ICCJ. Decizia nr. 4490/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4490/2010
Dosar nr. 1181/39/2009
Şedinţa publică de la 21 octombrie 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată, reclamantul P.A. a chemat în judecată pârâţii Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale Bucureşti şi Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Botoşani, solicitând instanţei ca prin hotărârea pe care o va pronunţa să dispună anularea Ordinului nr. 1988 din 08 octombrie 2009 al Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, repunerea părţilor în situaţia anterioară, reintegrarea reclamantului în funcţia de director coordonator adjunct domeniul Unitatea Fitosanitară din cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Botoşani, precum şi obligarea pârâţilor la plata unei despăgubiri reprezentând drepturile de natură salarială ce i s-ar fi cuvenit, actualizate cu rata inflaţiei, de la momentul eliberării din funcţie până la reîncadrarea efectivă.
În motivarea cererii reclamantul a arătat că ordinul nr. 1988 din 08 octombrie 2009 este nelegal deoarece a fost emis cu încălcarea dispoziţiei instituite de art. 60 alin. (1) lit. a) şi lit. i), cât şi art. 73 alin. (3) C. muncii, de vreme ce încetarea contractului de management asimilat contractului de muncă inclusiv preavizarea, a intervenit pe durata incapacităţii temporare de muncă, cât şi în perioada efectuării concediului de odihnă.
De asemenea, ordinul nr. 1988 din 08 octombrie 2009 apare ca fiind nelegal şi netemeinic, întrucât a fost emis fără să existe un motiv de fapt care să justifice încetarea contractului de management din 28 mai 2009, cu atât mai mult cu cât în conţinutul actului contestat nu se indică aplicarea vreunei cauze de încetare a contractului dintre cele enumerate la art. 9 din contractul de management ori din cele reglementate de C. muncii. Simpla referire la situaţii expres prevăzute de lege fără precizarea situaţiei de fapt este lipsită de o cauză reală şi serioasă, cu încălcarea flagrantă a art. 65 alin. (2) C. muncii.
Se mai arată că potrivit art. 8 din O.U.G. nr. 105/2009 contractele de management aflate în derulare la data intrării în vigoare a actului normativ, îşi produc efectele până la expirarea termenului pentru care au fost încheiate sau, după caz, până la data la care intervine un motiv legal de reziliere a acestora.
În drept, reclamantul şi-a întemeiat cererea pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004, O.U.G. nr. 37/2009, O.U.G. nr. 105/2009, H.G. nr. 527/2009, C. muncii, Legea nr. 53/2003 şi Contractul colectiv de muncă unic la nivel naţional pe anii 2007-2010.
Prin întâmpinare, pârâtul Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale a solicitat respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.
Pârâta Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Botoşani, a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia lipsei calităţii procesuale-pasive, motivat de faptul că reclamantul a fost numit în funcţia de director coordonator adjunct al Unităţii Fitosanitare din cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Botoşani.
De asemenea, contractul de management din 28 mai 2009 prin care reclamantul şi-a exercitat atribuţiile este încheiat cu Ministerul Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, în calitate de angajator.
Prin sentinţa nr. 277 din 23 decembrie 2009, Curtea de Apel Suceava a respins excepţia lipsei calităţii procesuale-pasive a pârâtei Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Botoşani, a admis acţiunea formulată de reclamantul P.A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Agriculturii Pădurilor şi Dezvoltării Rurale Bucureşti, şi Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Botoşani, a anulat Ordinul nr. 1988 din 08 octombrie 2009 al Ministerului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale, a repus părţile în situaţia anterioară, reintegrându-l pe reclamant în funcţia de director coordonator adjunct – domeniul Unitatea Fitosanitară din cadrul Direcţiei pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Botoşani şi a obligat pârâţii la plata unei despăgubiri reprezentând drepturile de natură salarială ce i s-ar fi cuvenit de la data eliberării din funcţie până la reintegrarea efectivă, suma fiind actualizată în raport cu rata inflaţiei.
