ICCJ. Decizia nr. 481/2010. Contencios
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 481/2010
Dosar nr. 641/2/200.
Şedinţa publică din 2 februarie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele.
Prin cererea înregistrată la data de 23 ianuarie 2009, reclamanţii G.A., A.G., G.I. şi G.N. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, obligarea acestuia să le primească de îndată cererile de redobândire a cetăţeniei române, însoţite de actele doveditoare, precum şi obligarea la plata de daune morale în sumă de 1000 de lei.
În motivarea acţiunii, reclamanţii au învederat instanţei că în septembrie 2006 s-au adresat Secţiei Consulare a Ambasadei României la Chişinău, solicitând, printr-o cerere scrisă, având aviz recepţie nr. 40882, primirea cererilor lor şi a actelor doveditoare şi comunicarea datei la care urmau să depună actele, însă nu au fost invitaţi, cu toate că termenul legal de 30 de zile a expirat.
Prin întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Afacerilor Externe a solicitat în principal respingerea acţiunii ca prescrisă, având în vedere că termenul de 6 luni pentru a se adresa instanţei, care a început să curgă de la data de 26 octombrie 2006, era împlinit la momentul sesizării instanţei.
Pe fondul cauzei, pârâtul a invocat numărul foarte mare de astfel de solicitări, de ordinul sutelor de mii, precum şi dificultăţile generate de spaţiul prea mic al secţiei consulare, numărul restrâns de funcţionari, astfel că cererile sunt procesate în ordine cronologică, fiind inechitabilă soluţionarea „peste rând" a cererii reclamanţilor.
Prin Sentinţa Civilă nr. 1569 din 8 aprilie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal, a fost respinsă excepţia prescripţiei dreptului la acţiune invocată de pârât, fiind admisă cererea formulată. Instanţa a obligat pârâtul să primească deîndată cererile reclamanţilor de redobândire a cetăţeniei române şi să achite reclamanţilor suma de 1000 lei cu titlu de daune morale, precum şi suma de 3700 lei cu titlu de cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această hotărâre, prima instanţă a reţinut, în ce priveşte excepţia invocată, că ceea ce reproşează implicit pârâtul reclamanţilor, respectiv pasivitatea pe care o sancţionează prescrierea dreptului la acţiune, este exact ceea ce a profitat pârâtului, adică prelungirea prin acordul tacit a termenului de soluţionare a cererii lor.
Pe fondul cauzei, prima instanţă a reţinut că termenul de doi ani şi jumătate care a trecut de la data formulării cererii, poate fi considerat mai mult decât rezonabil în accepţiunea art. 10 din Convenţia Europeană asupra Cetăţeniei, ratificată de România prin Legea nr. 396/2002.
A mai apreciat judecătorul fondului că obligaţia de soluţionare a cererilor într-un termen rezonabil subsumează toate etapele eventuale ale unei proceduri, inclusiv cele premergătoare depunerii efective a cererii.
Prima instanţă a reţinut că prin nesoluţionarea nici măcar într-un termen rezonabil, reclamanţii au fost prejudiciaţi prin prelungirea inerentă a întregii proceduri de examinare a cererilor lor şi, având în vedere frustrarea încercată de reclamanţi urmare a nesoluţionării cererilor, a apreciat ca fiind justificată cererea de acordare a daunelor morale.
Împotriva acestei hotărâri a declarat recurs pârâtul Ministerul Afacerilor Externe, solicitând modificarea ei în sensul respingerii acţiunii reclamantei, în principal, ca fiind prescrisă, iar în subsidiar ca neîntemeiată.
Criticile aduse hotărârii prin cererea de recurs
Recurentul a invocat motivul de recurs prevăzut de art. 304 pct. 9 C. proc. civ., în dezvoltarea căruia a susţinut că soluţia adoptată asupra excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune, precum şi asupra fondului cauzei, este rezultatul interpretării greşite a legii.
Astfel :
1.Cu privire la excepţia prescripţiei dreptului la acţiune.
Recurentul a susţinut că, raportat la motivarea în fapt a acţiunii – lipsa unui răspuns la cererea adresată în luna septembrie 2006 – excepţia invocată este întemeiată, conform cu art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/ 2004 intervenind prescripţia dreptului la acţiune, întrucât termenul de 6 luni calculat de la data expirării termenului de soluţionare a respectivei cereri, în sensul art. 11 alin. (1) lit. c), a expirat cu mult timp înainte de introducerea cererii.
