ICCJ. Decizia nr. 468/2010. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 468/2010
Dosar nr. 2068/2/2008
Şedinţa publică din 29 ianuarie 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, sub nr. 2068/2/2008 reclamanta SC F.M.C.R. SRL a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Concurenţei solicitând instanţei ca prin hotărârea ce va pronunţa în cauză să dispună anularea Deciziei pârâtului nr. 12 din data de 3 martie 2008 şi suspendarea executării acesteia până la soluţionarea irevocabilă a prezentei cauze, cu cheltuieli de judecată.
În motivarea acţiunii, reclamanta arată că decizia contestată este nelegală şi netemeinică, întrucât sancţiunea contravenţională i-a fost aplicată după împlinirea termenului de prescripţie de 6 luni, prevăzut de art. 13 din O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aprobată cu modificări prin Legea nr. 180/2002.
De asemenea, reclamanta susţine că nu a săvârşit o faptă anticoncurenţială, respectiv că nu a participat la realizarea unei înţelegeri anticoncurenţiale.
În întâmpinarea formulată în cauză, pârâtul Consiliul Concurenţei a solicitat respingerea acţiunii reclamantei ca neîntemeiată, arătând în motivare că termenul de prescripţie pentru faptele săvârşite de reclamantă este cel de trei ani.
La data de 24 iunie 2008, petenta SC R.F. SRL a formulat cerere de intervenţie în interes propriu prin care a solicitat respingerea acţiunii reclamantei ca neîntemeiată.
La data de 23 septembrie 2008, instanţa a calificat această cerere ca fiind o cerere de intervenţie în interesul pârâtului şi a încuviinţat-o în principiu.
De asemenea, prin aceeaşi încheiere de şedinţă, instanţa a dispus conexarea la cauza de faţă a Dosarului nr. 2155/2/2008, apreciind că sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 164 C. proc. civ.
De menţionat că prin acţiunea ce formează obiectul Dosarului nr. 2155/2/2008 reclamanta SC O.M. SRL a chemat în judecată pe pârâtul Consiliul Concurenţei solicitând suspendarea Deciziei pârâtului nr. 12 din data de 3 martie 2008.
În motivarea acţiunii, reclamanta a susţinut că decizia atacată este nelegală şi netemeinică pentru aceleaşi argumente dezvoltate şi în acţiunea formulată de reclamanta SC F.M.C.R. SRL.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa nr. 3586 din 19 decembrie 2008, a admis acţiunea şi cererea conexă, a anulat Decizia nr. 12 din data de 3 martie 2008 şi a respins ca neîntemeiată cererea de intervenţie accesorie.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
Prin decizia contestată în cauză, societăţile reclamante au fost sancţionate cu amenzi contravenţionale în sumă de 6% din cifra acestora de afaceri, în temeiul art. 51 din Legea concurenţei, întrucât s-a reţinut în sarcina acestora încălcarea dispoziţiilor art. 5 alin. (1) lit. f) din legea anterior arătată, prin săvârşirea unor fapte anticoncurenţiale.
Curtea a apreciat că aplicarea amenzii contravenţionale este prescrisă, întrucât Legea concurenţei nr. 21/1996 - legea specială în materie - nu prevede un termen special de prescripţie, iar potrivit art. 61 din această lege, în forma sa iniţială, intrată în vigoare la data de 30 ianuarie 1997 şi nemodificată la data licitaţiei, contravenţiilor prevăzute la art. 55 lit. b) și e) şi la art. 56 lit. d) din Lege li se aplică prevederile O.G. nr. 2/2001, cu excepţia art. 25 și 27.
În concepţia primei instanţe, în cauză nu sunt aplicabile prevederile Decretului nr. 167/1958, în ceea ce priveşte termenul general de prescripţie, întrucât acesta se referă doar la acţiunile patrimoniale şi nu la cele privind anularea sancţiunilor contravenţionale.