Pentru a pronunţa această hotărâre instanţa de fond a reţinut că excepţia lipsei calităţii procesuale-pasive a pârâtei Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Botoşani, este nefondată, deoarece în baza Ordinului nr. 1373 din 28 mai 2009 al Ministrului Agriculturii, Pădurilor şi Dezvoltării Rurale a fost numit reclamantul P.A. în funcţia de director coordonator adjunct domeniul Unităţii Fitosanitare în cadrul Direcţie pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Botoşani.
Funcţia a fost exercitată de acesta în baza contractului de management din 28 mai 2009 încheiat cu ordonatorul principal de credite în subordinea căruia funcţionează Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Botoşani.
Instanţa de fond nu a contestat faptul că ordinul a cărui anulare se solicită este emis de autoritatea publică centrală, dar secund-pârâta care este unitate cu personalitate juridică distinctă are atribuţii în ce priveşte repunerea părţilor în situaţia anterioară, astfel că a apreciat că justifică legitimare procesuală pasivă, astfel încât a respins excepţia invocată, ca neîntemeiată.
Pe fondul cauzei instanţa a reţinut că ordinul, a fost emis în temeiul prevederilor art. 4 şi art. 14 din O.U.G. nr. 105/2009, a art. 65 alin. (1) din Legea nr. 53/2003 – C. muncii, cu modificările şi completările ulterioare, art. 9 alin. (1) lit. h) din contractul de management din 28 mai 2009 şi ale H.G. nr. 98/2009.
Prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009 a Curţii Constituţionale s-a constatat că dispoziţiile art. 4 din O.U.G. nr. 105/2009 sunt neconstituţionale.
Ca o consecinţă a anulării actului administrativ emis de pârât, în conformitate cu dispoziţiile art. 106 din Legea nr. 188/1999 instanţa de fond a admis şi capetele de cerere accesorii, vizând repunerea părţilor în situaţia anterioară, reintegrarea reclamantului în funcţia avută anterior şi obligarea pârâtelor la plata drepturilor salariale de care a fost lipsit reclamantul de la data eliberării din funcţie până la reintegrarea efectivă, sumă actualizată în raport cu rata inflaţiei.
Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâţii Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Botoşani au declarat recurs.
I. Recursul formulat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale în motivarea recursului arată că în faţa instanţei de fond, una din condiţiile intrinseci de admisibilitate a unei cereri de anulare este aceea a existenţei unui obiect ca protecţie a unui drept ori a unui interes legitim pentru realizarea cărora calea justiţiei este obligatorie.
Interesul trebuie sa fie actual, astfel că instanţa de fond trebuia să reţină, că pretenţia dedusă judecăţii este lipsită de obiect atât timp cât actul de eliberare din funcţie a ajuns la termen anterior pronunţării şi chiar introducerii acţiunii.
Recurentul mai precizează că la emiterea ordinului nr. 1988 din 08 octombrie 2009 s-a avut în vedere O.U.G. nr. 105/2009 privind unele măsuri de îmbunătăţire a activităţii administraţiei publice, respectiv punerea în aplicare a acestei ordonanţe, nemaifiind necesară emiterea altor acte cu caracter administrativ care să stea la baza emiterii ordinului.
Totodată, fiind vorba de o situaţie juridică obiectivă, avându-şi originea în lege, iar nu de o situaţie juridică subiectivă, constituită prin manifestarea de voinţă a unui sau, a unor obiecte de drept, legea nouă o poate reglementa în termenii care îi sunt proprii, aducându-i modificări sau chiar punându-i capăt.
Aşa fiind, legea nouă este aplicabilă de îndată tuturor situaţiilor care se vor constitui, se vor modifica sau se vor stinge după intrarea ei în vigoare, precum şi tuturor efectelor produse de situaţiile juridice formate după abrogarea legii vechi.
Regula care-şi găseşte aplicabilitate în cauză este cea exprimată în adagiul tempus regit actum, potrivit cu care o situaţie juridică produce acele acte care sunt prevăzute de legea civilă în vigoare la data producerii ei.
Întrucât constatarea legalităţii ordinelor se analizează în funcţie de data emiterii lor şi nu de intervenirea unor împrejurări ulterioare, recurentul consideră că sentinţa recurată este netemenică şi nelegală.
Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului cu motivele de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul formulat de Ministerului Agriculturii şi Dezvoltării Rurale este fondat pentru considerentele în continuare arătate:
Cu privire la interesul reclamantului:
Motivul de recurs potrivit căruia acţiunea ar fi lipsită de obiect, iar reclamantul nu şi-a dovedit interesele în promovarea acţiunii, este nefondat şi nu poate fi reţinut.
Alături de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală şi calitatea procesuală, una dintre condiţiile cumulative de exerciţiu ale acţiunii civile este existenţa unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată.
Deşi C. proc. civ. nu defineşte această condiţie de exerciţiu a acţiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înţelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mişcare acţiunea civilă.
Interesul trebuie să îndeplinească următoarele cerinţe: să fie legitim, să fie născut şi actual, să fie personal şi direct.
Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obţine prin promovarea acţiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului.
Din această perspectivă, în ceea ce priveşte interesul reclamantului de a solicita anularea actului administrativ contestat, Înalta Curte constată că legitimitatea acestuia este justificată.
Cu privire la legalitatea ordinului:
Guvernul României a adoptat O.U.G. nr. 37/2009 şi O.U.G. nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcţii.
O.U.G. nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe.
În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective şi care nu poate fi disociată de legea de aprobare.
Prin decizia sus-menţionată s-a reţinut neconstituţionalitatea extrinsecă, a O.U.G. nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanţă de urgenţă în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice.
Aşa cum s-a arătat şi în decizia nr. 1257/2009, dar şi în jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituţionalitate rezultată din ordonanţa prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.
În ceea ce priveşte O.U.G. nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009, Curtea Constituţională a declarat neconstituţională şi această ordonanţă de urgenţă, care a înlocuit O.U.G. nr. 37/2009, deoarece conţine aceleaşi soluţii legislative.
În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanţe de urgenţă declarată neconstituţională şi lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanţe de urgenţă declarată, de asemenea, neconstituţională.
Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică le-a prevăzut.
Însă, în cauză suntem în prezenţa unei situaţii speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluţiile jurisdicţiei constituţionale.
Puterile discreţionare ale autorităţilor de legiferare, ale Parlamentului şi respectiv ale Guvernului, în condiţiile art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României, sunt însă limitate de prevederile Constituţiei ca lege fundamentală în stat.
În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreţionare, însă cu limitările reglementate în Constituţie.
În situaţia legiferării prin ordonanţă sau ordonanţă de urgenţă, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuţii proprii autorităţii legiuitoare, dar numai în condiţiile şi limitările aduse prin Constituţie, respectiv art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte O.U.G. nr. 37/2009, legea de aprobare şi implicit cuprinsul normativ al ordonanţei a fost declarat neconstituţională, reţinându-se de Curtea Constituţională că atât modalitatea de reglementare a funcţiei publice, cât şi actul administrativ de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze adoptate cu încălcarea competenţei materiale a Guvernului.
Lipsirea de temei constituţional al actului normativ primar, respectiv al O.U.G. nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire şi a contractului de management.
Pierderea legitimităţii constituţionale a actului normativ primar produce efecte directe şi imediate asupra actului administrativ, situaţie în care însăşi numirea reclamantului într-o funcţie publică de conducere în alte condiţii decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.
Viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, al O.U.G. nr. 37/2009 este de natură a antrena şi viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul, respectiv devine inexistent.
Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 şi art. 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgare (control à priori) şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele.
Judecătorul de drept administrativ (ca şi cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanţa, constituţionalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituţionale, după ce Curtea Constituţională a declarat actul primar neconstituţional.
Viciul de neconstituţionalitate al ordonanţei de urgenţă, adoptată cu nesocotirea regimului constituţional atinge şi actul administrativ, conferindu-i o existenţă lipsită de suport legal.
