ICCJ. Decizia nr. 4497/2010. Contencios. Obligare emitere act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4497/2010
Dosar nr. 5560/2/2009
Şedinţa publică de la 22 octombrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată reclamantul S.C.V. a solicitat instanţei, în contradictoriu cu pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, obligarea acesteia să desemneze de îndată evaluator pentru întocmirea raportului de evaluare în ceea ce priveşte stabilirea de măsuri reparatorii prin echivalent pentru imobilul ce face obiectul dispoziţiei nr. 6884 din 16 noiembrie 2006 emisă de Primăria Municipiului Bucureşti, construcţie demolată.
În motivarea cererii reclamantul a învederat instanţei că prin dispoziţia nr. 6884 din 16 noiembrie 2006, Primăria Municipiului Bucureşti a respins cererea de restituire în natură, propunând acordarea de măsuri reparatorii prin echivalent pentru teren şi construcţie demolată.
Dispoziţia a fost contestată în parte de reclamant, obţinând în instanţă restituirea în natură a terenului în suprafaţă de 336 m.p., hotărâre irevocabilă.
Pentru acordarea de despăgubiri pentru construcţia demolată, dispoziţia a fost comunicată Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor şi a fost înregistrată sub nr. 32307/CC.
S-a mai precizat că deşi au trecut doi ani şi jumătate, dosarul este în continuare în aşteptare. Legea nr. 247/2005 nu prevede un termen pentru finalizarea procedurii administrative de soluţionare a cererilor şi de emitere a titlului de despăgubiri, însă aceasta trebuie făcută în cadrul unui termen rezonabil, drept consacrat ca o garanţie pentru soluţionarea echitabilă atât în procedura prealabilă, cât şi în contencios, fiind statuat ca atare în art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Prin întâmpinarea formulată, pârâtul a solicitat respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.
Prin sentinţa civilă nr. 507 din 27 ianuarie 2010, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea reclamantului şi a obligat pârâta să desemneze un evaluator care să procedeze la întocmirea raportului de evaluare în vederea emiterii titlului de despăgubire pentru construcţia demolată, obiect al dispoziţiei nr. 6684/2006 emisă de Primăria Municipiului Bucureşti.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că legiuitorul nu a prevăzut un termen pentru analizarea şi soluţionarea acestor dosare, însă aceasta nu înseamnă că durata acestor proceduri poate fi atât de mare încât să aducă atingere dreptului reclamantului la aceste măsuri reparatorii, ea trebuind să se înscrie într-un termen rezonabil, termen care se consacră în practică în funcţie de anumite situaţii de fapt, de greutăţi întâmpinate în soluţionarea cererilor, de numărul acestora, de măsura în care ele sunt imputabile instituţiei ş.a.m.d.
Toate aceste considerente care constituie motive de întârziere în soluţionarea dosarelor sunt aspecte care nu sunt imputabile reclamantului, iar până la un punct nici pârâtei; trecând însă peste un anumit termen rezonabil de soluţionare a unei astfel de cereri, termen a cărui nesocotire duce la însăşi negarea dreptului, care devine unul iluzoriu, peste acest moment nu mai interesează dificultăţile întâmpinate de instituţia pârâtă, mai exact ele nu o pot exonera sine die de obligaţiile sale, statul trebuind să găsească soluţii administrative pentru rezolvarea situaţiei.
Instanţa de fond a mai reţinut că în situaţia reclamantului, etapa analizării legalităţii dispoziţiei Primarului nr. 6884/2006, din perspectiva nerestituirii în natură a apartamentelor, a fost depăşită, prin respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate.
Împotriva hotărârii instanţei de fond, pârâta Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că sentinţa recurată este dată cu aplicarea greşită a legii, ceea ce constituie motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în ceea ce priveşte respingerea ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate a dispoziţiei nr. 6884 din 16 noiembrie 2006 emisă de Primăria Municipiului Bucureşti.
Se apreciază că datorită faptului că dispoziţia nr. 6884 din 16 noiembrie 2006 a fost emisă de către Primăria Municipiului Bucureşti cu încălcarea dispoziţiilor prevăzute de art. 4. alin. (1) şi art. 23 din Legea nr. 10/2001, republicată, invocarea, pe cale de excepţie, a nelegalităţii dispoziţiei, în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, reprezintă singura modalitate, prin care poate fi exercitat controlul judecătoresc, cu menţiunea că prevederile art. 26, alin. (3) din actul normativ amintit, reglementează procedura judecătorească ce poate fi urmată numai de persoana îndreptăţită în privinţa dispoziţiei prin care i-a fost soluţionată notificarea.
