ICCJ. Decizia nr. 5779/2010. Contencios. Suspendare executare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 5779/2010
Dosar nr. 42468/3/2009
Şedinţa publică din 22 decembrie 2010
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul P.S. a chemat în judecată pe pârâţii Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale şi Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, solicitând ca prin sentinţa ce se va pronunţa să se dispună suspendarea executării Ordinului nr. 993 din 13 octombrie 2009 emis de Preşedintele Casei Naţionale de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, până la pronunţarea instanţei de fond asupra legalităţii acestui act administrativ, în temeiul art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, modificată.
Prin întâmpinarea formulată, pârâta Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale a invocat excepţia de necompetenţă materială a instanţei şi a solicitat declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, în temeiul art. 3 alin. (1) C. proc. civ. şi art. 1 alin. (1) din HG nr. 13/2004 privind aprobarea statutului Casei Naţionale de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale.
De asemenea, aceeaşi pârâtă a invocat excepţia prematurităţii formulării acţiunii, pe motiv că reclamantul s-a adresat instanţei înainte de împlinirea termenului prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru soluţionarea plângerii prealabile, precum şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii, dat fiind faptul că se solicită suspendarea provizorie a unui act administrativ care, la ora actuală, nu mai produce efecte juridice.
Pe fondul cauzei, pârâta mai sus indicată a solicitat respingerea acţiunii ca neîntemeiată, susţinând, în esenţă, că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru suspendarea executării actului administrativ, întrucât ordinul nr. 993 din 13 octombrie 2009 a fost emis cu respectarea prevederilor legale în vigoare, respectiv a OUG nr. 105/2009, iar reclamantul avea posibilitatea să participe la concursul organizat de Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale cu respectarea dispoziţiilor acestui act normativ, în măsura în care dorea să ocupe în continuare postul de director coordonator adjunct al Casei Judeţene de Pensii Ilfov.
Pârâtul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a formulat întâmpinare, prin care a invocat: excepţia de necompetenţă materială a instanţei, excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, întrucât ordinul a cărui suspendare se solicită este emis de Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, excepţia lipsei procedurii prealabile, pentru nerespectarea dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi excepţia de netimbrare a cererii de chemare în judecată.
Prin sentinţa nr. 3380 din 23 noiembrie 2009, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, s-a admis excepţia de necompetenţă materială a instanţei şi s-a dispus declinarea competenţei de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
La Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, cauza a fost înregistrată sub nr. 42468/3/2009.
Această instanţă, prin sentinţa nr. 1543 din 25 martie 2010, a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi excepţia lipsei procedurii prealabile invocată de acelaşi pârât, a respins excepţia prematurităţii şi excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârâta Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, a admis acţiunea reclamantului P.S., a dispus suspendarea executării ordinului nr. 993 din 13 octombrie 2009 emis de Preşedintele Casei Naţionale de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, până la pronunţarea instanţei de fond.
Pentru a pronunţa o asemenea soluţie, prima instanţă a reţinut următoarele:
Excepţia netimbrării acţiunii este nefondată, întrucât acţiunea dedusă judecăţii vizează raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici, care se înscriu în sfera raporturilor de muncă la care se referă dispoziţiile art. 15 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, astfel că este scutită de plata taxei judiciare de timbru şi a timbrului judiciar.
Excepţia neîndeplinirii procedurii administrative prealabile este neîntemeiată, deoarece reclamantul a respectat prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prin înregistrarea plângerii la Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, sub nr. 3048 din 15 octombrie 2008.
Excepţia prematurităţii şi excepţia inadmisibilităţii acţiunii sunt nefondate, întrucât dispoziţiile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 condiţionează admisibilitatea cererii de suspendare a executării actului administrativ de formularea plângerii prealabile la autoritatea care a emis actul sau la autoritatea ierarhic superioară, fără a face distincţie între actele administrative sub raportul modalităţii de executare a acestora.
În condiţiile în care reclamantul a înregistrat la autoritatea emitentă plângerea prealabilă împotriva ordinului nr. 993 din 03 octombrie 2009, demersul său judiciar este admisibil şi actual.
Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale este nefondată, deoarece acesta are calitatea de parte în contractul de management încheiat cu reclamantul, a cărui încetare s-a dispus prin ordinul nr. 993 din 13 octombrie 2009.
Dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impun îndeplinirea a două condiţii cumulative pentru a se putea dispune suspendarea unui act administrativ: existenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
În speţă, prin actul administrativ contestat s-a dispus, în temeiul dispoziţiilor OUG nr. 105/2009, încetarea contractului de management al reclamantului, care deţinea funcţia de director coordonator adjunct la Direcţia Stabiliri şi Plăţi Prestaţii din cadrul Casei Judeţene de Pensii Ilfov, de la data de 14 octombrie 2009.
Cazul bine justificat este dovedit, întrucât există indicii temeinice de natură să pună la îndoială legalitatea actului administrativ litigios. Mai precis, instanţa are în vedere îndeplinirea cerinţei de motivare în fapt a actului administrativ, incidenţa dispoziţiilor art. 969 C. civ. şi ale art. 9 din contractul de management, care reglementează clauzele de încetare a acestuia, precum şi respectarea art. 60 C. muncii, alături de art. 36 din Legea nr. 188/1999, modificată.