În opinia acestuia, din moment ce judecătorul a valorificat data formulării unei cereri pentru a oferi câştig de cauză persoanei care s-a adresat instanţei, se impunea ca legea contenciosului administrativ să fie aplicată unitar şi inseparabil în toate dispoziţiile ei, iar una din consecinţele acestei modalităţi de aplicare ar fi trebuit să fie şi respingerea acţiunii ca prescrisă, întrucât reclamanta s-a prevalat de o cerere scrisă, formulată în luna septembrie a anului 2006.
2. Sub aspectul fondului cauzei.
Criticând concluzia nerespectării termenului rezonabil, recurentul a susţinut că răspunsul transmis reclamantului nu încorporează un refuz şi, cu atât mai mult, acesta nu poate fi considerat ca exprimând o restricţionare a unui drept.
Pentru instanţa de fond nu a avut relevanţă starea de fapt obiectivă invocată de M.A.E., deşi tocmai aceasta a determinat, într-o legătură cauzală directă, situaţia specifică a derulării procedurii consulare în discuţie.
Motivele obiective invocate, care nu au fost valorificate drept cauză exoneratoare de culpă administrativă, au o importanţă esenţială, din moment ce actul de organizare a activităţii M.A.E. în Republica Moldova nu a aparţinut integral deciziei luate la nivelul instituţiei acestuia, aşa cum o pot face celelalte autorităţi administrative române de pe cuprinsul ţării în gestionarea atribuţiilor ce le revin.
În opinia recurentului, nu se poate pune semnul echivalenţei între factorul volitiv, definit ca sursă a refuzului indicat la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 şi factorul obiectiv al imposibilităţii autorităţilor române de a organiza pe teritoriul Republicii Moldova spaţii adecvate pentru preluarea cererilor de redobândire şi pentru procesarea acestor solicitări într-un termen cât mai scurt.
Or, în lipsa unei culpe administrative, instituţia pârâtă nu putea fi obligată, în baza legii contenciosului administrativ, să schimbe ordinea cronologică stabilită şi să primească cererea reclamantului.
Totodată, susţine recurentul, în lipsa unui termen legal concret, puterea judecătorească nu se poate substitui puterii legislative în a edicta termenele de primire a cererilor, dereglând activitatea secţiei consulare a Ambasadei Române la Chişinău.
Pe de altă parte, durata termenului rezonabil, decantată în jurisprudenţa C.E.D.O., se aplică numai în cazurile expres specificate, respectiv atunci când solicitanţii sunt rezidenţi în ţara a cărei cetăţenie o solicită, putându-li-se limita drepturile faţă de celelalte persoane în mijlocul cărora trăiesc în mod statornic şi care se bucură de plenitudinea beneficiilor oferite de statutul de cetăţean, ipoteză în care nu se regăseşte şi reclamantul.
Mai mult, durata termenului rezonabil de procesare a unor astfel de solicitări trebuie determinată în funcţie de toate circumstanţele relevante, în sensul aceleiaşi jurisprudenţe, neputându-se omite faptul că întreaga procedură de redobândire a cetăţeniei se subsumează dreptului suveran al statului de a analiza aceste cereri raportat la condiţiile obiective în care activitatea în cauză se poate desfăşura.
Prin urmare, a concluzionat recurentul, instanţa nu avea niciun temei legal pentru obligarea M.A.E. la stabilirea datei de depunere a cererii de redobândire a cetăţeniei, fiind inacceptabil ca aceasta să judece cauza în echitate, potrivit sistemului de drept cutumiar, specific spaţiului anglo-saxon, în condiţiile în care sistemul de drept de origine continentală (franceză şi germană) nu admite decât aplicarea metodei tehnico-juridice de interpretare a legii.
S-a precizat, de asemenea, că, raportat la numărul mare (peste 300.000) al cererilor de programare, s-au făcut demersuri pentru modificarea cadrului legislativ, astfel încât documentele vizând recunoaşterea cetăţeniei române vor putea fi depuse şi la prefecturile oricărui judeţ din România, concluzionându-se că lipsa de diligenţă a Statului Român pentru deblocarea impasului real în care s-a ajuns în ceea ce priveşte activitatea actului de preluare a cererilor nu poate fi reţinută.
În privinţa daunelor morale, s-a apreciat că acestea nu pot fi acordate fără ca reclamanţii să fi afirmat, cel puţin, ceea ce instanţa a crezut că reprezintă prejudiciul moral suferit de aceştia.