Prin urmare, recurenta arată că motivele pentru care consideră că dispoziţia nr. 6884/2006 emisă de către Primăria Municipiului Bucureşti este nelegală pot forma obiectul controlului judecătoresc iniţiat prin invocarea excepţiei de nelegalitate, neexistând posibilitatea declanşării unui astfel de control în condiţiile legii speciale, respectiv Legea nr. 10/2001, republicată, aşa cum, în mod eronat, a reţinut instanţă de fond.
Se mai apreciază că instanţa de fond, în mod greşit, a reţinut că, în speţă, s-a depăşit termenul rezonabil pentru analizarea şi soluţionarea dosarului de despăgubire.
Mai mult, deşi nu a fost prevăzut un termen de soluţionare a dosarelor ce fac obiectul procedurii administrative prevăzute la Titlul VII din Legea nr. 247/2005, legiuitorul a stabilit că ordinea de soluţionare a dosarelor va fi decisă de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor.
În aplicarea acestor prevederi, recurenta precizează că decizia nr. 2 din 28 februarie 2006 prevedea, într-adevăr, selectarea aleatorie atât a dosarului de despăgubire, cât şi a evaluatorului/societăţii de evaluare, însă această decizie a fost înlocuită cu decizia nr. 2815 din 16 septembrie 2008.
Potrivit acestei noi decizii, dosarele transmise Secretariatului Comisiei Centrale se vor împărţi în două categorii:
- dosare transmise Secretariatului Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 81/2007;
- dosare transmise Secretariatului Comsiei Centrale după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 81/2007.
Totodată, conform art. 2 din decizia amintită, proporţional, din fiecare categorie mai sus arătată şi în ordinea înregistrării lor, dosarele verificate şi constatate a fi complete, vor fi transmise spre evaluare.
Dosarul privind acordarea de despăgubiri, în favoarea reclamantului, face parte din categoria dosarelor transmise Secretariatului Comisiei Centrale după intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 81/2007, urmând a se respecta ordinea de înregistrare a dosarelor.
Decizia nr. 2815/2008 a Comisiei Centrale nu face altceva decât să respecte egalitatea de tratament a persoanelor îndreptăţite care au dosare de despăgubire înregistrate/neînregistrate la Secretariatul Comisiei Centrale stabilind astfel o modalitate de soluţionare convenabilă pentru toţi.
Totodată, potrivit art. 2 alin. (1) lit. g) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere reprezintă exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea.
Pentru a putea vorbi de un refuz nejustificat, trebuie să existe o comunicare expresă a poziţiei autorităţii publice, căreia i s-a adresat cererea, iar refuzul de a soluţiona favorabil cererea să se bazeze pe un exces de putere. Or, în speţă, nu există o astfel de comunicare, care să conţină un refuz întemeiat pe un exces de putere, care apare atunci când autoritatea respectivă are dreptul de apreciere, când legea îi îngăduie să adopte o soluţie din mai multe posibile.
Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului cu motivele de recurs invocate, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
Pentru a ajunge la această soluţie, Înalta Curte a avut în vedere considerentele în continuare arătate:
În ceea ce priveşte motivul de recurs potrivit căruia instanţa de fond în mod greşit a respins excepţia de nelegalitate a deciziei nr. 6884 din 16 noiembrie 2006 emisă de Primarul General al Municipiului Bucureşti, Înalta Curte constată că acesta este neîntemeiat şi nu poate fi primit:
Potrivit dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ:
„Legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate. În acest caz, instanţa, constatând că de actul administrativ depinde soluţionarea litigiului pe fond, sesizează, prin încheiere motivată, instanţa de contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. Încheierea de sesizare a instanţei de contencios administrativ nu este supusă niciunei căi de atac, iar încheierea prin care se respinge cererea de sesizare poate fi atacată odată cu fondul. Suspendarea cauzei nu se dispune în ipoteza în care instanţa în faţa căreia s-a ridicat excepţia de nelegalitate este instanţa de contencios administrativ competentă să o soluţioneze.”
