ICCJ. Decizia nr. 831/2010. Contencios. Litigiu privind funcţionarii publici (Legea Nr.188/1999). Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 831/2010
Dosar nr. 8199/2/2008
Şedinţa publică din 16 februarie 2010
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Sesizarea instanţei de fond.
Prin acţiunea înregistrată la data de 15 decembrie 2008 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, reclamanta P.A.C.M. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii G.N.M., A.V. şi A.N.F.P., ca prin sentinţa ce se va pronunţa să se constate nulitatea absolută a deciziilor nr. 23 din 6 martie 2006, nr. 68 din 6 octombrie 2007 şi nr. 71 din 13 decembrie 2007 emise de G.N.M. – C.R. Bucureşti, a A.A.N.F.P. înregistrat sub nr. 1061406 din 20 septembrie 2006, să se dispună anularea deciziei nr. 816 din 4 februarie 2008 emisă de C.G.G.M., obligarea pârâţilor la emiterea unei decizii prin care să fie numită în funcţia publică de execuţie generală de consilier clasa I, grad superior, treapta I de salarizare, obligarea pârâtelor, în solidar la plata unor daune morale, în cuantum de 1 leu şi a cheltuielilor de judecată; reclamanta a invocat totodată, excepţia de nelegalitate a deciziilor nr. 26 din 6 martie 2006, nr. 68 din 6 octombrie 2006 şi nr. 66 din 1 octombrie 2007, în temeiul art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Prin întâmpinarea formulată la data de 25 februarie 2009, pârâta A.N.F.P. a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii faţă de aceasta, motivat de faptul că avizul A.N.F.P. emis sub nr. 1061406 din 20 septembrie 2006, pentru echivalarea funcţiilor publice din cadrul G.N.M. nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, întrucât nu a dat naştere, nu a modificat sau stins raporturi juridice, neproducând prin el însuşi efecte juridice.
2. Soluţia instanţei de fond.
Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin sentinţa civilă nr. 2526 din 16 iunie 2009, a admis excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâta A.N.F.P. şi a respins capătul de cerere având ca obiect constatarea nulităţii avizului nr. 1061406 din 20 septembrie 2006 emis de pârâtă, respingând totodată excepţia de nelegalitate a deciziilor nr. 23 din 6 martie 2006, nr. 68 din 6 octombrie 2006 şi nr. 66 din 1 octombrie 2007 emise de G.N.M., precum şi acţiunea cu privire la celelalte capete de cerere; a obligat reclamanta la plata sumei de 1000 lei cheltuieli de judecată către pârâta A.V.
Instanţa a constatat că este întemeiată excepţia inadmisibilităţii invocată de pârâta A.N.F.P., având în vedere că avizul nr. 1061406 din 20 septembrie 2006 emis de A.N.F.P. prin care au fost avizate favorabil funcţiile publice din cadrul G.N.M., nu este un act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/ 2004, întrucât nu produce prin el însuşi efecte juridice şi, pe cale de consecinţă, a respins capătul de cerere având ca obiect constatarea nulităţii avizului nr. 1061406 din 20 septembrie 2006 emis de A.N.F.P., ca inadmisibil.
Analizând pe fond acţiunea promovată de reclamantă, instanţa a reţinut că prin Decizia nr. 23 din 6 martie 2006 emisă de G.N.M. – C.R. Bucureşti, reclamanta a fost numită în funcţia publică de consilier clasa I, grad superior, treapta 3, la C.R. Bucureşti, având în vedere rezultatul obţinut la concursul organizat la data de 27 şi 28 februarie 2006, în condiţiile în care funcţia prevăzută în anunţul de concurs (M. Of. al României, Partea a III/a nr. 141 din 16 februarie 2006 pentru care reclamanta a susţinut concurs, a fost acea de consilier clasa I, gradul profesional superior, iar funcţiile publice de execuţie sunt structurate pe clase şi grade profesionale (art. 14 şi 15 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici) nu şi pe trepte profesionale, drepturile salariale ale reclamantei fiind astfel stabilite în conformitate cu dispoziţiile art. 6 alin. (2) din OG nr. 2/2006, la nivelul treptei 3 de salarizare.