În fundamentarea soluţiei adoptate, instanţa de fond a evidenţiat că, la data epuizării faptei anticoncurenţiale reţinute ca fiind săvârşite de către reclamante, nu era în vigoare O.U.G. nr. 121/2003, motiv pentru care erau incidente dispoziţiile art. 61 din Legea concurenţei în forma iniţială.
În opinia judecătorului fondului cauzei, împrejurarea că în art. 61 din legea în discuţie nu se făcea trimitere şi la contravenţia prevăzută de art. 56 lit. a) din Legea nr. 21/1996 nu poate conduce la concluzia că acestei fapte i s-ar aplica alte dispoziţii decât cele prevăzute de lege în materie contravenţională.
Totodată, prima instanţă a menţionat că în speţa de faţă nu se aplică nici termenul de 5 ani, prevăzut de O.U.G. nr. 121/2003, atâta vreme cât la momentul epuizării faptei acest act normativ nu era în vigoare: fapta contravenţională cu caracter continuu a fost săvârşită la data de 1 august 2003 (data câştigării licitaţiei), iar sancţiunea a fost aplicată la data de 3 martie 2008.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâtul Consiliul Concurenţei şi intervenienta SC R.F. SRL.
I. Recurentul Consiliul Concurenţei a solicitat admiterea recursului, modificarea hotărârii judecătoreşti atacate, respingerea acţiunii principale şi a cererii conexe ca neîntemeiate.
În motivarea căii de atac, încadrată în drept pe dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., recurentul susţine faptul că sentinţa contestată este lipsită de temei legal, fiind dată cu încălcarea şi aplicarea greşită a legii.
În dezvoltarea acestui motiv de recurs au fost formulate de către recurent următoarele critici:
a) Prima instanţă nu a ţinut seama de caracterul atipic al contravenţiei prevăzută de art. 56 lit. a) din Legea concurenţei, în forma iniţială.
Astfel, din conţinutul legii aflate în discuţie (în vigoare la data epuizării contravenţiei săvârşite de SC F.M.C.R. SRL, şi SC O.M. SRL), rezultă că o primă categorie de contravenţii specifice domeniului concurenţei, respectiv cele de la art. 55 lit. b) și e) şi art. 56 lit. d) erau constatate prin procese-verbale încheiate de către inspectorii de concurenţă, acestea reprezentând caracteristicile unor contravenţii clasice.
Pentru cea de-a doua categorie de contravenţii reglementate de lege, adică cele de la art. 55 lit. a) şi art. 56 lit. a) și c), legiuitorul a prevăzut o procedură specială, în sensul că acestea erau constatate de Comisiile sau Plenul Consiliului Concurenţei, prin decizie.
Caracterul atipic al acestor contravenţii este dat, pe de o parte, de faptul că ele reprezintă cele mai grave încălcări în materie, fiind vorba de practici anticoncurenţiale care, de cele mai multe ori, sunt tacite sau secrete şi nu ajung în atenţia Consiliului Concurenţei decât ca urmare a producerii unor efecte pe piaţă, iar pe de altă parte, de diversitatea acţiunilor ce pot constitui elementul material al încălcării art. 5 alin. (1) din Legea concurenţei, precum şi de dificultatea de a descoperi şi proba aceste fapte.
Întrucât practicile anticoncurenţiale, constând în încălcarea art. 5 alin. (1) din legea analizată, ajung să fie cunoscute, de cele mai multe ori, doar prin intermediul efectelor pe care le produc pe piaţă, este necesară trecerea unui interval mare de timp de la momentul săvârşirii faptei şi până la momentul în care este posibilă descoperirea ei.
