ICCJ. Decizia nr. 3224/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3224/2010
Dosar nr. 1222/59/2009
Şedinţa publică din 17 iunie 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul D.E. a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa în cauză să dispună suspendarea executării H.G. nr. 1184 din 3 octombrie 2009, H.G. nr. 1185 din 3 octombrie 2009 şi a H.G. nr. 1186 din 3 octombrie 2009 până la pronunţarea instanţei pe cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea acestor acte administrative, cu cheltuieli de judecată.
La termenul de judecată din data de 16 noiembrie 2009, reclamantul a depus la dosar o precizare la acţiunea introductivă de instanţă în care a chemat în judecată şi pe pârâţii M.Z.G. şi B.A.C., în calitate de beneficiari ai actelor administrative a căror suspendare se solicită.
Pârâţii Guvernul României, M.Z.G. şi B.A.C. au formulat întâmpinări în cauză în care au invocat excepţia lipsei de interes a reclamantului în formularea cererii de suspendare a actelor administrative aflate în discuţie, întrucât nu face dovada dreptului recunoscut de lege sau a interesului legitim, personal şi actual, în condiţiile în care nu a fost numit definitiv pe funcţia aflată în discuţie.
Pe fondul cauzei, pârâţii au arătat că reclamantul nu a probat îndeplinirea condiţiilor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a putea obţine suspendarea actelor administrative aflate în litigiu.
M.A.I. a formulat cerere de intervenţie în interesul Guvernului României în care a solicitat respingerea acţiunii reclamantului, cu motivarea că acesta a exercitat cu caracter temporar funcţia de subprefect al judeţului Timiş, fiind promovat în această funcţie prin detaşare.
Curtea de Apel Timişoara. secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 445 din 16 decembrie 2009, a admis acţiunea formulată de reclamantul D.E. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României şi B.A.C., a dispus suspendarea executării H.G. nr. 1184 din 3 octombrie 2009 şi H.G. nr. 1186 din 3 octombrie 2009 până la pronunţarea instanţei pe fond, a respins acţiunea reclamantului formulată în contradictoriu cu pârâtul M.Z.G., precum şi cererea de intervenţie formulată de intervenientul M.A.I. în favoarea pârâtului Guvernul României.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
1) Reclamantul justifică interes în promovarea cererii de suspendare a H.G. nr. 1.184 din 3 octombrie 2009, deoarece prin acest act administrativ s-a dispus încetarea exercitării temporare de către acesta a funcţiei publice de subprefect al judeţului Timiş, funcţie în care a fost numit prin H.G. nr. 308 din 18 martie 2009.
Prin H.G. nr. 349 din 25 martie 2009, pârâtului M.Z.G. i s-a aplicat mobilitatea din funcţia publică de subprefect al judeţului Timiş în funcţia publică de inspector guvernamental. Acesta înseamnă că, anterior adoptării H.G. nr. 349 din 25 martie 2009, partea în cauză a ocupat funcţia publică de subprefect al judeţului Timiş, funcţie ocupată de acesta şi la momentul adoptării H.G. nr. 308 din 18 martie 2009. Prin urmare, numirea temporară a reclamantului în funcţia de subprefect s-a realizat pentru unul din cele două posturi de subprefect, celălalt fiind ocupat de pârâtul M.Z.G., căruia i s-a aplicat mobilitatea în funcţia publică de inspector guvernamental doar la data de 25 martie 2009.
Argumentul esenţial al reclamantului în susţinerea cererii de suspendare a vizat faptul că, deşi a fost desemnat să ocupe temporar funcţia publică de subprefect, şi, ulterior, a participat la concursul organizat în acest scop, totuşi, s-a adoptat măsura încetării exercitării funcţiei respective.
În opinia primei instanţe, o asemenea argumentaţie poate fi reţinută numai prin raportare la persoana ce a ocupat aceeaşi funcţie publică cu cea a reclamantului, înlocuindu-l în fapt pe acesta, în discuţie fiind pârâta B.A.C., care a fost desemnată să exercite funcţia de subprefect al judeţului Timiş până la organizarea concursului în vederea ocupării definitive a postului.
Ca atare, Curtea a reţinut faptul că reclamantul justifică interes în suspendarea exercitării acestei funcţii faţă de persoana ulterior numită în funcţia în cauză, prin H.G. nr. 1.186 din 3 octombrie 2009.
Pe cale de consecinţă, Curtea a admis excepţia lipsei de interes a reclamantului în formularea cererii de suspendare a H.G. nr. 1185 din 3 octombrie 2009, act administrativ prin care s-a aplicat mobilitatea pentru pârâtul M.Z.G. din funcţia publică de inspector guvernamental în funcţia publică de subprefect al judeţului Timiş.