Cum această decizie a fost modificată prin Decizia nr. 66 din 1 octombrie 2007, în sensul că au fost anulate dispoziţiile art. 833 alin. (1) lit. c) şi termenul de „reîncadrare" menţionat la art. 1, Curtea de apel a constatat că sunt neîntemeiate susţinerile reclamantei privitoare la menţionarea în Decizia nr. 68 din 6 octombrie 2006 a unui temei legal inexistent în Legea nr. 188/1999, cu atât mai mult cu cât prin Decizia nr. 71 din 13 decembrie 2007 emisă de pârâta G.N.M. s-a dispus anularea deciziei nr. 66 din 1 octombrie 2007 şi modificarea deciziei nr. 68 din 6 octombrie 2006.
Aşa fiind, s-a apreciat că cererea reclamantei de constatare a nulităţii deciziei nr. 68 din 6 octombrie 2006, modificată prin Decizia nr. 71 din 13 decembrie 2007 este neîntemeiată, având în vedere că aspectele de nelegalitate invocate privesc avizul nr. 1061406 din 20 septembrie 2006 care a stat la baza emiterii acesteia, aviz cu privire la care cererea de constatare a nulităţii a fost respinsă ca inadmisibilă.
Referitor la Decizia nr. 816 din 4 februarie 2008 prin care reclamanta a fost numită în funcţia publică specifică, de execuţie, de comisar clasa I, grad profesional superior, treapta 3 de salarizare la C.M. Bucureşti, s-a reţinut că susţinerile reclamantei sunt neîntemeiate având în vedere că nelegalitatea acestei decizii a fost invocată ca o consecinţă a nelegalităţii deciziilor emise anterior, decizii cu privire la care s-a constatat că au fost adoptate cu respectarea dispoziţiilor legale.
În sfârşit, excepţia de nelegalitate a deciziilor nr. 23 din 6 martie 2006, nr. 68 din 6 octombrie 2006 şi nr. 66 din 1 octombrie 2007 emise de G.N.M. a fost respinsă de instanţă având în vedere, pe de o parte, faptul că în cauză nu sunt incidente dispoziţiile art. 4 din Legea contenciosului administrativ, în condiţiile în care constatarea nelegalităţii acestor decizii face şi obiectul acţiunii principale, iar pe de altă parte, considerentele anterior menţionate, prin care s-a arătat că motivele de nelegalitate invocate de reclamantă sunt neîntemeiate.
3. Calea de atac exercitată.
Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta P.A.C.M., considerând-o nelegală şi netemeinică.
În motivele de recurs este criticată soluţia instanţei de fond pentru că a fost încălcat principiul disponibilităţii şi al rolului activ al instanţei deoarece instanţa de fond a respins capătul de cerere cu privire la nulitatea avizului, dar atunci când a analizat legalitatea deciziei nr. 68 din 6 septembrie 2006, modificată prin Decizia nr. 71 din 13 decembrie 2007 trebuia să analizeze şi conţinutul avizului şi temeinicia şi legalitatea acestor decizii.
S-a arătat că Decizia nr. 68 din 6 octombrie 2006 este lovită de nulitate absolută pentru că este subsecventă primei decizii prin care a fost angajată, a fost comunicată la 6 luni de la emitere şi la 3 luni după ce şi-a produs efecte şi când recurenta se afla în concediu medical, temeiul legal specificat în decizie [(art. 843 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 198/1999, republicată şi modificată prin Legea nr. 251/2006)] nu exista faptic.
Inexistenţa acestui temei este dovedită de faptul că s-a dispus modificarea deciziei de 68/2006 cu indicarea corect a temeiului legal [(art. 833 alin. (1) lit. c) şi art. 944 din Legea nr. 188/1999, republicată)].
Ulterior, a fost emisă Decizia nr. 66 prin care a fost modificată Decizia nr. 68/2006, dar şi Decizia nr. 71 din 13 decembrie 2007 prin care Decizia nr. 66 a fost anulată, iar Decizia nr. 68 din 6 octombrie 2006 a fost modificată, indicându-se drept temei „art. 843 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 198/1999, modificată şi completată de Legea nr. 251/2006".
Decizia nr. 68 a fost considerată un act administrativ care de facto transferă funcţia publică generală de execuţie de consilier în funcţie publică specifică de execuţie de comisar, fără respectarea dispoziţiilor legale.
Se apreciază că această decizie a fost întocmită cu încălcarea principiului dreptului la informare, nu conţine termenul sau instanţa unde poate fi contestată, este emisă în baza unui aviz al A.N.A.F.P. care este lovit de nulitate absolută.
Deşi aceste motive au fost invocate şi în faţa instanţei de fond, aceasta nu le-a analizat şi nu se poate considera că sentinţa este motivată.
Se critică şi faptul că instanţa de fond nu a analizat nota de fundamentare care a stat la baza avizului A.N.F.P.
