ICCJ. Decizia nr. 417/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr.417/2010
Dosar nr. 6346/2/2009
Şedinţa publică din 28 ianuarie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Reclamanţii G.V., G.A.R., T.A.R., S.A.F., R.A.M., I.S., B.S.P., S.A.L., B.A.C., B.P.C., C.E., C.L., D.G., D.F., D.R., D.V., E.D., F.Ş., F.Ş., G.C., G.E., G.M.I., G.V., L.E.S., L.T., M.E., M.V., M.C., N.E., N.G., N.V., N.T., N.I., P.M., P.C., P.C., P.M., P.A., P.V.A., P.P.F., S.E., S.V., Ş.C., T.E., T.F., T.M., Ţ.I., U.A., Z.E., S.M. au chemat în judecată M.J.L.C., solicitând instanţei ca în contradictoriu cu acesta să dispună suspendarea executării actului administrativ din 3 iulie 2009 emis de pârât.
În motivarea acţiunii, reclamanţii au arătat că sunt magistraţi în cadrul Curţii de Apel Ploieşti şi au luat cunoştinţă de actul a cărui suspendare o solicită la data de 4 iulie 2009, când a fost comunicat acestei instanţe.
Au mai arătat că, prin actul administrativ a cărei anulare o solicită, pârâtul a dispus ca drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar această măsură impusă ordonatorilor de credite secundari şi terţiari este nelegală şi neconstituţională.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 3.275 din 14 octombrie 2009 a admis acţiunea formulată de reclamanţi, dispunând suspendarea executării actului administrativ din 3 iulie 2009 emis de pârât, până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa a reţinut că, în speţă, nu are relevanţă faptul că actul nu a fost adresat reclamanţilor, dacă, în mod direct, lezează drepturi ale acestor persoane.
A mai reţinut că, referitor la cererea de suspendare, sunt îndeplinite cerinţele art. 14 din Legea nr. 554/2004 privind cazul bine justificat şi paguba iminentă.
Astfel, în speţă, există o aparenţă de nelegalitate a actului contestat, întrucât s-a dispus restrângerea exerciţiului unor drepturi de natură salarială printr-un act administrativ şi nu prin lege.
De asemenea, îndoiala serioasă asupra legalităţii actului conduce la convingerea că un act aparent nelegal poate diminua considerabil veniturile reclamanţilor.
Împotriva acestei sentinţe considerată nelegală şi netemeinică a declarat recurs pârâtul M.J.L.C.
Recurentul a susţinut, în esenţă, că:
1) Instanţa de fond, considerând adresa din 3 iulie 2009 act administrativ, nu a avut în vedere faptul că nu s-a îndeplinit procedura prealabilă prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
2) Adresa din 3 iulie 2009 a cărei suspendare s-a solicitat, nu constituie un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, ci o măsură stabilită de ordonatorul principal de credite în sarcina celorlalţi ordonatori din sistem, materializată sub forma unei adrese.
3) Cât priveşte suspendarea executării actului administrativ s-a susţinut că, întrucât plata titlurilor executorii s-a realizat şi se realizează exclusiv în conformitate cu legea, plăţile urmând a se efectua eşalonat şi avându-se în vedere şi indexarea sumelor, nu se poate afirma că există pericolul producerii unor daune grave în patrimoniul reclamanţilor.
Recurentul a susţinut că nici condiţia existenţei cazului justificat de suspendare nu este îndeplinită, deoarece cu privire la adresa M.J.L.C., care face obiectul acţiunii de faţă, nu se poate pune problema retroactivităţii, adresa neproducând nici un efect în afara celui de informare a destinatarilor săi.
Recursul este nefondat.
Referitor la motivul de recurs privind neîndeplinirea de către reclamanţi a procedurii prealabile prevăzută de dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, urmează să se constate că acesta nu este întemeiat.
Într-adevăr, procedura prealabilă nu este obligatorie, potrivit art. 7 alin. (5) cu referire la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în caz de refuz nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termen legal.
În ceea ce priveşte critica referitoare la natura juridică de act administrativ a actului contestat, se va reţine următoarele:
Obiectul acţiunii îl constituie suspendarea executării, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004, a adresei din 3 iulie 2009 emisă de conducătorul autorităţii recurente.
Prin acest act, emitentul a dispus ca, la data de 10 iulie 2009, drepturile salariale aferente lunii iunie 2009 să se achite fără a include şi sporul de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică. În plus, aceeaşi autoritate publică a arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
De asemenea, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din actul normativ susmenţionat, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În raport cu dispoziţiile legale susmenţionate, în speţa de faţă nu poate fi primită critica recurentului, în sensul negării naturii juridice de act administrativ a adresei contestate.
În mod evident, adresa în discuţie adoptă o măsură prin care se modifică un element esenţial al raporturilor de serviciu existente între reclamanţi şi stat: mai precis, este vorba de modificarea cuantumului salariului cuvenit pentru activitatea prestată în luna iunie 2009.
Mai mult, măsura contestată în cauza de faţă a fost luată în regim de putere publică, în vederea organizării executării unei norme cu putere de lege, respectiv a OUG nr. 71/2009.
Aşadar, nu se poate afirma că suntem în prezenţa unei simple operaţiuni administrative de comunicare către ordonatorii secundari şi terţiari de credite, după cum susţine în mod eronat recurentul.
