ICCJ. Decizia nr. 1130/2011. Contencios. Anulare act administrativ. Recurs
| Comentarii |
|
ROMÂNIA
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
SECŢIA DE contencios ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
Decizia nr. 1130/2011
Dosar nr. 112/44/2010
Şedinţa publică din 24 februarie 2011
Asupra recursurilor de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin Decizia nr. 203 din 12 octombrie 2009 emisă de Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale - Inspecţia Socială s-a dispus demiterea reclamantei din funcţia de director coordonator al Organismului intermediar Regional POS - D.R.U. Regiunea Sud-Est motivat de aducerea la îndeplinire a prevederilor OG nr. 105/2009 precum şi de necesitatea reorganizării serviciilor deconcentrate din teritoriu ale autorităţii pârâte.
Împotriva acestei măsuri reclamanta a formulat acţiune prin care a solicitat desfiinţarea măsurii dispuse, reintegrarea sa în funcţia avută anterior şi obligarea autorităţii pârâte la plata drepturilor salariale de care a fost lipsită, a daunelor morale şi a cheltuielilor de judecată.
În dezvoltarea motivelor reclamanta a susţinut că măsura dispusă nu este reală, necorespunzând în realitate necesităţii de reorganizare a unor servicii, în condiţiile în care competenţele funcţiei publice au rămas aceleaşi.
Totodată, a susţinut împrejurarea că temeiul de drept al măsurii dispuse respectiv OG nr. 105/2009 este unul neconstituţional, actul normativ pe care s-a întemeiat măsura încălcându-i atât drepturi recunoscute prin Constituţia României, principii statuate prin Legea nr. 188/1999 sau C. muncii dar şi prevederi în acte internaţionale precum Declaraţia Universală a Drepturilor Omului.
La dosarul cauzei a fost depusă şi corespondenţa purtată anterior cu pârâta prin care a făcut dovada parcurgerii procedurii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Prin întâmpinare, pârâta a solicitat respingerea acţiunii şi menţinerea măsurii dispuse, în opinia acesteia demiterea reclamantei din funcţia ocupată fiind justificată.
Totodată autorităţile pârâte au invocat excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Galaţi precum şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive.
Prin sentinţa civilă nr. 109 din 6 aprilie 2010 Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, a respins excepţiile procesuale invocate de pârâtele I.S., I.M. şi Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale Bucureşti, a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta V.E., a dispus anularea deciziei nr. 203 din 12 octombrie 2009 emisă de autoritatea pârâtă şi reintegrarea reclamantei în funcţia şi atribuţiile specifice postului din care a fost demisă, a obligat pârâta să-i plătească reclamantei drepturile băneşti de care a fost lipsită, cu începere de la data demiterii şi până la reintegrarea efectivă, a respins capătul de cerere privitor la daunele morale şi a obligat pârâta să-i plătească reclamantei suma de 2.419 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.
Pentru a pronunţa această soluţie instanţa de fond a reţinut că reclamanta a făcut dovada existenţei unui drept proteguit de lege.
Excepţiile invocate au fost respinse de instanţa de fond, le-a respins pentru următoarele considerente:
Referitor la excepţia necompetenţei materiale, în cauză nu se pune problema executării contractului de management, asimilat unui raport individual de muncă ci a desfiinţării lui unilaterale prin actul administrativ contestat de reclamantă. Cum acest act administrativ unilateral a fost emis de o autoritate publică centrală, competenţa materială a Curţii de apel este atrasă de dispoziţiunile art. 3 pct. 1 C. proc. civ.
În privinţa lipsei calităţii procesuale pasive, Ministerul Muncii şi Protecţiei Sociale a susţinut că nu poate sta în judecată deoarece actul a fost emis de o instituţie publică din subordinea sa, care s-a desfiinţat, atribuţiunile sale fiind preluate de o altă structură. Or, în lipsa structurii administrative emitente, este de neconceput ca reclamanta să nu-şi poată valorifica drepturile, cu atât mai mult cu cât emiterea actului criticat s-a făcut sub tutela administrativă a Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale.