Astfel, susţine recurentul, pretinsa „conştiinţă a neputinţei" este un element vag definit, nereclamat de reclamanţi şi care nu are capacitatea necesară de a induce ideea că suma de 1000 lei este o compensare adecvată pentru „neputinţă", care nu este de natură emoţională şi nu afectează prestigiul social al reclamanţilor.
S-a solicitat şi cenzurarea cheltuielilor de judecată, apreciindu-se că suma acordată cu acest titlu este rezultatul unei erori materiale, nefăcându-se proba unui cuantum de 3700 lei.
Constatările şi considerentele instanţei de recurs.
Examinând actele dosarului, hotărârea atacată şi criticile ce i-au fost aduse, prin prisma dispoziţiilor legale incidente în materia supusă controlului judiciar, şi cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele.
1. Cu privire la excepţia prescripţiei dreptului la acţiune.
Sesizând instanţa de contencios administrativ şi întemeindu-şi cererea pe dispoziţiile art. 101 şi art. 12 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 21/2001, precum şi pe cele ale Legii nr. 554/2004, reclamanţii au solicitat obligarea pârâtului M.A.E. ca, prin intermediul Ambasadei Române la Chişinău, să-i primească cererea şi actele necesare cu privire la redobândirea cetăţeniei române, apreciind că termenul de programare de peste 2 ani, raportat la prima solicitare formulată în septembrie 2006, este exagerat de lung.
Au precizat, totodată, că la data de 10 noiembrie 2008 au formulat o nouă cerere către Ministerul Afacerilor Externe, cu rugămintea de a fi înaintată către secţia Consulară din Chişinău, însă nici aceasta nu a primit o soluţionare favorabilă.
Legea nr. 554/2004 reglementează, prin art. 11, două categorii de termene pentru sesizarea instanţei de contencios administrativ, termene a căror natură juridică este prevăzută expres în alin. (5): (i) un termen de prescripţie cu durata de 6 luni, a cărui împlinire are ca efect stingerea dreptului la acţiune [art. 11 alin. (1)] şi (ii) un termen de decădere cu durata de un an, aplicabil numai pentru motive temeinice şi care nu poate fi depăşit nici ca efect al intervenirii unor cauze de întrerupere sau de suspendare a cursului prescripţiei avute în vedere la alin. (1), astfel cum prevede art. 11 alin. (2).
Termenul de prescripţie de 6 luni este aplicabil în cazul cererilor prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei. Acest termen începe să curgă de la date diferite, în funcţie de obiectul acţiunii, în speţă fiind relevante momentele de început prevăzute la lit. b) şi c): data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a cererii – în cazul refuzului explicit de soluţionare a acesteia, aşa cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. i) teza I; data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii – în cazul nesoluţionării în termenul legal a unei cereri, în sensul art. 2 alin. (1) lit. h).
Termenul de decădere de un an este reglementat ca o situaţie de excepţie de la regula prescriptibilităţii acţiunii în termenul de 6 luni şi devine aplicabil numai dacă acţiunea nu a fost introdusă în termenul de 6 luni din motive temeinice. Acest termen se calculează începând cu data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii, în funcţie de obiectul acţiunii, potrivit regulilor configurate la alin. (1).
Prin alin. (2) al art. 11, legiuitorul a înţeles să limiteze la 1 an perioada de aşteptare a răspunsului la o cerere, obligând subiectele de drept să depună diligenţe şi să nu tergiverseze introducerea acţiunii în contencios administrativ, cu scuza că nu s-a primit niciun răspuns în scris de la autoritatea publică sesizată şi că s-a aşteptat primirea acestuia.[1]
De altfel, ar fi contrar reglementării contenciosului administrativ ca persoana care se consideră vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi pentru refuzul de efectuare a unei operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului său [art. 8 alin. (1) teza II], să fie îndreptăţită să sesizeze instanţa de judecată fără să fie supusă unui termen care să curgă de la data expirării termenului legal de soluţionare sau de la data comunicării refuzului nejustificat de soluţionare a acesteia.
Totodată, în jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat în mod constant că instituirea unor termene pentru efectuarea diferitelor acte de procedură şi stabilirea sancţiunilor ce operează în cazul nerespectării lor nu sunt de natură a încălca art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, acestea fiind restricţii admise întrucât nu aduc atingere dreptului de acces la un tribunal, în substanţa sa.
În raport cu aceste prevederi legale, cu circumstanţele concrete ale cauzei şi prin prisma acestor scurte consideraţiuni de ordin doctrinar şi jurisprudenţial, este indiscutabil faptul că începând cu data de 27 septembrie 2007, reclamantul era decăzut din dreptul de a ataca în contencios administrativ refuzul administrativ de a-i rezolva cererea formulată iniţial.