Prima instanţă, verificând îndeplinirea condiţiilor de admisibilitate prevăzute în textul citat, a respins în mod corect excepţia de nelegalitate ca inadmisibilă, reţinând incidenţa prevederilor art. 5 alin. (2) din aceeaşi lege care exceptează de la controlul de legalitate înfăptuit de instanţele de contencios administrativ „actele administrative pentru modificarea sau desfiinţarea cărora se prevede, prin lege organică, o altă procedură judiciară”. Un astfel de recurs paralel s-a prevăzut prin art. 26 din Legea nr. 10/2001.
Pe fondul cauzei, Înalta Curte reţine următoarele:
Legea nr. 247/2005 stabileşte procedura administrativă şi etapele din cadrul acesteia care trebuie parcurse în vederea emiterii unei decizii de către Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor, reprezentând titlul de despăgubire.
Astfel fiind, în acord cu prevederile art. 16 din Legea nr. 247/2005 deciziile/dispoziţiile emise de entităţile învestite cu soluţionarea notificărilor, a cererilor de retrocedare sau, după caz, ordinele conducătorilor administraţiei publice centrale învestite cu soluţionarea notificărilor şi în care s-au consemnat sume care urmează a se acorda ca despăgubire, însoţite, după caz, de situaţia juridică actuală a imobilului obiect al restituirii şi întreaga documentaţie aferentă acestora, inclusiv orice înscrisuri care descriu imobilele construcţii demolate depuse de persoana îndreptăţită şi/sau regăsite în arhivele proprii, se predau pe bază de proces-verbal de predare-primire Secretariatului Comisiei Centrale, pe judeţe, conform eşalonării stabilite de aceasta, dar nu mai târziu de 60 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi. Dispoziţiile autorităţilor administraţiei publice locale vor fi centralizate pe judeţe la nivelul prefecturilor, urmând a fi înaintate de prefect către Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor, însoţite de referatul conţinând avizul de legalitate al instituţiei prefectului, ulterior exercitării controlului de legalitate de către acesta. Deciziile/dispoziţiile sau, după caz, ordinele prevăzute la alin. (2) vor fi însoţite de înscrisuri care atestă imposibilitatea atribuirii, în compensare, total sau parţial, a unor alte bunuri sau servicii disponibile, deţinute de entitatea învestită cu soluţionarea notificării.
Alin. (3) al aceluiaşi articol prevede că în termen de 30 de zile de la data intrării în vigoare a prezentei legi, Biroul Central va proceda la predarea, pe bază de proces-verbal de predare-primire, către Secretariatul Comisiei Centrale a tuturor documentaţiilor depuse de către titularii deciziilor/dispoziţiilor motivate prin care s-a stabilit ca măsură reparatorie acordarea de titluri de valoare nominală şi care nu au fost soluţionate până la data intrării în vigoare a prezentei legi.
Pe baza situaţiei juridice a imobilului pentru care s-a propus acordarea de despăgubiri, Secretariatul Comisiei Centrale procedează la analizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) şi (2) în privinţa verificării legalităţii respingerii cererii de restituire în natură. Secretariatul Comisiei Centrale va proceda la centralizarea dosarelor prevăzute la alin. (1) şi (2), în care, în mod întemeiat cererea de restituire în natură a fost respinsă, după care acestea vor fi transmise, evaluatorului sau societăţii de evaluatori desemnate, în vederea întocmirii raportului de evaluare.
După primirea dosarului, evaluatorul sau societatea de evaluatori desemnată va efectua procedura de specialitate şi va întocmi raportul de evaluare pe care îl va transmite Comisiei Centrale. Acest raport va conţine cuantumul despăgubirilor în limita cărora vor fi acordate titlurile de despăgubire.
Legiuitorul a menţionat în mod detaliat şi procedura care urmează după efectuarea raportului de evaluare de către evaluatorul numit.
În mod expres în art. 16 alin. (7) al acestui act normativ se menţionează că în baza raportului de evaluare Comisia Centrală va proceda fie la emiterea deciziei reprezentând titlul de despăgubire, fie la trimiterea dosarului spre reevaluare.