Paguba iminentă este probată, deoarece executarea ordinului contestat este de natură a cauza reclamantului un prejudiciu material viitor şi previzibil, constând în lipsirea acestuia de veniturile aferente funcţiei deţinute, în baza contractului de management încheiat pe o perioadă de maximum 4 ani.
Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâţii Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale şi Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, care au solicitat modificarea sa, în sensul respingerii acţiunii.
Întrucât în cererile de recurs au fost formulate motive de recurs comune, instanţa de control judiciar va proceda la prezentarea şi la analizarea acestora în mod grupat.
Recurenta Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale a invocat excepţia prematurităţii acţiunii, cu motivarea că intimatul-reclamant s-a adresat instanţei de contencios administrativ înainte de a primi răspuns la cererea de revocare a actului administrativ contestat, încălcând prevederile art. 7 şi art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.
Recurenţii au invocat excepţia neîndeplinirii procedurii administrative prealabile, pe considerentul că intimatul-reclamant nu a respectat termenele reglementate de art. 7 din legea aflată în discuţie pentru soluţionarea acesteia.
Recurentul Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale a invocat excepţia lipsei calităţii sale procesuale pasive, întrucât nu are calitatea de autoritate publică emitentă a actului administrativ a cărui suspendare se solicită în prezenta cauză.
În ceea ce priveşte temeinicia cererii de suspendare, recurenţii au arătat faptul că intimatul-reclamant nu a probat îndeplinirea cerinţelor impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată.
În primul rând, recurenţii au precizat faptul că intimatul-reclamant solicită suspendarea unui act administrativ care, în prezent, nu mai produce efecte juridice, motiv pentru care acesta nu poate susţine că suferă un prejudiciu.
În al doilea rând, recurenţii au susţinut faptul că OUG nr. 37/1999, care a constituit temeiul legal pentru încheierea contractului de management al intimatului-reclamant, a fost abrogată.
În al treilea rând, recurenţii au menţionat faptul că intimatul-reclamant, pentru a ocupa în continuare postul de director coordonator adjunct al Casei de Pensii Ilfov, avea posibilitatea de a participa la concursul organizat de Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, în baza OUG nr. 105/1999.
În al patrulea rând, recurenţii au arătat că dispoziţiile art. 60 C. muncii, care se referă la imposibilitatea concedierii salariaţilor pe durata incapacităţii temporare de muncă, nu are aplicabilitate în cauză.
Analizând sentinţa atacată, în raport cu criticile formulate, cât şi din oficiu, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că recursurile sunt fondate pentru considerentele care vor fi expuse în continuare.
Excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a recurentului Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale este întemeiată, întrucât nu este emitentul ordinului nr. 993 din 13 octombrie 2009 a cărui suspendare se solicită în speţa de faţă.
Excepţia prematurităţii acţiunii şi excepţia neîndeplinirii procedurii administrative prealabile sunt nefondate.
Astfel, potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Din lecturarea textului legal anterior arătat rezultă că pentru promovarea cererii de suspendare a actului administrativ unilateral este necesar ca partea interesată să facă dovada promovării recursului administrativ, fără să aştepte împlinirea termenului legal pentru soluţionarea acestuia.
În prezenta cauză, intimatul-reclamant a depus recursul administrativ înregistrat sub nr. 3048 din 15 octombrie 2009 la Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale (a se vedea Dosarul nr. 42468/3/2009 al Tribunalului Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal).
În legătură cu temeinicia cererii de suspendare, Înalta Curte reţine următoarele:
Prin ordinul nr. 1227 din 25 mai 2009 emis de Ministrul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, intimatul-reclamant, în temeiul prevederilor art. 3 alin. (4) din OUG nr. 37/2009, a fost numit, începând cu data de 25 mai 2009, în funcţia de director coordonator adjunct la Direcţia Stabiliri şi Plăţi Prestaţii din cadrul Casei de Pensii Ilfov, cu contract de management asimilat contractului individual de muncă încheiat pe durată determinată, pe o perioadă de maximum 4 ani (a se vedea Dosarul nr. 42468/3/2009 al Tribunalului Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal).
Prin Ordinul nr. 993 din 13 octombrie 2009 emis de Preşedintele Casei Naţionale de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale, în baza dispoziţiilor OUG nr. 105/2009, contractul de management al intimatului-reclamant anterior arătat a încetat la data de 14 octombrie 2009.
După cum s-a relevat anterior, prin cererea dedusă judecăţii, intimatul-reclamant a solicitat suspendarea efectelor acestui ultim act administrativ.
Din analiza prevederilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, rezultă că o primă cerinţă pentru a interveni această măsură excepţională de întrerupere a efectelor unui act administrativ este aceea de a fi în prezenţa unui asemenea act.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de act administrativ se înţelege actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În mod evident, Ordinul nr. 993 din 13 octombrie 2009 emis de Preşedintele Casei Naţionale de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale – solicitat a fi suspendat – întruneşte condiţiile legale pentru a fi considerat un act administrativ unilateral cu caracter individual.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că suspendarea executării actelor administrative este un instrument procedural eficient pus la dispoziţia autorităţii emitente sau a instanţei de judecată în vederea respectării principiului legalităţii: atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-şi producă efectele asupra celor vizaţi.