Evident, dreptul său subiectiv pretins încălcat fiind imprescriptibil, acesta era îndreptăţit să formuleze o noua cerere şi să atace numai eventualul nou refuz practicat de autoritatea publică astfel sesizată.
Prin urmare, în considerarea acestor prevederi legale şi din perspectiva logicii reglementării contenciosului administrativ, sesizarea transmisă Ministerului de Externe la data de 10 noiembrie 2008 nu poate fi calificată decât ca o nouă cerere de aprobare a depunerii actelor pentru redobândirea cetăţeniei române, cu fixarea datei la care va fi invitat pentru depunerea lor.
Din această perspectivă, soluţia adoptată asupra excepţiei prescripţiei dreptului la acţiune este corectă, termenul de prescripţie de 6 luni prevăzut de art. 11 alin. (1) începând să curgă de la data expirării termenului de soluţionare a acestei noi cereri.
2. Sub aspectul fondului cauzei, se impune în mod evident, cel puţin pentru anumite considerente circumscrise necesităţii respectării rigorii juridice şi aplicării unitare a legii, ca pentru examinarea temeiniciei acţiunii reclamantului să fie avută în vedere aceeaşi dată a depunerii ultimei cereri, pasivitatea/aşteptarea recurentului din perioada anterioară nefiind de natură să justifice reţinerea unei eventuale culpe administrative în sarcina instituţiei pârâtei prin raportare la data primei cereri, în condiţiile în care această pasivitate a avut drept consecinţă decăderea reclamantului din dreptul de a recurge la forţa de constrângere a Statului Român pentru rezolvarea acesteia, cum s-a arătat mai sus. Aceasta cu atât mai mult cu cât comportamentul reclamantului constituie, alături de cel al autorităţii competente, unul din criteriile consacrate în jurisprudenţa C.E.D.O. pentru stabilirea caracterului rezonabil al duratei unei proceduri.
Reglementând obiectul acţiunii judiciare, art. 8 alin. (1), teza finală din Legea nr. 554/2004 prevede că se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim.
În înţelesul acestei legi, nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri rezidă în faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede alt termen [art. 2 alin. (1) lit. h)].
Recurentul-pârât a răspuns petiţionarului în termenul legal de 30 de zile de la data primirii cererilor, în ipoteza prevăzută la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 nefăcându-se nicio distincţie în funcţie de tipul soluţiei administrative oferită prin respectivele răspunsuri, respectiv favorabilă sau nefavorabilă.
Or, în aceste condiţii, tăcerea administraţiei ca act administrativ asimilat, supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, nu poate fi reţinută, ipoteza art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 nefiind îndeplinită.
Totodată, în raport cu circumstanţele concrete ale cauzei, existenţa unei vătămări a reclamantului în interesul său legitim derivat din vocaţia dobândită în temeiul art. 101 din Legea nr. 21/1991 – de a redobândi sau de a i se recunoaşte cetăţenia română – care să fie produsă printr-un refuz nejustificat de soluţionare a cererii sale, grefat pe un exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. i), teza I şi lit. n) din Legea nr. 554/2004, nu poate fi reţinută, impunându-se a se examina doar dacă o atare vătămare a fost cauzată din perspectiva nerespectării limitelor rezonabilităţii în stabilirea termenelor pentru depunerea actelor necesare pentru redobândirea cetăţeniei.
Legiuitorul a reglementat, prin art. 12 alin. (3) din Legea nr. 21/1991, dreptul persoanelor care au domiciliul sau reşedinţa în străinătate de a depune cererea de redobândire a cetăţeniei române, însoţită de actele care dovedesc îndeplinirea condiţiilor impuse de lege, la misiunile sau oficiile consulare competente ale României, fără a stabili şi un termen în care autorităţile române trebuie să proceseze astfel de cereri.
Convenţia Europeană pentru Cetăţenie, adoptată la Strasbourg la data de 6 noiembrie 1997 şi ratificată de România prin Legea nr. 396/2002, dispune însă, prin art. 10, că „fiecare stat parte trebuie să facă astfel încât să examineze într-un termen rezonabil cererile privind dobândirea, păstrarea, pierderea cetăţeniei sale sau eliberarea unui atestat de cetăţenie".