Pe fond, instanţa a reţinut că măsura dispusă împotriva reclamantei este una lipsită de temei legal, atâta vreme cât OG nr. 105/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1629 din 3 decembrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională a României.
Astfel, instanţa Constituţională a reţinut că OG nr. 37/2009, deşi abrogată şi declarată neconstituţională prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1257 din 07 octombrie 2009 a fost preluată integral în textul OG nr. 105/2009 care de asemenea afectează grav activitatea tuturor instituţiilor publice ale statului vizate de acest act normativ, ceea ce contravine dispoziţiunilor art. 115 alin. (6) din Constituţie potrivit cărora „Ordonanţele de urgenţă nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului".
Printre instituţiile fundamentale ale statului şi care fac obiectul criticii de neconstituţionalitate a Legii de aprobare a OG nr. 37/2009 se identifică şi serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, prin raportare la art. 123 alin. (2) din Constituţie, conform căreia „Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local şi conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale".
În sensul art. 2 lit. j) din Legea cadru a descentralizării nr. 195/2006 deconcentrarea presupune redistribuirea de competenţe administrative şi financiare de către ministere şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale către propriile structuri de specialitate din teritoriu. Serviciile publice deconcentrate reprezintă, aşa cum se menţionează şi în doctrină, prelungiri în teritoriu ale ministerelor. Serviciile publice deconcentrate sunt structuri care îndeplinesc atribuţii de putere publică.
Prin OG nr. 37/2009 aşa cum a fost aprobată prin lege de către Parlament şi OG nr. 105/2009 a fost afectat regimul juridic al serviciilor publice deconcentrate, ceea ce îi atrage neconstituţionalitatea şi celei din urmă, aşa cum a stabilit Curtea Constituţională.
Astfel, prin modificările aduse de OG nr. 105/2009 art. 13 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici şi anexei la această lege, au fost eliminate din categoria funcţionarilor publici de conducere funcţiile de „director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale".
Potrivit art. III din această ordonanţă de urgenţă, funcţiile publice, funcţiile publice specifice şi posturile încadrate în regim contractual, care conferă calitatea de conducător al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, precum şi adjuncţii acestuia se desfiinţează. În locul acestor funcţii este instituită funcţia „director coordonator al serviciului public deconcentrat", care va fi ajutat de unul sau mai mulţi adjuncţi, în limita numărului de posturi care se desfiinţează. Persoanele care urmează să ocupe aceste funcţii sunt numite prin „act administrativ" al ordonatorului principal de credite în subordinea, în coordonarea sau sub autoritatea căruia funcţionează serviciul public deconcentrat respectiv şi îşi vor exercita funcţiile în baza unui „contract de management" încheiat cu ordonatorul principal de credite, pe o perioadă de maximum 4 ani, contract asimilat „contractului individual de muncă".
Această construcţie juridică deficitară şi confuză ridică problema statutului juridic al „directorului coordonator" şi a naturii juridice a „contractului de management".
Prin reglementările sale, OG nr. 105/2009 „afectează" statutul juridic al unor funcţionari publici de conducere din sfera serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ teritoriale, stabilit prin Legea nr. 188/1999, republicată cu modificările şi completările ulterioare, adoptată de Parlament în conformitate cu prevederile art. 37 alin. (3) lit. j) din Legea Fundamentală, potrivit cărora Statutul funcţionarilor publici se reglementează prin lege organică.
De altfel, a mai statuat Curtea Constituţională, prin întreg conţinutul reglementării, Guvernul a intervenit într-un domeniu pentru care nu avea competenţă materială, încălcând, astfel, dispoziţiunile art. 115 alin. (6) din Constituţie.
Nu în cele din urmă Curtea Constituţională a mai stabilit că prin dispoziţiile lor, cele două ordonanţe au exprimat o tendinţă de politizare a structurilor guvernamentale din unităţile administrativ teritoriale, mai precis la nivelul judeţelor şi pun în discuţie însuşi regimul constituţional şi legal actual al funcţiei publice.