2) Pe fondul cauzei, prima instanţă a apreciat că sunt întrunite condiţiile impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru a putea dispune suspendarea executării actelor administrative aflate în litigiu.
În concepţia curţii de apel, argumentul juridic aparent valabil, care justifică îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, rezidă în împrejurările de fapt expuse în cauză, potrivit cărora reclamantul a fost desemnat iniţial să exercite cu caracter temporar funcţia de subprefect al judeţului Timiş până la organizarea concursului în vederea ocupării definitive a postului. În urma acestui concurs, reclamantul a fost declarat câştigător şi, cu toate acestea, pârâtul Guvernul României nu a procedat la numirea sa ci, prin H.G. nr. 1186 din 3 octombrie 2009, a desemnat-o pe pârâta B.A.C. să exercite tot cu caracter temporar funcţia publică aflată în discuţie până la organizarea concursului.
Curtea a arătat că împrejurările anterior arătate, fără a constitui un motiv de nelegalitate, care ar putea fi analizat în cadrul unei cereri de suspendare a unui act administrativ, se circumscriu noţiunii de „aparentă nelegalitate” şi confirmă existenţa cazului bine justificat.
Tot referitor la prima condiţie, instanţa a individualizat şi Recomandarea adoptată de Comitetul de Miniştrii din cadrul Consiliului Europei la 13 septembrie 1989 în legătură cu protecţia jurisdicţională provizorie.
Prima instanţă a apreciat că în speţă este îndeplinită şi condiţia prevenirii producerii unei pagube iminente, întrucât executarea actelor administrative contestate este de natură a produce prejudicii, dificil de reparat în persoana reclamantului, şi care constau, în principal, în imposibilitatea acestuia de a-şi valorifica un drept dobândit în condiţii legale, prin promovarea concursului pentru ocuparea funcţiei publice de subprefect al judeţului Timiş.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii Guvernul României, B.A.C. şi M.A.I., care au solicitat modificarea sa, în sensul respingerii acţiunii reclamantului.
Întrucât în cererile de recurs au fost formulate motive de recurs comune, instanţa de control judiciar va proceda la prezentarea şi la analizarea acestora în mod grupat.
În motivarea cererilor de recurs, încadrate în drept pe prevederile art. 304 pct. 8 şi 9 şi art. 3041 C. proc. civ., recurenţii au formulat următoarele critici de nelegalitate cu privire la hotărârea judecătorească contestată:
3) Intimatul - reclamant nu justifică un interes în promovarea cererii de suspendare a unor acte administrative unilaterale cu caracter individual adresate altor subiecte de drept.
La momentul adoptării H.G. nr. 1185 din 3 octombrie 2009 şi H.G. nr. 1186 din 3 octombrie 2009, cele două funcţii de subprefect al judeţului Timiş erau neocupate, iar exercitarea de către intimatul-reclamant a funcţiei de subprefect a încetat la momentul emiterii H.G. nr. 1184 din 3 octombrie 2009. În plus, intimatului - reclamant îi erau aplicabile prevederile Legii nr. 188/1999, republicată şi modificată, potrivit cărora detaşarea poate înceta, regimul raportului de serviciu în cazul persoanei detaşate nefiind identic cu cel al titularului funcţiei publice.
În condiţiile în care intimatul - reclamant exercita funcţia de subprefect cu caracter temporar, nefăcând dovada numirii sale definitive în funcţia publică, nu se poate reţine că are un drept sau interes legitim.
4) Intimatul - reclamant nu a probat îndeplinirea cumulativă a condiţiilor stabilite de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, pentru suspendarea actelor administrative, iar întreaga argumentaţie prezentată de acesta se referă, în realitate, la fondul litigiului.
Existenţa unui caz bine justificat putea fi reţinută de prima instanţă dacă din împrejurările cauzei ar fi rezultat o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate a actelor administrative contestate.
În concepţia recurenţilor, natura măsurii dispuse, atât prin H.G. nr. 1184 din 3 octombrie 2009 (încetarea exercitării temporare a funcţiei publice de subprefect al judeţului Timiş de către D.E.), cât şi prin H.G. nr. 1186 din 3 octombrie 2009 (exercitarea cu caracter temporar a funcţiei publice de subprefect al judeţului Timiş de către B.A.C.) nu constituie, prin ea însăşi, un caz bine justificat.
În ceea ce priveşte situaţia de fapt, recurenţii au arătat că intimatul - reclamant nu a probat existenţa unei legături de cauzalitate între efectele produse de adoptarea şi aplicarea actelor administrative contestate şi paguba invocată; mai exact, nu a fost individualizat pericolul concret care va afecta drepturile sale subiective.
Pe de altă parte, recurenţii au susţinut faptul că, prin suspendarea actelor administrative aflate în discuţie, se încalcă însăşi prezumţia de legalitate.