Obligaţia astfel instituită subsumează, în mod evident, toate etapele unei proceduri, iar aprecierea caracterului rezonabil al duratei acesteia trebuie făcută în fiecare cauză în parte, în funcţie de toate circumstanţele relevante şi ţinând cont de criteriile consacrate în jurisprudenţa C.E.D.O. , în special complexitatea cauzei, comportamentul reclamantului şi cel al autorităţilor competente.
Din această perspectivă, nu se poate face abstracţie de faptul că cererea reclamantului de a fi programat pentru depunerea actelor necesare în vederea redobândirii cetăţeniei nu a fost soluţionată nici până la această dată.
Prin urmare, având în vedere şi faptul că măsurile preconizate pentru deblocarea impasului creat, la care s-a făcut referire în motivarea cererii de recurs, nu au devenit operaţionale, se impune a se concluziona că limita rezonabilităţii în soluţionarea cererii reclamanţilor, raportat desigur şi la obiectul acesteia, a fost depăşită, motiv pentru care soluţia adoptată de judecătorul fondului va fi păstrată, în parte, în ceea ce priveşte obligarea pârâtului să primească, de îndată, cererile acestora.
În conformitate cu prevederile art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.
Daunele morale sunt apreciate în doctrină şi jurisprudenţă ca reprezentând o atingere adusă existenţei fizice a persoanei, integrităţii corporale şi sănătăţii, cinstei, demnităţii şi onoarei, prestigiului profesional, etc.
Pentru acordarea acestora, reclamantul trebuie să facă dovada existenţei prejudiciului moral încercat, a caracterului ilicit al faptei pârâtului, săvârşită de acesta cu vinovăţie şi a raportului de cauzalitate dintre prejudiciul respectiv şi fapta pârâtului, potrivit regulilor de drept comun.
Determinarea cuantumului acestora constituie atributul instanţei care, în absenţa unor criterii criteriu de individualizare prevăzute de lege, va avea în vedere ca acesta să aibă efecte compensatorii, neputând să constituie nici amenzi excesive pentru autorii daunelor şi nici venituri nejustificate pentru victimele acestora.
În speţă, în justificarea cererii de acordare a daunelor morale, reclamanţii au apreciat doar că prin nepermiterea formulării şi depunerii cererii de redobândire le-a fost încălcată demnitatea umană, întrucât au fost privaţi de drepturile legale şi constituţionale, astfel încât s-ar realiza o reparare echitabilă a prejudiciului moral suferit .
Pretinsa conştiinţă a neputinţei şi frustrarea încercată de reclamanţi atunci când au conştientizat că, la ritmul de invitare a petiţionarelor, nu ar fi ajuns în decursul întregii lor vieţi la depunerea cel puţin a cererii lor, reţinută de judecătorul fondului nu a fost invocată de reclamanţi în demersul lor judiciar, iar raportat la circumstanţele concrete ale cauzei nu se poate reţine că depăşirea limitelor rezonabilităţii în soluţionarea favorabilă a cererii acestora, în raport cu care s-a apreciat că se impune păstrarea în parte a soluţiei adoptate, cum s-a arătat mai sus, este de natură a le încălca în vreun mod demnitatea umană.
Prin urmare, contrar celor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte apreciază că acordarea daunelor morale în cuantum de 1000 lei nu este justificată, modalitatea de soluţionare a petitului principal al acţiunii şi recunoaşterea vătămării produse constituind o măsură reparatorie suficientă şi pentru prejudiciul moral ce ar fi fost suferit de parte.
Cenzurarea cheltuielilor de judecată acordate de prima instanţă nu se justifică, fiind ataşată la dosarul cauzei dovada suportării acestora, în cuantumul solicitat.
Faţă de cele expuse, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1) şi (3) C. proc. civ. va admite recursul, modificând însă numai în parte hotărârea atacată, în sensul înlăturării obligaţiei stabilite în sarcina pârâtului privind plata daunelor morale în cuantum de 1000 lei.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursul declarat de Ministerul Afacerilor Externe împotriva Sentinţei Civile nr. 1569 din 8 aprilie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată în sensul că înlătură obligarea recurentului-pârât Ministerul Afacerilor Externe la plata daunelor morale în sumă de 1000 lei.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 2 februarie 2010.
[1] A.Iorgovan, L.Vişan, A.S. Ciobanu, D.I. Pasăre - Legea contenciosului administrativ – Legea nr.554/2004, cu modificările şi completărileulterioare, U.J. 2008, p.235.
| ← ICCJ. Decizia nr. 479/2010. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 49/2010. Contencios → |
|---|
