ICCJ. Decizia nr. 3487/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 3487/2010
Dosar nr. 2317/36/2008
Şedinţa publică din 30 iunie 201.
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin sentinţa civilă nr. 401/CA din 12 octombrie 2009, Curtea de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile prematurităţii şi inadmisibilităţii acţiunii ca nefondate, iar pe fond a respins acţiunea promovată în contencios administrativ de către reclamantul Oraşul Isaccea prin Primar, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Mediului şi Dezvoltării Durabile şi Guvernul României reprezentat de Secretariatul General al Guvernului, obiectul acţiunii constând în anularea parţială a Ordinului nr. 1964/2007 emis de pârât şi a HG nr. 1284/2007 privind instituirea de arie naturală protejată din reţeaua ecologică Natura 2000.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a analizat mai întâi admisibilitatea celor două excepţii invocate, constatând că acestea sunt neîntemeiate.
Astfel, cu privire la excepţia prematurităţii acţiunii a reţinut că potrivit art. 7 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, pentru actele administrative cu caracter normativ, plângerea prealabilă se poate formula oricând, în speţă reclamantul uzând de această procedură ulterior formulării cererii de chemare în judecată iar cele două autorităţi i-au comunicat răspunsul lor.
În ceea ce priveşte excepţia de inadmisibilitate a acţiunii, prima instanţa a reţinut aceeaşi motivare ca şi în cazul primei excepţiei şi anume faptul că dispoziţiile art. 7 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ prevăd că în situaţia actelor administrative cu caracter normativ plângerea prealabilă se poate formula oricând, deci este permisă şi după introducerea acţiunii, cererea nefiind sancţionată cu inadmisibilitatea.
Pe fondul cauzei, prima instanţă a reţinut că, prin HG nr. 1284 din 31 octombrie 2007 s-a instituit regimul de arie naturală protejată şi s-a aprobat încadrarea în categoria de management ca arie de protecţie specială avifaunistică pentru siturile prevăzute în Anexa 1, localitatea Isaccea fiind afectată cu destinaţia de arie protejată 22% din suprafaţă.
Reţine instanţa de fond că HG nr. 1284/2007 a fost adoptată în temeiul art. 108 din Constituţia României şi al art. 8 alin. (1) din OG nr. 57/2007 şi a avut la bază nota de fundamentare şi documentaţia necesară, potrivit cărora motivul emiterii acesteia l-a constituit luarea măsurilor necesare pentru combaterea deteriorării habitatelor naturale şi perturbarea speciilor sălbatice de interes comunitar, arie propusă ca viitoare situri Natura 2000, potrivit Directivei Consiliului Europei 79/409 EEC şi 92/43 EEC.
Mai reţine instanţa de fond că prin Ordinul nr. 521 din 29 mai 2006 emis de Ministerul Mediului, în urma concluziilor Raportului de ţară pentru Cap. 22 Mediu din luna mai 2006, s-au aprobat planurile de acţiune pe sectoarele de legislaţie orizontală, gestiunea deşeurilor, controlul poluării industriale, calitatea apei şi protecţia naturii, iar prin anexa 5 pct. 3 s-a stabilit termen pentru analiza obligaţiilor asumate de România în vederea implementării reţelei de arii protejate Natura 2000 şi stabilirea exactă a responsabilităţilor instituţiilor implicate, la data de 25 mai 2006, demararea procedurilor pentru declanşarea ariei protejate care se suprapune peste terenul reclamantului începând cu aproximativ 17 luni înaintea adoptării actului administrativ.
Prima instanţă a înlăturat susţinerile reclamantei, în sensul că la adoptarea Hotărârii au fost nesocotite dispoziţiile art. 3 alin. (1) din Constituţie, deoarece aceasta a avut cunoştinţă de promovarea proiectului Natura 2000, pentru informarea publică Ministerul Mediului solicitând chiar implicarea reclamantei prin organizarea unor dezbateri într-o locaţie aleasă de aceasta.
Concluzionează instanţa de fond că prin adoptarea HG nr. 1284/2007 nu s-a urmărit decât conservarea unor specii de păsări, floră, faună şi implicit îmbunătăţirea calităţii vieţii în zonă şi nu au fost încălcate dispoziţiile art. 53 alin. (1) şi art. 136 din Constituţie, întrucât declararea de arii protejate nu îngrădeşte exerciţiul unor drepturi sau libertăţi, ci conduce la conservarea mediului în zona respectivă.
