordinelor şi instrucţiunilor emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate şi a principiului autonomiei locale a instituţiilor publice şi a agenţilor economici.
De asemenea, conform art. 1 alin. (5) din Constituţia României "în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie" şi potrivit art. 5 C. civ. nu se poate deroga prin convenţii sau dispoziţii particulare, la legile care interesează ordinea publică.
Prin urmare, Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, prin conducătorul său, este o instituţie care pune în executare şi execută în concret legea, fiind ţinut de aplicare imediată a acesteia.
Cum măsurile dispuse prin OUG nr. 37/2009 vizau interesul general public şi constituiau situaţii de urgenţă şi extraordinare a căror reglementare nu putea fi amânată, şi cum M.A.P.D.R. era ţinut în aplicare şi asigurarea aplicării întocmai a legilor în vigoare, este vădit că orice pretenţie îndreptată împotriva acestuia este neîntemeiată.
Înalta Curte analizând sentinţa atacată în raport cu prevederile legale incidente, faţă de criticile formulate şi sub toate aspectele, conform art. 3041 C. proc. civ., constată că recursul este nefondat faţă de cele ce vor fi arătate în continuare:
Actele dosarului atestă, după cum corect a reţinut şi prima instanţă, că Ordinul nr. 397 din 24 aprilie 2009, emis de autoritatea recurentă, prin care s-a dispus, cu începere de la data de 23 mai 2009, eliberarea reclamantului V.D. din funcţia publică de conducere de director executiv adjunct la Direcţia pentru Agricultură şi dezvoltare Rurală Mehedinţi, a fost fundamentat pe prevederile art. III alin. (1) şi art. 11 din OUG nr. 37/2009 vizând desfiinţarea acestei funcţii publice. Au mai fost indicate în preambulul ordinului, art. 99 alin. (1) lit. b), alin. (3) alin. (5), alin. (6), alin. (7) din Legea nr. 188/1999, privind Statutul funcţionarilor publici, republicată.
Din conţinutul dispoziţiilor art. III alin. (1)- (4) din OUG nr. 37/2009, privind unele măsuri de îmbunătăţire a administraţiei publice, rezultă că au fost desfiinţate posturile deţinute de funcţionarii publici, respectiv directori executivi şi directori executivi adjuncţi, fiind create în locurile acestora alte funcţii de demnitate publică, respectiv cea de director coordonator şi adjuncţi ai acestuia, persoane numite în urma câştigării unui concurs anume organizat, prin act administrativ al ordonatorului principal de credite, în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcţionează serviciul public deconcentrat respectiv şi care îşi exercita funcţiile în baza unui „contract de management" încheiat cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă de maximum 4 ori, contract asimilat „contractului individual de muncă".
Prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009, Curtea Constituţională a constatat că prin OUG nr. 37/2009, aprobată prin lege de către Parlament, a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate în sensul încălcării prevederilor art. 115 alin. (6) din Constituţia României, prin reglementările sale OUG nr. 37/2009 „afectând" statutul juridic al unor funcţionari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, adoptate de Parlament în conformitate cu prevederile art. 73 alin. (3) lit. j) din Legea fundamentală, potrivit cărora statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică.
OUG nr. 37/2009 a fost abrogată prin OUG nr. 105 din 6 octombrie 2009, iar Curtea Constituţională a constatat neconstituţionalitatea Legii de aprobare a OUG nr. 37/2009 prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 publicată în M.Of. nr. 758 din 6 noiembrie 2009.
Aşadar, după cum corect a reţinut şi prima instanţă, funcţia publică de conducere ocupată de reclamant prin concurs, în anul 2006 a fost desfiinţată prin efectul unei legi abrogate şi ulterior declarată neconstituţională.
Mai mult decât atât, au fost înfrânte dispoziţii clare din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, cum ar fi prevederile art. 3 lit. f) din Legea care consacră „principiul stabilităţii", principiu ce stă la baza exercitării funcţiei publice şi prevederile art. 4 alin. (2) potrivit cărora „exercitarea raporturilor de serviciu se realizează pe perioadă nedeterminată, tocmai pentru a conferi eficienţă şi viabilitate principiului mobilităţii".
Trebuie observat, deci, că legiuitorul a instituit, prin norme clare, măsuri de protecţie a funcţionarului public împotriva oricăror abuzuri ale conducătorilor autorităţilor şi instituţiilor publice, ca de pildă obligativitatea existenţei acordului funcţionarului public pentru modificarea raportului de serviciu, limitarea la minimum a posibilităţii angajatorului de a avea iniţiativa suspendării din funcţia publică, enumerarea, cu caracter limitativ, a situaţiilor în care poate interveni încetarea raporturilor de muncă.
În acest sens, Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1257 din 6 octombrie 2009 arată clar că „Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţa materială, încălcând astfel dispoziţiile art. 115 alin. (6) din Constituţie".
Iată deci că fundamentarea Ordinului emis şi contestat de reclamanta-recurentă pe dispoziţiile OUG nr. 37/2009 nu-i conferă caracterul de legalitate. în plus, faptul că nu cuprinde o reală motivare a măsurii dispuse, limitându-se doar la a arăta că funcţia avută în vedere se desfiinţează, fără a se indica circumstanţele concrete ale desfiinţării funcţiei ori caracterul imputabil reclamantului raportat la cele dispuse, constituie încă o dovadă a nelegalităţii acestuia.
Trebuie precizat totodată că reglementările cuprinse în OUG nr. 37/2009 încalcă şi dispoziţiile art. 20 din Constituţie, prin raportare la prevederile art. 6 pct. 1 din Pactul internaţional cu privire la drepturile economice, sociale şi culturale, care recunoaşte şi garantează dreptul la muncă.
Totodată, în ceea ce priveşte desfiinţarea funcţiei deţinută de reclamantul-intimat, astfel cum susţine recurenta, Înalta Curte reaminteşte că desfiinţarea postului respectiv s-a realizat în baza a două ordonanţe, ambele declarate neconstituţionale, astfel că nu se mai poate susţine că o astfel de măsură mai este fundamentată legal şi generatoare de efecte juridice.
Faţă de considerentele de mai sus, în baza art. 312 C. proc. civ. se va respinge aşadar ca nefondat recursul de faţă.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei civile nr. 445 din 17 noiembrie 2009 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 25 mai 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 2668/2010. Contencios. Cetăţenie. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 2720/2010. Contencios. Litigiu privind... → |
|---|