În alin. (8) se arată că dispoziţiile alin. (1)-(2) şi (7) reglementează procedura de emitere a titlului de despăgubire se aplică în mod corespunzător şi deciziilor/ordinelor emise în temeiul art. 6 alin. (4) şi art. 31 din Legea nr. 10/2001, privind regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 06 martie 1945-22 decembrie 1989, republicată, în care s-au consemnat/propus sume care urmează a se acorda ca despăgubire. În cazul prevăzut la alin. (8), titlul de despăgubire se va emite de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor până la concurenţa sumei reprezentând cuantumul despăgubirilor consemnate/propuse, actualizate cu indicele de inflaţie.
În speţa de faţă, dosarul de despăgubire pentru dispoziţia emisă a fost transmis şi înregistrat la Secretariatul Comisiei Centrale pentru Stabilirea Despăgubirilor în anul 2007, sub nr. 32307/CC.
În cauză s-a efectuat verificarea legalităţii măsurii de respingere a cererii de restituire în natură.
Recurenta a invocat în apărarea sa împrejurarea că soluţionarea dosarelor privind acordarea despăgubirilor se face în virtutea declanşării procedurii de soluţionare prevăzută de Titlul VII al Legii nr. 247/2005, avându-se în vedere ordinea de înregistrare a dosarelor, astfel cum s-a statuat în decizia nr. 2815/2008 emisă de Comisia Centrală, însă aceasta avea obligaţia de a trimite dosarul unui evaluator sau societăţii de evaluare desemnate.
Omisiunea legiuitorului de a stabili un termen în interiorul căruia să se deruleze fiecare etapă din procedura administrativă pentru acordarea despăgubirilor statuată de Legea nr. 247/2005 nu poate conduce la ideea ca autoritatea publică să determine ea însăşi acest interval de timp printr-un criteriu aleatoriu.
Soluţionarea unei cauze într-un termen rezonabil reprezintă o garanţie instituită de art. 6 din Convenţia Europene a Drepturilor Omului, garanţie ce priveşte, în cauzele de natură civilă, nu numai desfăşurarea procedurii în faţa instanţei de judecată, dar şi procedura preliminară de natură administrativă atunci când sesizarea unei jurisdicţii este condiţionată în prealabil de parcurgerea acestei proceduri.
Doctrina europeană a arătat că noţiunea de „termen rezonabil” este o noţiune relativă, care nu poate fi definită după criterii stricte. Dreptul de a fi ascultat într-un „termen rezonabil” trebuie apreciat într-o dublă manieră, respectiv în mod global şi în mod concret.
Curtea de la Strasbourg a avut ocazia să fixeze cele două momente care trebuie luate în considerare pentru a determina durata unei proceduri, respectiv caracterul său rezonabil sau nerezonabil. Aprecierea se face asupra ansamblului procedurii, adică asupra întregului proces, în toate fazele sale, ceea ce conferă mai multă rigoare realizării unei durate rezonabile.
Astfel, în materie «civilă», dies a quo începe să curgă de la data sesizării jurisdicţiei competente, dar el include şi durata procedurii administrative prealabile, atunci când sesizarea jurisdicţiei este precedată de un recurs prealabil, obligatoriu.
În opinia Curţii de la Strasbourg, caracterul rezonabil al duratei unei proceduri se apreciază în funcţie de circumstanţele cauzei şi de criteriile consacrate de jurisprudenţa sa, în special, în funcţie de complexitatea speţei, comportamentul reclamantului şi cel al autorităţilor competente.
Activitatea pârâtei trebuie organizată de organele competente din interiorul său în aşa fel încât să asigure rezolvarea dosarelor înregistrate într-un termen rezonabil, iar prin conduita pârâtei de a tergiversa soluţionarea cererilor reclamantului de emitere a titlurilor de despăgubire se aduc grave prejudicii reclamantului.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre temeinică şi legală pe care o va menţine.
În temeiul dispoziţiilor art. 274 alin. (1) C. proc. civ., recurenta va fi obligată la plata cheltuielilor de judecată către intimat.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Comisia Centrală pentru Stabilirea Despăgubirilor împotriva sentinţei civile nr. 507 din 27 ianuarie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Obligă recurenta la plata sumei de 1.000 RON cu titlu de cheltuieli de judecată către intimatul S.C.V.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4496/2010. Contencios. Anulare acte... | ICCJ. Decizia nr. 4498/2010. Contencios. Suspendare executare... → |
|---|