Cât priveşte Ordinul nr. 1964/2007, se reţine că acesta a fost emis în temeiul OUG nr. 57/2007, cu respectarea condiţiilor de legalitate.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs, în termen legal, reclamantul oraşul Isaccea prin primar, invocând motivele de casare sau modificare a sentinţei prevăzute de art. 304 pct. 7 şi 9 C. proc. civ., precum şi dispoziţiile art. 3041 C. proc. civ., cauza urmând a fi examinată sub toate aspectele, nefiind limitată la motivele de recurs formulate.
Reclamantul a declarat recurs şi împotriva încheierii de şedinţă din data de 22 iunie 2009 prin care instanţa a respins administrarea probatoriilor solicitate de acesta.
Prin motivele de recurs formulate recurentul-reclamant susţine în esenţă următoarele:
- nelegalitatea încheierii recurate pentru lipsa motivelor de fapt şi de drept pentru care s-a respins probatoriul solicitat, în principal proba cu expertiză de specialitate socotită de instanţă în mod greşit ca nefiind utilă cauzei.
Administrarea probei cu expertiză era necesară şi concludentă în cauză, dat fiind că principalul motiv pentru care s-a solicitat anularea actelor normative atacate l-a constituit faptul că instituirea ariei naturale protejate pe teritoriul arătat nu se justifică atâta timp cât în zona respectivă nu se regăsesc habitatele şi speciile protejate prevăzute de legislaţia incidentă;
- reţinând incidenţa dispoziţiilor art. 8 pct. 5 din OUG nr. 57/2007, invocate de recurentul-reclamant în susţinerea acţiunii în mod greşit instanţa de fond nu constată lipsa studiului de fundamentare întrucât „această notă de fundamentare ar fi fost întocmită cu ocazia redactării formularului standard Natura 2000".
Implementarea proiectului Natura 2000, susţine recurentul-reclamant, prin adoptarea celor două acte normative, s-a făcut cu încălcarea gravă a dispoziţiilor europene transpuse prin OUG nr. 57/2007, adică a dispoziţiilor art. 8 pct. 5 din această Ordonanţă, avizul Academiei Române nefiind un motiv suficient care să acopere lipsa studiului de fundamentare.
Informaţiile cu caracter general cuprinse în formularele standard constituie, potrivit legiuitorului, un document suplimentar faţă de studiile de fundamentare ştiinţifică şi documentaţia cadastrală care vizează în concret caracteristicile fiecăreia dintre ariile cuprinse în situl respectiv.
Documentaţia care a stat la baza emiterii actelor administrative atacate, aşa cum a fost depusă la dosarul cauzei de cei doi pârâţi, nu cuprinde studiile de fundamentare ştiinţifică şi nici documentaţia cadastrală în care să fie evidenţiate siturile propuse.
Oricum chiar dacă s-ar considera a fi suficiente informaţiile cuprinse în Formularele Standard Natura 2000, trebuie observat că acestea sunt incomplete şi conţin doar nişte date statistice cu caracter general.
- în ceea ce priveşte Ordinul Ministerul Mediului şi Dezvoltării Durabile nr. 1964/2007, sentinţa recurată este nemotivată, simpla menţiune că acest act normativ este legal pentru că a fost emis în temeiul OUG nr. 57/2007 nereprezentând un motiv în sine care să conducă la respingerea pe fond a acţiunii recurentului-reclamant.
Se solicită, în principal, casarea încheierii şi a sentinţei recurate, cu consecinţa trimiterii cauzei spre rejudecarea fondului, la aceeaşi instanţă, iar în subsidiar, modificarea sentinţei recurate în sensul admiterii acţiunii astfel cum a fost formulată, dată fiind contradictorialitatea motivelor pe care se sprijină sentinţa recurată în privinţa HG nr. 1284/2007 (art. 304 pct. 7 C. proc. civ.) şi greşita aplicare a legii (art. 304 pct. 9 C. proc. civ.).
Recursul este fondat şi urmează a fi respins, potrivit art. 312 C. proc. civ., pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
Cele două excepţii, prematuritatea şi inadmisibilitatea acţiunii, ambele vizând lipsa plângerii prealabile, invocate de intimaţii pârâţi, constituie de fapt o singură excepţie, cea a inadmisibilităţii acţiunii, aceasta primind o rezolvare greşită la instanţa de fond.
