ICCJ. Decizia nr. 4961/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 4961/2010
Dosar nr. 1781/44/2009
Ședința publică de la 12 noiembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea formulată reclamantul a solicitat în conformitate cu dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 suspendarea executării Ordinului din 2 decembrie 2009 emis de C.N.P.A.S. prin care s-a dispus revocarea mandatului său de Director coordonator al Casei Judeţene de Pensii Vrancea.
În motivarea acţiunii reclamantul a susţinut că revocarea sa din funcţie este nelegală deoarece a survenit la puţin timp de la numirea sa în această funcţie.
Reclamantul a mai arătat că noii indicatori de performanţă au fost deja asumaţi prin contractul de management, astfel încât nu s-a schimbat nimic în structura postului.
Pe de altă parte, a considerat că este bine justificată cererea sa prin aceea că există o puternică îndoială asupra legalităţii actului atacat, atâta vreme cât se tinde ca în mod unilateral să fie desfiinţa un contract de factură bilaterală.
În ceea ce priveşte paguba, reclamantul a precizat că aceasta constă în imposibilitatea exercitării funcţiei câştigate prin concurs, şi în cele din urmă în privarea de drepturile salariale cuvenite.
Prin sentinţa civilă nr. 17/ F din 19 ianuarie 2010 Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a admis acţiunea reclamantului, şi, pe cale de consecinţă, a dispus suspendarea efectelor Ordinului din 2 decembrie 2009 emis de autoritatea pârâtă.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că î n cauza dedusă judecăţii, fără a prejudeca fondul, există puternice îndoieli cu privire la legalitatea actului administrativ contestat de reclamant, pornind chiar de la premisa posibilităţii revocării unilaterale a unui contract bilateral aşa cum este contractul intervenit între reclamant şi autoritatea pârâtă.
În privinţa pagubei iminente, afectarea dreptului la muncă al reclamantului precum şi imposibilitatea obţinerii veniturilor salariale din funcţia deţinută pot fi considerate de natură a-i produce reclamantului un prejudiciu viitor şi sigur, fără a mai fi necesară dovedirea lui. Neprestând munca la care s-a angajat prin contract, acesta este pus în imposibilitatea de a mai realiza venituri, ceea ce constituie o certitudine a prejudiciului viitor ca şi condiţie impusă de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâta C.N.P.A.S. a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că instanţa de fond nu s-a pronunţat asupra excepţiilor invocate şi nu a expus considerente care să fi justificat respingerea excepţiei prematurităţii introducerii acţiunii, a excepţiei inadmisibilităţii cererii de suspendare provizorie a executării Ordinului din 2 decembrie 2009 şi a excepţiei lipsei de interes a cererii de suspendare.
Recurenta consideră că acţiunea este prematură deoarece a fost dedusă judecăţii înainte ca reclamantul să primească răspunsul la plângerea prealabilă, adresată instituţiei publice, iar dreptul de a se adresa instanţei de judecată nu s-a născut încă. Cu alte cuvinte, dispoziţiile legale impun existenţa unui moment anume pentru exercitarea dreptului la acţiune.
Recurenta mai învederează faptul că reclamantul s-a adresat cu o plângere, dar nu a făcut dovada că nu ar fi primit răspuns la cererea sa, nedepunând la dosar înscrisuri din care să rezulte clar şi fără putinţă de tăgadă faptul că instituţia pârâtă nu ar fi respectat termenul legal de soluţionare a cererii sale.
Prin urmare, se impunea respingerea cereri de suspendare provizorie a Ordinului din 2 decembrie 2009, ca inadmisibilă pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, pentru nedovedirea pagubei iminente şi pentru faptul că actul administrativ îşi produsese deja efectele juridice.
În opinia recurentului cererea de suspendare a Ordinului din 2 decembrie 2009 este lipsită de interes pentru că actul administrativ şi-a produs efectele iar reclamantul nu a făcut dovada unui interes actual, interesul fiind o condiţie primordială pentru promovarea acţiunii în contencios administrativ.