Legiuitorul a realizat o distincţie clară între regimul juridic aplicabil celor două tipuri de contravenţii, reglementate de Legea concurenţei, respectiv cele care au caracteristicile unor contravenţii clasice, pentru care sunt aplicabile dispoziţiile O.G. nr. 2/2001, după cum se prevede în mod expres în art. 61 din legea analizată, în forma iniţială, şi cele atipice, care nu pot fi constatate şi sancţionate decât potrivit procedurii prevăzute de legea specială, respectiv Legea nr. 21/1996.
b) Fapta anticoncurenţială reţinută de Consiliul Concurenţei, prin decizia contestată, nu era prevăzută de art. 61 din lege printre contravenţiile cărora li se aplicau prevederile O.G. nr. 2/2001.
Ca atare, printr-o interpretare şi aplicare greşită a prevederilor legale incidente în materie de practici anticoncurenţiale, instanţa de fond a reţinut ca fiind prescris dreptul autorităţii de concurenţă de a aplica sancţiunea contravenţională în cauza dedusă judecăţii.
c) În cazul în care s-ar accepta interpretarea realizată de judecătorul fondului, în sensul că este aplicabil în speţă termenul de 6 luni pentru constatarea şi sancţionarea faptei contravenţionale, s-ar ajunge la situaţia în care reglementarea acestor contravenţii ar fi lipsită de orice efect juridic.
Mai precis, Consiliul Concurenţei ar trebui să descopere acele fapte anticoncurenţiale care sunt cele mai grave încălcări ale Legii concurenţei în condiţiile în care ele ajung să fie cunoscute, de cele mai multe ori, doar prin intermediul efectelor pe care le produc pe piaţă. Pentru ca aceste încălcări să poată fi constatate, prin efectele pe care le produc, este necesară trecerea unui interval chiar mai mare de 6 luni de la momentul săvârşirii faptelor şi până la momentul apariţiei efectelor pe piaţă, care face posibilă descoperirea acestora.
În plus, dacă s-ar admite că, în unele cazuri, efectele unor practici anticoncurenţiale apar în aceste 6 luni, în care curge termenul de prescripţie, pentru a putea emite o decizie de constatare şi sancţionare a acestora, Legea concurenţei obligă autoritatea de concurenţă să deschidă o investigaţie în cadrul căreia să probeze fapta anticoncurenţială.
Pentru dovedirea practicilor anticoncurenţiale este nevoie de strângerea unui volum mare de informaţii, în funcţie de complexitatea cazului, atât de la agentul economic supus investigaţiei, cât şi de la concurenţii acestuia. Coroborarea acestor informaţii se face în cadrul investigaţiei, care se finalizează printr-un raport. Acesta trebuie trimis, cu cel puţin 30 de zile înainte de data stabilită pentru audieri,părţilor implicate în procedura de investigaţie pentru a-şi putea formula apărările şi observaţiile la raport. Emiterea deciziei Consiliului Concurenţei, prin care se constată şi se sancţionează o practică anticoncurenţială, se face în urma audierilor care se desfăşoară în faţa Plenului autorităţii de concurenţă, audieri în care părţile implicate îşi formulează apărările.
Prin urmare, deţinătorul dreptului de a aplica o sancţiune contravenţională, respectiv autoritatea de concurenţă, trebuie să aibă posibilitatea reală de a proceda la valorificarea acestui drept în cadrul termenului de prescripţie.
d) Având în vedere faptul că art. 5 şi art. 6 din Legea nr. 21/1996 reprezintă transpunerea în dreptul naţional a normelor de drept comunitar, respectiv art. 81 şi art. 82 din Tratatul C.E., iar procedura este similară celei pe care Comisia Europeană o parcurge pentru depistarea practicilor anticoncurenţiale, prin această reglementare legiuitorul român a dorit să confere Consiliului Concurenţei nu doar un drept virtual de a constata faptele interzise de lege şi aplica sancţiunile corelative, ci a urmărit să confere acestuia dreptul de a aplica efectiv normele de concurenţă.
II. Recurenta SC R.F. SRL a solicitat, în temeiul art. 312 alin. (5) C. proc. civ., casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, în vederea cercetării fondului cauzei.