Recurenţii au arătat că intimatul - reclamant nu a dovedit nici iminenţa prejudiciului pretins a fi suferit ca urmare a executării H.G., cu atât mai mult cu cât acesta a fost desemnat să ocupe temporar funcţia publică de conducere.
Intimatul - reclamant a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt nefondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Prin H.G. nr. 308/2009, publicată în M. Of. nr. 172 din 19 martie 2009, intimatul - reclamant a fost desemnat să exercite cu caracter temporar funcţia de subprefect al judeţului Timiş până la organizarea concursului în vederea ocupării definitive a postului.
Prin H.G. nr. 1184/2009, publicată în M. Of. nr. 659 din 3 octombrie 2009, s-a dispus încetarea exercitării temporare a funcţiei de subprefect al judeţului Timiş de către intimatul - reclamant.
Prin H.G. nr. 1.186/2009 publicată în M. Of. nr. 659 din 3 octombrie 2009, recurenta - pârâtă B.A.C. a fost desemnată să exercite funcţia de subprefect al judeţului Timiş până la organizarea concursului în vederea ocupării definitive a postului (a se vedea fila 34 dosar fond).
Concursul pentru ocuparea postului aflat în discuţie a fost organizat la data de 29 septembrie 2009, iar intimatul-reclamant a fost declarat câştigător (a se vedea fila 19 dosar fond).
Înalta Curte apreciază că intimatul - reclamant justifică interes în cererea de suspendare a efectelor H.G. nr. 1184/2009 şi H.G. nr. 1186/2009, în condiţiile în care acesta a fost eliberat din funcţie şi, concomitent, postul său a fost ocupat de către recurenta - pârâtă B.A.C., până la organizarea concursului pentru ocuparea definitivă a postului, concurs care, după cum s-a arătat în cele de mai sus, a fost organizat cu câteva zile înainte de emiterea celor două acte administrative contestate.
În ceea ce priveşte temeinicia cererii de suspendare, Înalta Curte reţine următoarele:
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal - juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am amintit mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat.
Aspectele care fundamentează ideea unei îndoieli serioase cu privire la legalitatea actelor administrative sunt legate de aparenta încălcare a dispoziţiilor Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, precum şi a H.G. nr. 341/2007 privind intrarea în categoria înalţilor funcţionari publici, managementului carierei şi mobilitatea înalţilor funcţionari publici.
În concret, eliberarea din funcţia publică de conducere a intimatului - reclamant şi emiterea unei H.G., prin care se desemnează cu caracter temporar recurenta - pârâtă B.A.C. în exercitarea aceleiaşi funcţii, deşi la acea dată intimatul - reclamant promovase deja concursul pentru ocuparea definitivă a postului de subprefect al judeţului Cluj, este de natură a pune la îndoială existenţa unei justificări obiective privind măsura de înlocuire intempestivă din funcţie.
De asemenea, instanţa de control judiciar apreciază că enunţarea, în preambulul actului administrativ contestat, a dispoziţiilor normative aplicabile în caz de mobilitate sau de exercitare cu caracter temporar a unei funcţii publice (art. 19 alin. (1) lit. a) şi art. 92 din Legea nr. 188/1999) nu poate fi considerată o argumentaţie suficientă, motiv pentru care ea generează îndoieli serioase sub aspectul justificării obiective a măsurii luate.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar, şi această condiţie legală este îndeplinită în speţă, întrucât schimbarea din funcţie a intimatului - reclamant şi ocuparea funcţiei în discuţie, cu caracter temporar, de către recurenta - pârâtă B.A.C. este de natură să producă consecinţe păgubitoare certe şi imediate, ce nu pot fi înlăturate decât prin întreruperea vremelnică a efectelor produse de hotărârile adoptate de Guvernul României.
Cu alte cuvinte, în lipsa suspendării efectelor acestor acte administrative, intimatul - reclamant nu are posibilitatea de a-şi exercita calitatea de înalt funcţionar public până la soluţionarea acţiunii ce vizează anularea H.G.
Pe de altă parte, se poate afirma faptul că măsura adoptată în privinţa intimatului - reclamant, datorită, pe de-o parte, caracterului său imprevizibil iar, pe de altă parte, funcţiei de conducere deţinute de acesta, poate genera o perturbare previzibilă gravă a funcţionării serviciului public.
În consecinţă, în raport de cele anterior expuse, Înalta Curte, în baza art. 312 alin. (1) teza a II-a C. proc. civ., raportat la 20 şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ, modificată, va respinge ca nefondate recursurile.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursurile declarate de Guvernul României, B.A.C. şi M.A.I. împotriva sentinţei nr. 445 din 16 decembrie 2009 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 17 iunie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 321/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs | ICCJ. Decizia nr. 3225/2010. Contencios. Contestaţie act... → |
|---|