Se consideră că echivalarea unei funcţii publice generale de execuţie (consilier superior) cu o funcţie publică specifică (comisar) ar încălca prevederile art. 7 alin. (4) din Legea nr. 188/1999 pentru că acest text nu reglementează posibilitatea legală ca o funcţie publică generală să poată fi echivalată cu o funcţie publică specifică.
Şi procedura prin care s-a solicitat transformarea funcţiilor publice este considerată viciată pentru că G.N.M. s-a adresat direct către A.N.F.P. pentru a obţine avizul favorabil, deşi era necesară obţinerea în prealabil a aprobării ministrului de resort şi acesta să solicite obţinerea avizului, mai ales că potrivit art. 1 din HG nr. 440/2005 G.N.M. este o instituţie în subordinea Ministerului Mediului, care este şi ordonatorul principal de credite.
S-a solicitat admiterea recursului, modificarea sentinţei atacate şi, pe fond, admiterea acţiunii aşa cum a fost formulată.
A.N.F.P. a formulat întâmpinare şi a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
4. Soluţia instanţei de recurs.
După examinarea motivelor de recurs, a dispoziţiilor legale incidente în cauză, Înalta Curte va respinge recursul declarat pentru următoarele considerente:
Reclamanta, în urma unui concurs, a fost numită prin Decizia nr. 23 din 6 martie 2006, în funcţia publică de consilier clasa I, grad superior, treapta 3 de salarizare la C.R. Bucureşti începând cu 6 martie 2006.
Prin Decizia nr. 68 din 6 octombrie 2006, începând cu 1 octombrie 2006, reclamanta a fost reîncadrată la C.R. Bucureşti pe funcţia publică specifică de execuţie de comisar clasa I, grad superior, treapta 3 de salarizare, în baza art. 833 alin. (1) lit. c) şi art. 914 din Legea nr. 188/1999 şi luând în considerare avizul favorabil al A.N.F.P. nr. 1061406 din 20 septembrie 2006.
Recurenta nu a contestat această decizie, dar s-a adresat cu un memoriu Ministerului Mediului, iar în urma controlului s-a emis Decizia nr. 66 din 1 octombrie 2007 prin care temeiul deciziei nr. 68 din 6 octombrie 2006 şi termenul de reîncadrare au fost anulate, iar ca temei a fost indicat art. 843 alin. (1) lit. c) şi art. 914 din Legea nr. 188/1999, republicată, modificată şi completată cu Legea nr. 251/2006, iar termenul de „reîncadrare" a fost schimbat cu „numire".
Nici această decizie nu a fost contestată la instanţă ci, tot în urma unui control declanşat la solicitarea reclamantei, a fost emisă Decizia nr. 71 din 13 decembrie 2007.
Prin această decizie s-a anulat Decizia nr. 66 din 1 octombrie 2007, iar Decizia nr. 68 din 6 octombrie 2006 a fost modificată, temeiul deciziei modificându-se din „art. 833 alin. (1) lit. c) şi art. 914 din Legea nr. 188/1999, modificată şi completată de Legea nr. 251/2006", iar termenul de „reîncadrare" s-a modificat cu „numire".
Această ultimă decizie, nefiind contestată, şi-a produs efectele, reclamanta fiind numită în funcţie publică de comisar, clasa I, grad profesional superior, treapta 3 de salarizare.
Pe aceeaşi funcţie a fost reîncadrată reclamanta şi prin Decizia nr. 816 din 4 februarie 2008, existând acordul acesteia pentru numirea pe post.
Deşi avea cunoştinţă despre existenţa deciziilor emise în 2006 şi 2007, reclamanta, în urma contestaţiilor adresate Ministerului Mediului, nu s-a mai adresat şi instanţelor judecătoreşti decât în luna decembrie 2008.
În motivele de recurs nu au mai fost reluate considerentele pentru care Decizia nr. 23 din 6 martie 2006 este nulă, dar sunt prezentate critici cu privire la deciziile nr. 68 din 6 octombrie 2007 şi nr. 71 din 13 decembrie 2007.
De fapt, cele două decizii sunt considerate nule pentru că s-a dispus numirea sa în funcţia publică de comisar, deşi în anul 2006 a fost încadrată în funcţia publică de consilier.
Aşa cum rezultă din cele două decizii, numirea pe noua funcţie de comisar s-a făcut prin echivalarea funcţiei publice de consilier cu funcţia publică de comisar, păstrându-se clasa, gradul profesional şi treapta de salarizare, respectiv, Clasa I, gradul superior şi treapta 3.