În motivarea cererii de recurs au fost individualizate dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ., arătându-se de către recurentă faptul că prima instanţă a făcut o aplicare greşită a dispoziţiilor O.G. nr. 2/2001 la speţa de faţă, fără a ţine seama de caracterul complex şi gravitatea faptelor anticoncurenţiale, care presupun o investigaţie amplă, pe durată nedeterminată.
Recurenta a precizat că, fiind vorba de o contravenţie specifică şi continuă, momentul începerii curgerii termenului de prescripţie a aplicării sancţiunii contravenţionale se situează la data constatării existenţei faptei contravenţionale de către organul abilitat de lege în acest sens.
Intimata SC F.M.C.R. SRL a formulat întâmpinare în care a solicitat respingerea ca nefondate a celor două recursuri.
Analizând sentinţa atacată, în raport de motivele de recurs formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt fondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
În urma investigaţiei declanşate la data de 9 septembrie 2005 pe piaţa produselor şi serviciilor pentru dializă din România s-a stabilit că între SC F.M.C.R. SRL, SC A.I. S.R.L. şi SC O.M. SRL s-a realizat o înţelegere de tip cartel, având ca obiect participarea, în mod concertat, cu oferte trucate, la licitaţia organizată de Ministerul Sănătăţii şi C.N.A.S., în anul 2003, în cadrul subprogramului naţional de nefrologie - dializă „Prevenţie în patologia nefrologică şi dializă”.
În urma acestei constatări, Consiliul Concurenţei a emis Decizia nr. 12 din data de 3 martie 3008 prin care a reţinut faptul că cele trei societăţi comerciale anterior individualizate au încălcat prevederile art. 5 alin. (1) lit. f) din Legea concurenţei nr. 21/1996, motiv pentru care, în temeiul art. 51 din această lege, au fost sancţionate cu amendă contravenţională în cuantum de 6% din cifra lor de afaceri pe anul 2007.
De asemenea, pârâtul a constatat încălcarea art. 9 din legea în discuţie şi de către Ministerul Sănătăţii, întrucât acesta, în calitate de autoritate a administraţiei publice centrale în domeniul sănătăţii, în perioada 2004 - 2006, nu a organizat anual licitaţii pentru realizarea Programului, înlăturând prin aceasta posibilitatea de manifestare a concurenţei pe piaţa produselor de dializă din România.
Înalta Curte apreciază că soluţia pronunţată de prima instanţă cu privire la excepţia prescripţiei dreptului Consiliului Concurenţei de a aplica sancţiunea contravenţională este greşită.
Astfel, în cauză, după cum s-a relevat anterior, părţile au susţinut, potrivit cu interesul lor procesual, că se aplică termenul de prescripţie de 6 luni (prevăzut de art. 13 din O.G. nr. 2/2001) - intimatele, respectiv termenul general de prescripţie de 3 ani, reglementat de art. 3 alin. (1) din Decretul nr. 167/1958 - recurentele.
În forma sa iniţială, Legea nr. 21/1996 nu conţinea nicio reglementare privind prescripţia aplicării şi executării sancţiunilor contravenţionale, singura menţiune indirectă fiind cea cuprinsă în art. 61: „contravenţiilor prevăzute la art. 55 lit. b) și e) şi la art. 56 lit. d) din prezenta lege li se aplică prevederile Legii nr. 32/1968 privind stabilirea şi sancţionarea contravenţiilor, cu excepţia art. 25 - 27.”
Acest articol a fost modificat la data de 10 decembrie 2003, prin O.U.G. nr. 121/2003.
Prin acest din urmă act normativ au fost introduse prevederi speciale în materie de prescripţie referitoare la instituirea unor termene particulare, la începutul prescripţiei, la întreruperea prescripţiei şi la aşa - numita prescripţie specială (maximă).
