ICCJ. Decizia nr. 5450/2010. Contencios. Excepţie nelegalitate act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5450/2010
Dosar nr. 1024/54/2010
Şedinţa publică de la 7 decembrie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin încheierea din data de 23 martie 2010 pronunţată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul nr. 11965/63/2009 s-a dispus sesizarea Curţii de Apel Craiova cu soluţionarea excepţiei de nelegalitate a hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curţii de Conturi privind Instrucţiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008 şi a fost suspendată judecarea cauzei până la soluţionarea excepţiei de nelegalitate.
Pentru a adopta această soluţie, instanţa a reţinut următoarele:
Avându-se în vedere hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 a Plenului Curţii de Conturi, privind Instrucţiunile pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV al anului 2008, Instrucţiuni înregistrate sub nr. 2851 din 12 noiembrie 2008, instanţa a apreciat că prealabil soluţionării recursului se impune sesizarea instanţei competente cu excepţia de nelegalitate a acestui act administrativ cu caracter normativ în conformitate cu dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 554/2004.
În acest sens, Curtea a constatat că de legalitatea hotărârii nr. 22 depinde soluţionarea recursului în cauza dedusă judecăţii deoarece, în funcţie de valabilitatea acestuia, se apreciază asupra legalităţii sesizării instanţei de judecată cu încheierea din 19 noiembrie 2008 a Camerei Judeţene de Conturi Dolj, cu toate consecinţele juridice care decurg de aici.
S-a mai reţinut că excepţia de nelegalitate vizează un act administrativ unilateral şi se referă la trei aspecte:
- legalitatea hotărârii nr. 22 prin raportare la dispoziţiile art. 12 pct. 2 şi art. 122 lit. j) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, cu modificările şi completările ulterioare, inclusiv prin Legea nr. 217/2008 (în vigoare la data emiterii hotărârii nr. 22), în condiţiile în care cele două articole menţionate anterior fac trimitere la existenţa unui nou Regulament al Curţii de Conturi publicat în M. Of. abia pe data de 10 februarie 2009.
- legalitatea hotărârii nr. 22 prin raportare la art. 1 pct. 39 şi pct. 44 din Legea nr. 217/2008 privind modificarea şi completarea Legii nr. 94/1992 prin care au fost modificate art. 31 şi art. 36 din lege, precum şi art. 1 pct. 46 prin care s-a abrogat Capitolul 4 cuprinzând art. 40-88 din Legea cadru nr. 94/1992, cu trimitere la principiul ierarhiei şi forţei juridice a actelor normative prevăzut în art. 1 pct. 1 din Constituţie şi Legea nr. 24/2000.
- legalitatea hotărârii nr. 22 se impune a fi cercetată în ceea ce priveşte compatibilitatea acesteia cu dispoziţiile art. 10 şi art. 56 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă privind elaborarea actelor normative.
Cauza a fost înregistrată sub nr. 1024/54/2010, iar prin sentinţa nr. 330 din 29 iunie 2010, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a admis excepţia de nelegalitate invocată şi a constatat nelegalitatea art. 1 din Instrucţiunile privind valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, aprobate prin hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 22 din data de 19 noiembrie 2008.
Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut, în esenţă, următoarele:
Valorificarea rapoartelor asupra conturilor, anterior intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008, se făcea potrivit formelor prescrise de lege, prin încheierea completului din cadrul secţiei de control financiar ulterior sau completului din cadrul camerei de conturi judeţene ce sesiza instanţa competentă potrivit ari. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 117/2003.
Prin Legea nr. 217/2008, publicată în M. Of. nr. 724/24.10.2008, art. 31 din Legea nr. 94/1992 a suferit o modificare substanţială în sensul că activitatea de valorificare a rapoartelor de audit se face potrivit regulamentului aprobat conform prevederilor art. 12 alin. (2) din lege [alin. (1)], urmând ca în situaţiile în care se constată existenţa unor abateri de la legalitate şi regularitate, care au determinat producerea unor prejudicii, rapoartele să se comunice conducerii entităţii publice audiate această stare de fapt, iar stabilirea întinderii prejudiciului şi dispunerea măsurilor pentru recuperarea acestuia devin obligaţie a conducerii entităţii audiate [alin. (3)].