Reclamanta a solicitat şi constatarea nulităţii absolute a Avizului A.N.F.P. nr. 1061406 din 20 iunie 2006, dar acest capăt de cerere a fost respins ca inadmisibil, deoarece nu este un act administrativ în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
Este adevărat că o acţiune în anularea unui aviz este inadmisibilă, pornind de la definiţia dată actului administrativ, dar avizul poate fi analizat ca fiind o operaţiune administrativă, iar conform art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa este competentă să se pronunţe şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecăţii.
Trecând peste faptul că acţiunile de anulare ale deciziilor nr. 23, 68 şi 71 a fost formulată la mult timp după emiterea lor, iar excepţia tardivităţii acestui capăt de cerere nu a fost invocată de către instanţa de fond, dat fiind faptul că recursul este declarat de reclamantă, pornind de la principiul non reformatio in pejus, instanţa de recurs nu a mai invocat din oficiu excepţia tardivităţii acestor capete de cerere.
Pentru că instanţa de fond a analizat legalitatea acestora, iar motivele de recurs vizează aceste decizii, se constată că soluţia de respingere a acţiunii este legală, iar recursul este nefondat.
Recurenta consideră că deciziile sunt nule pentru că au fost emise în baza unui aviz care a fost dat cu nerespectarea legii.
Chiar dacă o acţiune în anulare a avizului este inadmisibilă, ca operaţiune administrativă ea poate fi analizată sub aspectul legalităţii.
G.M. a solicitat avizul A.N.F.P. pentru echivalarea unor funcţii publice specifice cu unele generale.
Potrivit art. 7 alin. (4) din Legea nr. 188/1999, această echivalare se face la propunerea autorităţilor sau instituţiilor publice, de către A.N.F.P.
A.N.F.P. a verificat dacă s-a respectat condiţia ca prin echivalare să nu i se modifice clasa, gradul profesional şi treapta de salarizare şi nici atribuţiile din fişa postului şi a avizat această echivalare .
Recurenta nu a dovedit că i s-ar fi schimbat prin echivalare clasa, gradul sau treapta de salarizare şi nici atribuţiile din fişa postului, astfel că toate criticile vizând echivalarea funcţiilor publice specifice cu cele generale, sunt nefondate.
Nu se poate susţine că funcţionarul public nu a fost informat, respectiv că nu au fost respectate prevederile art. 28 din Legea nr. 188/1999, deoarece Decizia emisă iniţial a fost comunicată reclamantei, care a şi contestat-o la autoritatea ierarhic superior şi chiar a fost modificată în urma unui control al acestei autorităţi.
Procedura de echivalare nu a fost viciată prin faptul că G.M. s-a adresat direct A.N.F.P. pentru a obţine avizul pentru că art. 7 alin. (4) se referă la „propunerea autorităţii şi instituţiei publice", iar G.M: este, potrivit art. 1 din HG nr. 440/2005, instituţia publică, chiar dacă în subordinea Ministerului Mediului.
Chiar dacă Decizia nr. 68 din 6 octombrie 2006 a fost emisă dar nu conţine menţiunea termenului şi a instanţei, acesta nu este un motiv de nelegalitate, mai ales că recurenta a formulat plângere la autoritatea ierarhic superioară, iar autoritatea emitentă chiar a modificat această decizie.
În motivele de recurs nu este criticată soluţia instanţei de fond nici în privinţa modului de soluţionare a capătului de cerere privind anularea deciziei nr. 816 din 4 februarie 2008 şi nici al celui privind excepţia de nelegalitate.
Însă, în baza art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte, după analiza soluţiei instanţei de fond, se constată că nu există motive pentru care să se considere nelegală soluţia instanţei de fond.
Mai mult, Decizia nr. 816 din 4 februarie 2008 prin care reclamanta-recurentă a fost reîncadrată comisar, clasa I, gradul profesional superior, treapta 3 de salarizare, a fost emisă în baza acordului reclamantei pentru numirea în această funcţie.
Apreciind că soluţia instanţei de fond este legală şi temeinică, în baza art. 312 C. proc. civ.; raportat la art. 20 din Legea nr. 554/2004, va fi respins recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Respinge recursul declarat de P.A.C.M. împotriva sentinţei civile nr. 2526 din 11 iunie 2009 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 16 februarie 2010.
| ← ICCJ. Decizia nr. 786/2010. Contencios. Alte cereri. Revizuire -... | ICCJ. Decizia nr. 925/2010. Contencios. Despăgubire. Recurs → |
|---|