Pe fondul cauzei recurenta-pârâtă susţine că, în cauză, nu poate fi reţinută existenţa unor motive care să creeze de la început o îndoială puternică asupra legalităţii actului administrativ contestat şi nici faptul că prin executarea actului administrativ reclamantul a fost supus unei vătămări iminente şi reparabile.
Existenţa unui caz bine justificat ar putea fi reţinută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică şi evidentă asupra prezumţiei de legalitate, care constituie unul din fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative.
Este cunoscut că printre caracteristicile regimului juridic al suspendării actului administrativ, esenţial este caracterul de excepţie a acestei operaţiuni juridice prin intermediul căreia se realizează o întrerupere a producerii de efecte juridice. Acest aspect este determinat de trăsătura generală a actelor administrative de a fi executorii din oficiu (execution ex officio), ceea ce semnifică faptul că imposibilitatea executării lor trebuie să fie legitimată de situaţii speciale şi în limitele acelor situaţii.
Pentru acest motiv, suspendarea actului administrativ este expres şi limitativ prevăzută de lege iar simplele aprecieri ale reclamantului cu privire la cadrul politic nu sunt argumente de natură să probeze „cazul justificat".
Datorită acestui specific, instanţa poate dispune suspendarea executării lui, pe cale de excepţie, atunci când este contestat din punct de vedere al legalităţii, iar prin executare s-ar provoca o pagubă persoanelor protejate prin instituţia contenciosului administrativ.
Cele două condiţii legale (cazul bine justificat şi paguba iminentă), nu pot fi analizate decât împreună, deoarece nu se poate vorbi despre un caz bine justificat dacă nu se învederează, în acelaşi timp, iminenţa producerii unei pagube semnificative.
Examinând cauza şi sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii,inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat, numai în limitele şi pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.
Cu privire la excepţia prematurităţii acţiunii
Pentru a analiza această excepţie Înalta Curte are în vedere faptul că este investită cu soluţionarea unei cereri de suspendare a unui act administrativ, în condiţiile dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, privind contenciosul administrativ.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condiţiile art. 7 a autorităţii publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunţarea instanţei de fond”.
Din interpretarea logico-juridică a textului de lege în temeiul căruia a fost formulată cererea reclamantului, rezultă că singura condiţie de admisibilitate, impusă de legiuitor pentru ca instanţa să poată fi investită cu soluţionarea unei astfel de cereri, constă în aceea ca reclamantul să facă dovada că a sesizat autoritatea publică care a emis actul cu plângere prealabilă, astfel cum prevăd dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Textul de lege sus citat nu impune condiţia ca înainte de sesizarea instanţei reclamantul să primească răspunsul la plângerea prealabilă.
Astfel fiind, Înalta Curte va respinge această excepţie ca neîntemeiată.
Cu privire la excepţia inadmisibilităţii cererii de suspendare provizorie
Înalta Curte constată că şi această excepţia este neîntemeiată, deoarece în cauză sunt aplicabile dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, unde se arată că în cazul acţiunilor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe nu este necesară plângerea prealabilă.
Ordinul a cărui suspendare se cere a fost emis în executarea O.U.G. nr. 105/2009, astfel că natura accesorie a acestuia, se aplică şi în ceea ce priveşte plângerea prealabilă, deoarece emitentul nu are posibilitatea retractării în faza prealabilă, devreme ce acesta a fost emis în baza unui act normativ în vigoare, la momentul emiterii.
Pe de altă parte, în situaţia în care acţiunea reclamantului ar fi calificată ca având temeiul juridic comun al unei acţiuni în contencios, acesta a făcut dovada formulării şi expedierii plângerii prealabile atât către pârâtă, conform documentelor existente la dosar (fila 6 dosar fond).