S-a mai reţinut de către instanţă că Legea nr. 217/2008 nu cuprinde dispoziţii tranzitorii şi nici nu reglementează în cuprinsul ei intrarea sa în vigoare, în tot sau în parte, la o dată ulterioară, astfel că aceasta a intrat în vigoare, cu privire la toate dispoziţiile sale, la 3 zile de la data publicării sale în M. Of., potrivit art. 78 din Constituţia României, republicată.
În acest context, Curtea de Conturi a României, prin Plenul său, a adoptat la data de 12 decembrie 2008, mult după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, hotărârea nr. 22, prin care aprobă Instrucţiunile din 12 noiembrie 2008 pentru valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, atât la nivelul camerelor de conturi judeţene, cât şi al structurilor centrale ale Curţii de Conturi.
În art. 1 al Instrucţiunilor se arată că: „Actele de control întocmite în urma acţiunilor de verificare derulate în trimestrul IV conform Programului de control financiar pe anul 2008, urmează procedurile de valorificare în vigoare la data aprobării programului de control.”
S-a mai reţinut că Instrucţiunile mai sus precizate constituie un act administrativ unilateral cu caracter normativ în senul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 şi, deşi aparent, din interpretarea per a contrario a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ar rezultă că pe calea excepţiei de nelegalitate ar putea fi supuse controlului judecătoresc numai actele administrative unilaterale cu caracter individual, nu această interpretare se impune a fi reţinută, ci interpretarea dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 trebuie făcută coroborat cu dispoziţiile art. 11 alin. (4) din aceeaşi lege care arată că actul administrativ cu caracter normativ poale fi atacat oricând pe calea acţiunii directe.
Or, cu atât mai mult, trebuie recunoscut că acesta poate fi supus controlului judecătoresc pe calea excepţiei de nelegalitate. Prin urmare, se impune a fi reţinut corect în interpretarea art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 argumentul a fortiorii.
Ca urmare, instanţa a apreciat că excepţia invocată în cauză nu este inadmisibilă.
Pe fond, instanţa a reţinut că dispoziţia cuprinsă în Instrucţiunile mai sus precizate este nelegală, deoarece creează posibilitatea ca, în dezacord cu dispoziţiile Legii nr. 217/2008, instanţele de judecată să fie învestite prin încheieri ale completelor compuse potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992, în varianta sa în vigoare anterioară Legii nr. 217/2008 şi după ce această normă juridică fusese modificată, nemaiprevăzând această procedură.
În această situaţie, prin Instrucţiunile analizate s-a creat un caz de ultraactivitate a legii de procedură în contradicţie cu art. 78 din Constituţia României, republicată, art. 58 Legea nr. 24/2000, art. 725 C. proc. civ. şi art. 130 şi 131 din Legea nr. 94/2004.
S-a mai reţinut de către instanţă că din probatoriul administrat în cauză, şi aşa cum a recunoscut şi intimata prin întâmpinare, Instrucţiunile analizate, deşi în mod evident reprezintă un act administrativ unilateral cu caracter normativ, nu au fost publicate în M. Of. în vederea intrării în vigoare, înscriindu-se astfel în categoria actelor normative inexistente.
Pe de altă parte, dat fiind faptul că în litigiul purtat pe fond este în analiză doar învestirea instanţei printr-o încheiere a Camerei Judeţene de Conturi, Curtea şi-a rezumat analiza doar la dispoziţiile art. 1 din Instrucţiuni, care reglementează această situaţie.