În ceea ce priveşte aplicabilitatea deciziei nr. 838 din 27 mai 2009 a Curţii Constituţionale, Înalta Curte reţine următoarele:
Potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţia României, deciziile Curţii Constituţionale se publică în M. Of. al României, de la data publicării fiind general obligatorii şi având putere numai pentru viitor.
Rezultă, aşadar, că deciziile Curţii Constituţionale nu produc efecte asupra hotărârilor judecătoreşti irevocabile şi nici asupra deciziilor în interesul legii pronunţate în precedent de Înalta Curte.
De asemenea, conform art. 126 din Legea fundamentală, justiţia se înfăptuieşte în România, prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite prin lege.
Nici o dispoziţie constituţională sau legală nu reglementează efectele retroactive ale unei decizii a Curţii Constituţionale, în sensul negării puterii lucrului judecat a hotărârilor irevocabile pronunţate de instanţele din sistemul judiciar.
Autoritatea lucrului judecat face parte din categoria prezumţiilor legale absolute, expres prevăzută de art. 1.200 pct. 4 C. civ.
Puterea de lucru judecat prezumă că hotărârea judecătorească irevocabilă corespunde adevărului, nici o autoritate, deci nici Curtea Constituţională, neputând răsturna această prezumţie legală absolută.
Apărarea recurentului privind abrogarea art. 47 din Legea nr. 50/1996, ca urmare a pronunţării deciziei Curţii Constituţionale, este, aşadar, lipsită de suport legal, fiind necesar ca hotărârile judecătoreşti irevocabile să fie respectate şi aduse la îndeplinire, aşa cum prevede legislaţia naţională precum şi art. 6 din C.E.D.O., text aplicabil direct în baza Constituţiei României.
Cu privire la cererea de suspendare, se va reţine, de asemenea, că soluţia atacată este temeinică şi legală.
Astfel, aşa cum s-a arătat, obiectul acţiunii deduse judecăţii îl constituie suspendarea executării unui act administrativ emis de M.J.L.C., prin care s-a dispus, cu începere de la data de 10 iulie 2009, suspendarea plăţii sporului de 50% pentru risc şi suprasolicitare neuropsihică, iar această modalitate de calcul a drepturilor salariale urma să se păstreze şi pentru viitor. În plus, autorităţile pârâte au arătat că această modalitate de calcul a drepturilor salariale se va păstra şi pentru viitor, plata sporului anterior individualizat urmând să se efectueze conform eşalonării prevăzute de OUG nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
În ceea ce priveşte această măsură legală, trebuie precizat faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau reclamanţii se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
Suspendarea actelor juridice este măsura de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă); de aici, rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este, el însuşi, titlu executoriu.
Aşadar, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput în cadrul ordinii juridice, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă, într-adevăr, o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Dispoziţiile legale care reglementează măsura suspendării executării actelor administrative sunt cele ale art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată, potrivit cărora, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Rezultă din textul legal susmenţionat că, pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ, este necesar să se constate, în primul rând, existenţa unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ, trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, este de subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei: cetăţeanul şi statul.
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat de art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret au obligaţia sa o realizeze; aşadar, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte constată că suntem în prezenţa unui caz bine justificat în raport de următoarele argumente:
În primul rând, aşa cum a reţinut şi prima instanţă, prin actul administrativ analizat, emis la data de 3 iulie 2009, recurentul a intervenit în mod retroactiv în plata drepturilor băneşti cuvenite intimaţilor pe luna iunie 2009.
Prin această măsură, Înalta Curte poate aprecia că există indicii în sensul că recurentul a încălcat principiul neretroactivităţii, consacrat de art. 15 alin. (2) din Constituţia României, care prevede că legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile.
În acest sens, se impune a preciza că securitatea juridică impune neaplicarea regulilor de drept unor situaţii existente înainte de momentul emiterii actului.
În jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, neretroactivitatea a fost recunoscută ca un principiu general de drept, ceea ce i-a permis să se impună şi actelor administrative.
Trebuie precizat, de asemenea, că interdicţia retroactivităţii actelor administrative nu este numai un principiu interpretativ, ci condiţionează însăşi legalitatea acestor acte.
În cauza de faţă, Înalta Curte consideră că există un argument juridic aparent valabil cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu, în sensul unei aplicări retroactive a prevederilor art. 1 din OUG nr. 71/2009, care este o normă cu putere de lege.
În raport cu aceste prevederi legale, plata salariilor nu poate fi, deci, diminuată de nici o autoritate publică, în alte condiţii decât cele prevăzute de dispoziţiile legale în vigoare.
În ceea ce priveşte noţiunea de pagubă iminentă, art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, o defineşte ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
Această condiţie legală este, de asemenea, îndeplinită în speţă, fiind vorba de diminuarea unor drepturi salariale; acest prejudiciu material este viitor şi previzibil cu evidentă, în contextul derulării raporturilor de serviciu dintre reclamanţi şi stat.
Faţă de cele arătate, apreciind că în mod corect instanţa de fond a reţinut că, în cauză, sunt întrunite condiţiile prevăzute de lege pentru suspendarea actelor administrative, Înalta Curte, în temeiul art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârât, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de M.J.L.C., împotriva sentinţei civile nr. 3.275 din 14 octombrie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 28 ianuarie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 410/2010. Contencios. Refuz acordare drepturi.... | ICCJ. Decizia nr. 418/2010. Contencios. Suspendare executare act... → |
|---|