Cu privire la reintegrarea în funcţie:
Sentinţa este de asemenea criticabilă sub aspectul reintegrării intimatului-reclamant în funcţia deţinută anterior ordinului a cărui anulare se solicită şi întinderii despăgubirilor băneşti acordate, prin prisma unor considerente ţinând, de asemenea, de neconstituţionalitatea legii, în sensul raţionamentului expus anterior cu privire la încetarea funcţiei.
Din înscrisurile dosarului, rezultă că ordinul nr. 1373 din 28 mai 2009, de numire în funcţia de director adjunct şi contractul de management din 28 mai 2009 au fost emise în temeiul art. 3 din O.U.G. nr. 37/2009. Aşa fiind, declararea neconstituţionalităţii şi eliminarea din ordinea juridică a înseşi prevederilor legale în baza cărora a fost înfiinţat postul de director coordonator şi a fost numit în funcţie, măsura de reintegrare a intimatului-reclamant este, la rândul său, lipsită de temei legal. Această concluzie este susţinută şi de considerentele deciziilor nr. 413 şi nr. 414/2010 ale Curţii Constituţionale care, exercitând controlul de constituţionalitate asupra legii de modificare şi completare a Legii nr. 188/1999, anterior promulgării, a reţinut că începând cu data de 28 februarie 2010, funcţia de director coordonator nu mai există, reglementarea în vigoare cu privire la conducătorii serviciilor publice deconcentrate fiind cea anterioară modificărilor aduse prin O.U.G. nr. 37/2009 şi prin O.U.G. nr. 105/2009, acesta fiind un efect specific al pierderii legitimităţii constituţionale a celor două ordonanţe de urgenţă menţionate, sancţiune pe care Curtea Constituţională o consideră „diferită şi mult mai gravă decât o simplă abrogare a unui text normativ”.
Pentru considerentele arătate, Înalta Curte constată că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre netemeinică şi nelegală, motiv pentru care o va modifica, în sensul că va respinge acţiunea reclamantului, ca neîntemeiată.
II. Recursul declarat de Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Botoşani.
Înainte de a analiza motivele de recurs formulate de pârâta Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Botoşani, Înalta Curte, verificând data la care a fost formulat recursul, constată că acesta a fost declarat peste termenul prevăzut de art. 301 C. proc. civ. şi de art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Potrivit art. 301 C. proc. civ. „termenul de recurs este de 15 zile de la comunicarea hotărârii”, iar conform art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 „hotărârea prin care s-a soluţionat acţiunea în contencios poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare”.
Din analiza actelor şi lucrărilor dosarului rezultă fără putinţă de tăgadă că sentinţa atacată a fost comunicată la data de 26 februarie 2010, iar recursul a fost înregistrat la data de 24 martie 2010, prin poştă, potrivit plicului aflat la dosarul, depăşindu-se, aşadar, termenul legal de 15 zile prevăzut de textele legale sus citate.
Conform dispoziţiilor art. 103 alin. (1) C. proc. civ.: „neexercitarea oricărei căi de atac şi neîndeplinirea oricărui act de procedură în termenul legal atrage decăderea, afară de cazul când legea dispune altfel sau când partea dovedeşte că a fost împiedicată printr-o împrejurare mai sus de voinţa ei”.
Cum în cauză, recurenta Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Botoşani nu a pretins şi nu a dovedit că a fost împiedicată în exercitarea în termen a căii de atac printr-o împrejurare mei presus de voinţa sa, se va constata că recursul este tardiv formulat şi în temeiul art. 312 alin. (1) C. proc. civ. se va respinge ca atare.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 din Legea nr. 554/2009, Înalta Curte va admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, va modifica sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea reclamantului P.A., ca neîntemeiată, şi va respinge recursul declarat de Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Botoşani, ca tardiv formulat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale împotriva sentinţei civile nr. 277 din 23 decembrie 2009 a Curţii de Apel Suceava, secţia de contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge acţiunea reclamantului P.A., ca neîntemeiată.
Respinge recursul declarat de Direcţia pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală Botoşani ca tardiv formulat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 21 octombrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4489/2010. Contencios. Contestaţie act... | ICCJ. Decizia nr. 4492/2010. Contencios. Anulare act... → |
|---|