Legea contenciosului administrativ, prin art. 7, reglementează recursul administrativ prealabil obligatoriu, ca o cale mai rapidă de restabilire a legalităţii, acesta venind atât în sprijinul autorităţii publice emitente care, prin repararea eventualelor erori săvârşite, cu ocazia emiterii actului, poate evita chemarea sa în judecată cu toate consecinţele ce le implică judecata, cât şi în sprijinul persoanei ce se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, care are posibilitatea de a obţine anularea actului printr-o procedură administrativă mai simplă şi scutită de cheltuieli judiciare.
Din interpretarea art. 7 şi art. 11 alin. (4) din Legea contenciosului administrativ, rezultă că în cazul actelor administrative cu caracter normativ, cum este cazul în speţă, acte administrative care pot fi atacate oricând în faţa instanţei de contencios administrativ, recursul administrativ prealabil este obligatoriu şi poate fi exercitat oricând înainte de intentarea acţiunii.
Procedura prealabilă este, aşadar, reglementată ca o condiţie de exercitare a dreptului la acţiune şi care nu a fost respectată, în cauza de faţă, deoarece recurenta-reclamantă s-a adresat cu o astfel de plângere, ulterior introducerii acţiunii la instanţa de fond (31 octombrie 2008) şi anume la data de 14 august 2009, fiind înregistrată sub nr. 17/9744/2009 la Guvernul României şi sub nr. 6912/2009 la Ministerul Mediului, astfel cum în mod corect reţine şi instanţa de fond.
Numai că, interpretarea dată de prima instanţă textului de lege – art. 7 alin. (1) pct. 11 care prevede că „în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând", este nelegală, textul folosind sintagma „oricând" în sensul de a se formulat plângerea prealabilă înainte ca cel interesat să înregistreze acţiunea la instanţă.
Or, instanţa de fond, a apreciat greşit că textul de lege sus-citat permite ca plângerea prealabilă să poată fi formulată chiar şi după introducerea acţiunii.
Practica Înaltei Curţi este constantă în a considera că îndeplinirea procedurii prealabile – numită în doctrina de specialitate şi „recurs administrativ" sau „recurs graţios", reprezintă o condiţie specială de exerciţiu al dreptului la acţiune în contencios administrativ, a cărei neîndeplinire este sancţionată cu respingerea acţiunii ca inadmisibilă, potrivit art. 109 alin. (2) C. proc. civ.
Nu se consideră îndeplinită procedura prealabilă în cazul în care, ulterior sesizării instanţei de judecată cu acţiunea în anulare, petentul a adresat petiţii autorităţii emitente a actului contestat.
Chiar şi prin răspunsurile pe care autorităţile pârâte le-au înaintat către recurenta-reclamantă la plângerile prealabile formulate (tardiv), aceasta a fost atenţionată în sensul că nu a formulat plângere prealabilă anterior introducerii acţiunii, ceea ce echivalează cu o lipsă a acesteia.
Aşadar, excepţia inadmisibilităţii acţiunii promovate de recurentul-reclamant oraşul Isaccea prin Primar, invocată de intimatul-pârât Guvernul României este întemeiată, instanţa de fond apreciind în mod greşit asupra valabilităţii plângerii prealabile formulată ulterior promovării acţiunii.
În condiţiile în care instanţa de fond ar fi dat o rezolvare corectă acestei excepţii, nici nu ar fi mai fost necesară analizarea pe fond a acţiunii, aşa cum de altfel Înalta Curte, ca instanţă de recurs nu găseşte necesar a mai analiza recursul pe fondul său, răspunzând criticilor ce vizează fondul cauzei.
Oricum soluţia pronunţată de instanţa de fond de respingere a acţiunii este corectă, dar nu ca nefondată ci ca inadmisibilă, astfel încât recursul declarat se priveşte, ca nefondat şi urmează a fi respins, în baza art. 312 C. proc. civ.
Respingerea recursului priveşte, atât încheierea recurată cât şi sentinţa instanţei de fond, încheierea recurată putând fi atacată numai odată cu fondul, dat fiind caracterul său de încheiere premergătoare.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat oraşul Isaccea prin Primar împotriva sentinţei civile nr. 401 din 12 octombrie 2009 a Curţii de Apel Constanţa, secţia comercială, maritimă şi fluvială, contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 30 iunie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 3486/2010. Contencios. Alte cereri. Revizuire... | ICCJ. Decizia nr. 3499/2010. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