În consecinţă, potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, instanţa a admis excepţia de nelegalitate invocată în cauză şi a constatat nelegalitatea art. 1 din Instrucţiunile privind valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, aprobate prin hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 22 din 19 noiembrie 2008.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta Curtea de Conturi a României, pentru Camera de Conturi a Judeţului Dolj, criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
Motivele de recurs se încadrează în dispoziţiile art. 304 pct. 9 C. proc. civ. învederându-se greşita aplicare a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la dispoziţiile art. 11 alin. (4) din acelaşi act normativ în ceea ce priveşte obiectul excepţiei de nelegalitate - hotărârea nr. 22 din 19 noiembrie 2008 emisă de Plenul Curţii de Conturi prin care s-au aprobat Instrucţiuni pentru perioada tranzitorie, act administrativ cu caracter normativ ţinând cont că prin Legea nr. 217/2008 nu s-au aprobat şi soluţii pentru situaţiile tranzitorii.
Recurenta arată că în mod greşit a fost admisă excepţia de nelegalitate a hotărârii nr. 22 din 19 noiembrie 2008, actul contestat pe calea excepţiei de nelegalitate invocată din oficiu de instanţă în dosarul nr. 11965/63/2009 aflat pe rolul Curţii de Apel Craiova, fiind legal emis în raport de dispoziţiile art. 12 din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi.
Se arată că în mod greşit a fost probată nelegalitatea hotărârii nr. 22/2008 care a reprezentat un caz de ultraactivitate a legii civile, când a fost necesară acoperirea printr-o normă specifică a situaţiei tranzitorie privind valorificarea actelor de control al Curţii de Conturi.
Aceasta având în vedere efectele dispoziţiilor art. 4 din O.U.G. nr. 117/2003, aprobată de Legea nr. 49/2004, şi de faptul că, deşi prin dispoziţiile art. 1 şi 4 din O.U.G. nr. 117/2003 competenţa materială a fost preluată de instanţele judecătoreşti competente, în prezenta cauză stabilirea răspunderii juridice şi a prejudiciului prin valorificarea actului de control, Camera de Conturi a Judeţului Dolj a învestit corect instanţa competentă cu respectarea hotărârii nr. 22/2008.
Prin această hotărâre, s-a stabilit, ca soluţie tranzitorie, până la adoptarea Regulamentului, instrucţiuni privind valorificarea actelor de control finalizate în trimestrul IV al anului 2008, instrucţiuni comunicate tuturor camerelor de conturi teritoriale şi în temeiul căreia s-a sesizat şi instanţa de judecată prin încheierea de sesizare din prezenta cauză.
Recurenta arată că, în calitate de autoritate competentă, a hotărât modul de valorificare a actelor de control, iar dispoziţiile art. 12 alin. (3) din Legea nr. 94/1992 privind obligativitatea publicării în M. Of. al României doar pentru Regulamentul de organizare şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi.
Iar hotărârea a fost emisă legal, înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008, cu aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 31 şi art. 71 alin. (2) din Legea nr. 94/1992, republicată.
Se solicită admiterea recursului, modificarea sentinţei atacate şi respingerea excepţiei de nelegalitate invocată în Dosarul nr. 11965/63/2009.
La dosar, intimata P.E. a formulat întâmpinare şi a depus acte.
Analizând recursul declarat în raport de motivele invocate, Curtea îl apreciază ca nefondat pentru următoarele considerente:
Sentinţa atacată prin care a fost admisă excepţia de nelegalitate invocată din oficiu în Dosarul nr. 11965/63/2009 şi prin care s-a constatat nelegalitatea art. 1 din Instrucţiunile privind valorificarea actelor de control întocmite în trimestrul IV 2008, aprobate prin hotărârea Plenului Curţii de Conturi a României nr. 22 din 19 noiembrie 2008, este legală atât în ceea ce priveşte aprecierea admisibilităţii excepţiei de nelegalitate invocată privind un act administrativ cu caracter normativ, cât şi în ceea ce priveşte motivele de nelegalitate de fond privind hotărârea nr. 22/2008 a Plenului Curţii de Conturi contestată pe calea excepţiei de nelegalitate.