Cu privire la excepţia lipsei de interes
Înalta Curte va respinge excepţia lipsei de interes invocată de recurenta - pârâtă, având în vedere următoarele considerente.
Activitatea judiciară nu poate fi iniţiată şi întreţinută fără justificarea unui interes legitim încălcat.
Literatura de specialitate şi practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o condiţie generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să fie îndeplinit nu doar cu prilejul promovării acţiunii ci şi pe tot parcursul soluţionării unei cauze.
Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral pe care îl urmăreşte cel ce investeşte o instanţă de judecată cu o cerere, acesta trebuind a fi legitim, personal, născut şi actual.
Alături de afirmarea unui drept, capacitatea procesuală şi calitatea procesuală, una dintre condiţiile cumulative de exerciţiu ale acţiunii civile este existenţa unui interes în promovarea cererii de chemare în judecată.
Deşi, codul de procedură civilă nu defineşte această condiţie de exerciţiu a acţiunii, în doctrină s-a arătat că prin interes se înţelege folosul practic urmărit de cel care a pus în mişcare acţiunea civilă.
Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obţine prin promovarea acţiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana reclamantului.
Din această perspectivă, în ceea ce priveşte interesul reclamantului de a solicita suspendarea ordinului contestat, Înalta Curte constată că legitimitatea acestuia este justificată.
Cu privire la fondul cauzei Înalta Curte constată că acţiunea reclamantului este neîntemeiată.
Pentru a ajunge la această soluţie instanţa a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Suspendarea actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie şi ea se poate dispune numai dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat şi paguba iminentă, condiţii care trebuie îndeplinite cumulativ.
Legea contenciosului administrativ a definit „cazul bine justificat”, în art. 2 alin. (1) lit. t), ca fiind „împrejurările legate de starea de fapt care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ”.
Referitor la această condiţie trebuie amintit că O.U.G. nr. 105/2009, act normativ în baza căruia a fost emis actul a cărui suspendare se solicită, a fost declarată ca neconstituţională, dar şi O.U.G. nr. 37/2009, act normativ în baza căruia a fost numit reclamantul în funcţia publică şi încheiat contractul de management, a fost declarat ca neconstituţional prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 7 octombrie 2009.
În privinţa efectelor declarării ca neconstituţionale a acestor acte normative, trebuie amintite considerentele Deciziei nr. 414/2010 a Curţii Constituţionale, decizie în care s-au declarat neconstituţionale şi unele modificări ale Legii nr. 188/1999 şi unde s-a precizat că „lipsirea de temei constituţional a actelor normative primare are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora (contracte de management, actele administrative date în aplicarea celor două ordonanţe de urgenţă)”.
Prin urmare, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod greşit a apreciat că în cauză, este îndeplinită condiţia cazului bine justificat.
În privinţa condiţiei „pagubei iminente”, legea contenciosului administrativ o defineşte, în art. 2 alin. (1) lit. ş), ca fiind prejudiciul material, viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice ori a unui serviciu public.
Pentru a se considera îndeplinită această condiţie nu se poate aprecia că măsura eliberării din funcţia de conducere, prin ea însăşi, duce la producerea unei pagube iminente.
Reclamantul a făcut referire la drepturile salariale şi cele adiacente de care ar fi lipsit, dar, în cazul în care acţiunea în anulare a actului va fi admisă, această problemă va putea fi analizată în cadrul acelui litigiu.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că, în cauză, nu s-a făcut dovada îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, republicată, privind contenciosul administrativ.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în temeiul dispoziţiilor art. 312 C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 va fi admis recursul, va fi modificată sentinţa recurată în sensul respingerii cererii de suspendare, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de C.N.P.A.S., împotriva sentinţei civile nr. 17/ F din 19 ianuarie 2010 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată în sensul că respinge cererea de suspendare formulată de reclamantul G.C., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată, în şedinţă publică, astăzi 12 noiembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 4960/2010. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 4966/2010. Contencios. Anulare act... → |
|---|