După cum se cunoaşte, suspendarea actelor juridice reprezintă operaţiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca şi cum actul dispare din circuitul juridic, deşi, formal-juridic, el există.
Actul administrativ se bucură de prezumţia de legalitate care, la rândul său, se bazează pe prezumţia de autenticitate (actul emană de la cine se afirmă că emană) şi pe prezumţia de veridicitate (actul exprimă ceea ce în mod real a decis autoritatea emitentă).
De aici rezultă principiul executării din oficiu, întrucât actul administrativ unilateral este el însuşi titlu executoriu.
Cu alte cuvinte, a nu executa actele administrative, care sunt emise în baza legii, echivalează cu a nu executa legea, ceea ce este de neconceput într-o bună ordine juridică, într-un stat de drept şi o democraţie constituţională.
Din acest motiv, suspendarea efectelor actelor administrative reprezintă o situaţie de excepţie, la care judecătorul de contencios administrativ poate să recurgă atunci când sunt îndeplinite condiţiile impuse de Legea nr. 554/2004.
Aşa cum am arătat mai sus, o condiţie impusă de legiuitor pentru a se dispune această măsură este aceea a existenţei unui caz bine justificat.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin urmare, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că, în prezent, principiul legalităţii a devenit un principiu fundamental în toate sistemele de drept, iar acesta constă în respectarea întocmai a legii de către destinatarii ei (cetăţeanul şi statul).
În sistemul juridic românesc, acest principiu este reglementat în art. 1 alin. (5) şi art. 16 alin. (2) din Constituţie. Astfel, primul text constituţional precizează faptul că, în România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie. Pe de altă parte, al doilea text cuprins în Legea fundamentală arată că nimeni nu este mai presus de lege.
În cazul actelor administrative, legalitatea înseamnă recunoaşterea caracterului valabil al actelor şi al efectelor lor până în momentul anulării, în baza prezumţiei de legalitate. Chiar dacă beneficiază de putere discreţionară, autorităţile publice nu pot ignora legea, a cărei organizare a executării şi executare în concret trebuie să o realizeze.
Cu alte cuvinte, între actul administrativ şi lege există în mod necesar un raport de subordonare.
În speţa de faţă, Înalta Curte, în acord cu opinia primei instanţe, constată că intimatul-reclamant a prezentat în acţiunea dedusă judecăţii argumentele juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ contestat, respectiv faptul că, prin Decizia nr. 1629 din 03 decembrie 2009, instanţa constituţională a declarat neconstituţională şi OUG nr. 105/2009.
Pe de altă parte, potrivit art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004, modificată, prin noţiunea de pagubă iminentă se înţelege prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.
În concepţia instanţei de control judiciar, această condiţie de admisibilitate a cererii de suspendare a actului administrativ nu este întrunită în speţă, întrucât intimatul-reclamant nu justifică faptul că i se produce un prejudiciu material, în condiţiile în care beneficiază de o funcţie de execuţie.
Mai mult decât atât, trebuie subliniat faptul că, prin Decizia nr. 1257 din 07 octombrie 2009, instanţa constituţională a declarat neconstituţională legea de aprobare a OUG nr. 37/2009 (care a stat la baza numirii intimatului-reclamant în funcţia publică de conducere), iar din analiza considerentelor deciziei rezultă că viciul neconstituţionalităţii afectează însuşi actul normativ aprobat prin această lege.
Ca atare, în speţă, nu mai este relevantă întrunirea cerinţei cazului bine justificat, întrucât art. 14 din Legea nr. 554/2004, modificată, impune, pentru a se dispune suspendarea executării unui act administrativ unilateral, întrunirea cumulativă a celor două condiţii: existenţa unui caz bine justificat şi prevenirea unei pagube iminente.
Pentru considerentele anterior arătate, Înalta Curte, în temeiul art. 312 alin. (1)-(3) C. proc. civ., coroborat cu art. 20 şi 28 din Legea nr. 554/2004, modificată, va admite recursurile, va modifica în parte sentinţa atacată, în sensul că va admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale şi, în consecinţă, va respinge acţiunea faţă de acest pârât; totodată, Înalta Curte va respinge ca neîntemeiată acţiunea reclamantului P.S. în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de Casa Naţională de Pensii şi Alte Drepturi de Asigurări Sociale şi Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, împotriva sentinţei civile nr. 1543 din 25 martie 2010 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Modifică în parte sentinţa atacată în sensul că:
Admite excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale şi, în consecinţă, respinge acţiunea faţă de acest pârât.
Respinge acţiunea reclamantului P.S. în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Pensii şi alte Drepturi de Asigurări Sociale, ca neîntemeiată.
Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 22 decembrie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 969/2010. Contencios. Anulare act... | ICCJ. Decizia nr. 5771/2010. Contencios. Alte cereri. Recurs → |
|---|