Sentinţa atacată este dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi a dispoziţiilor art. 11 alin. (4) din aceleaşi act normativ instanţa de fond apreciind în mod corect excepţia de nelegalitate ca fiind admisibilă în condiţiile în care un act administrativ cu caracter normativ care poate fi contestat pe calea acţiunii directe oricând conform art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 nu este exceptat de la controlul legalităţii pe calea specială prevăzută de art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.
Pe fond, soluţia dispusă prin sentinţa atacată este legală fiind dată cu aplicarea corectă a dispoziţiilor Legii nr. 94/1992, a Legii nr. 217/2008 şi a dispoziţiilor art. 78 din Constituţia României, motivele de recurs pe acest aspect fiind nefondate.
În mod corect s-a admis excepţia de nelegalitate şi s-a constat nelegalitatea art. 1 din Instrucţiunile aprobate prin hotărârea Plenului Curţii de Conturi nr. 22/2008.
Nu pot fi reţinute argumentele din recurs privind ultraactivitatea dispoziţiilor art. 31 din Legea nr. 94/992 deoarece acest fapt este contrar dispoziţiilor art. 78 din Constituţia României, republicată, iar învestirea instanţelor, după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008 nu se mai poate face potrivit art. 31 din Legea nr. 94/1992 şi după ce această normă juridică fusese modificată şi nu se mai prevedea această modalitate de investire a instanţelor de judecată competente.
Chiar dacă au reglementat, de necontestat, o situaţie tranzitorie în cauză în mod corect s-a constatat nelegalitatea hotărârii nr. 22/2008 în condiţiile în care după intrarea în vigoare a Legii nr. 217/2008 valorificarea actelor de control şi sesizarea instanţelor de judecată se face potrivit dispoziţiilor legii noi de imediată aplicare – Legea nr. 217/2008 rămânând ca în cazul în care învestirea instanţelor s-a făcut anterior intrării în vigoare a Legii nr. 217/2008, aceasta să fie soluţionată potrivit legii vechi.
Prin emiterea hotărârii nr. 22/2008 au fost încălcate dispoziţiile art. 4 din Legea nr. 24/2008 şi dispoziţiile art. 31 din Legea nr. 94/2004 astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 217/2008.
În mod corect s-a reţinut de instanţa de fond că Instrucţiunile analizate sunt afectate de nelegalitate şi pentru faptul că nu au fost publicate în M. Of. al României conform dispoziţiilor art. 10 (1) din Legea nr. 24/2000.
Curtea nu va reţine susţinerea din motivele de recurs privind modalitatea publicării în M. Of. în condiţiile în care această hotărâre, prin care s-au aprobat Instrucţiunile - act administrativ cu caracter normativ opozabil terţilor prin efectul valorificării actelor de control, trebuia publicate în M. Of. pentru asigurarea opozabilităţii în condiţiile în care prin art. 122 după modificarea Legii nr. 94/1992 prin Legea nr. 219/2008 nu se mai prevede expres posibilitatea Plenului Curţii de Conturi de a adopta instrucţiuni.
Curtea nu va reţine susţinerea recurentei în sensul că în lipsa Instrucţiunilor actele de control emise în trimestrul IV al anului 2008 nu ar mai putea fi valorificate.
Acestea pot fi valorificate potrivit legii noi, Legea nr. 217/2008, prin sesizarea instanţelor judecătoreşti competente în baza unei încheieri a Camerei Judeţene de Conturi.
Faţă de cele expuse mai sus, Curtea, în baza art. 312 alin. (1) şi (2) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat, menţinând ca legală şi temeinică sentinţa pronunţată de instanţa de fond.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de Curtea de Conturi a României, pentru Camera de Conturi a Judeţului Dolj, împotriva sentinţei nr. 330 din 29 iunie 2010 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 7 decembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 5449/2010. Contencios. Suspendare executare... | ICCJ. Decizia nr. 5451/2010. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