În urma acestor modificări, Legea nr. 21/1996, republicată, conţine următoarele prevederi legale noi privind prescripţia contravenţiilor săvârşite în materie de concurenţă:
Art. 58: (1) Dreptul Consiliului Concurenţei de a aplica sancţiuni contravenţionale se prescrie după cum urmează:
a) în termen de 3 ani, în cazul încălcării prevederilor art. 5 lit. c), d) şi e);
b) în termen de 5 ani, în cazul tuturor celorlalte încălcări ale prevederilor prezentei legi.
(2) Prescripţia dreptului la acţiune al Consiliului Concurenţei începe să curgă de la data încetării practicii anticoncurenţiale. În cazul încălcărilor legii, ce au caracter de continuitate sau de repetabilitate, prescripţia începe să curgă de la data încetării ultimului act sau fapt anticoncurenţial în cauză.
Înalta Curte apreciază că este aplicabil în speţă termenul de prescripţie de 5 ani, prevăzut de actualul art. 58 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 21/1996, republicată.
Astfel, după cum s-a reţinut anterior, licitaţia aflată în discuţie s-a derulat în cursul anului 2003. Ulterior, la data de 2 septembrie 2003, între societăţile comerciale declarate câştigătoare ale licitaţiei şi C.N.A.S., s-au încheiat contractele de furnizare de produse farmaceutice şi/sau materiale sanitare specifice, necesare realizării Programului. Pe considerentul necesităţii asigurării continuităţii tratamentului bolnavilor cuprinşi în cadrul Programului, prin acte adiţionale, aceste contracte anterior descrise au fost prelungite pe tot parcursul anilor 2004 - 2007.
De precizat că, prin decizia contestată, intimatul Consiliul Concurenţei a reţinut împrejurarea că faptele anticoncurenţiale au avut ca efect eliminarea concurenţei pe piaţa dializoarelor din România, în perioada 2003 - 2007; efectele înţelegerii au continuat să se producă în toată perioada menţionată, întrucât în această perioadă nu au fost organizate alte licitaţii în cadrul Programului (a se vedea fila 78 dosar fond).
Contravenţiile sancţionate prin decizia Consiliului Concurenţei sunt contravenţii continue, care s-au produs până la data de 31 decembrie 2007, când aceste contracte de furnizare de produse farmaceutice şi-au încetat aplicabilitatea.
Ca atare, momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie a aplicării sancţiunii contravenţionale în cazul contravenţiilor analizate în prezenta cauză este 31 decembrie 2007.
Decizia atacată a fost emisă la data de 3 martie 3008, în interiorul termenului de prescripţie de 5 ani.
Pe de altă parte, este de precizat faptul că, şi în ipoteza în care s-ar admite teza intimatelor-reclamante în sensul aplicabilităţii în cauza de faţă a dispoziţiilor art. 13 din O.G. nr. 2/2001, dreptul Consiliului Concurenţei de a aplica sancţiunea contravenţională nu ar fi prescris.
Astfel, din interpretarea art. 13 alin. (2) din ordonanţa anterior arătată, rezultă că în cazul contravenţiilor continue termenul de prescripţie curge de la data constatării faptei numai în situaţia în care aceasta nu fusese epuizată.
Aşadar, întrucât este vorba de o contravenţie continuă care s-a epuizat la data de 31 decembrie 2007, şi termenul de prescripţie de 6 luni ar fi fost respectat, întrucât decizia contestată a fost încheiată la data de 3 martie 2008.
În consecinţă, în raport de cele anterior reţinute şi de faptul că prima instanţă a pronunţat o hotărâre fără a intra în cercetarea fondului cauzei, în temeiul art. 312 alin. (5) teza I C. proc. civ., raportat la art. 20 şi 28 din Legea contenciosului administrativ, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursurile declarate de Consiliul Concurenţei şi SC R.F. SRL Craiova împotriva sentinţei civile nr. 3586 din 19 decembrie 2008 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 29 ianuarie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 456/2010. Contencios. Obligare emitere act... | ICCJ. Decizia nr. 470/2010. Contencios. Anulare act de control... → |
|---|