Împotriva hotărârii instanţei de fond pârâţii I.M. şi Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale au declarat recurs criticând-o pentru nelegalitate şi netemeinicie.
I. Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale în motivarea recursului susţine că instanţa de fond în soluţionarea cauzei a pronunţat o hotărâre cu aplicarea greşită a legii.
Recurentul consideră că instanţa de fond trebuia să constate şi să admită excepţia lipsei competenţei materiale a Curţii de Apel de a soluţiona pricina dedusă judecăţii precum şi excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale, susţinând că, în cauză, calitatea procesuală pasivă are I.M.
Recurentul mai arată că neîndeplinirea procedurii prealabile avea drept consecinţă respingerea acţiunii, ca inadmisibilă.
De asemenea, recurentul apreciază că instanţa de fond trebuia să constate că acţiunea reclamantului nu a fost timbrată, ceea ce conducea la anularea acesteia.
II. I.M., prin motivele de recurs, susţine că având în vedere faptul că actul normativ în baza cărora directorii coordonatori îşi exercitau prerogativele (OUG nr. 37/2009) şi-a încetat valabilitatea, iar noul act normativ (OUG nr. 105/2009) a prevăzut expres desfiinţarea acestor posturi şi reluarea procedurii de desemnare a directorilor coordonatori (art. V), a fost emisă Decizia nr. 203 din 12 octombrie 2009.
Deci, Decizia atacată, constată o situaţie instituită printr-un act normativ cu valoare de lege (OUG nr. 105/2009).
Actul normativ – OUG nr. 37/2009 în baza căruia reclamantul a solicitat repunerea în funcţia publică deţinută anterior a fost reprodus de către OUG nr. 105/2009, declarată neconstituţională de către Curtea Constituţională prin Decizia nr. 1629/2009.
Având în vedere prevederile art. 147 alin. (1) din Constituţia României dispoziţiile OUG nr. 37/2009, reproduse de către OUG nr. 105/2009, şi-au încetat efectele juridice şi prin urmare nu se poate considera ca fiind legal, funcţional şi actual, actul normativ (OUG nr. 37/2009) în baza căruia reclamantul solicită reintegrarea pe funcţia deţinută anterior.
Recurenta-pârâtă susţine că solicitarea este rămasă fără obiect şi nu poate fi pusă în executare în baza unor prevederi neconstituţionale.
Astfel, actul normativ în baza căruia reclamantul a solicitat repunerea în funcţia deţinută anterior a fost reprodus de către OUG nr. 105/2009, declarată la rândul său în dezacord cu legea fundamentală, în consecinţa aceloraşi critici de neconstituţionalitate.
Examinând cauza şi sentinţa recurată în raport cu actele şi lucrările dosarului precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, inclusiv cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele şi pentru considerentele în continuare arătate.
Cu privire la calitatea procesuală pasivă a Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
Pentru a avea calitate procesuală pasivă într-o acţiune în contencios administrativ, nu este suficient ca „pârâtul” să fie o autoritate publică, fiind necesar ca autoritatea publică respectivă să fie emitenta actului administrativ contestat sau, să nu fi soluţionat în termenul legal ori să fi refuzat nejustificat de a rezolva o cerere a reclamantului referitoare la un drept sau interes legitim.
În virtutea principiului disponibilităţii părţii, pentru ca persoana chemată în judecată să dobândească rolul de subiect pasiv este necesar ca acesteia să-i poată fi opuse obligaţii corelative unor drepturi, atât drepturile, cât şi obligaţiile fiind necesar a forma un conţinut reglementat de anumite norme juridice.
Cu alte cuvinte, calitatea procesuală pasivă presupune existenţa unei identităţi între persoana celui chemat în judecată şi cel obligat în raportul juridic dedus judecăţii.
Având în vedere că într-un proces, calitatea de pârât poate aparţine numai persoanei despre care se afirmă că a încălcat sau nu a recunoscut un drept, în cauza de faţă, în raport de obiectul acţiunii şi de motivarea în fapt şi în drept a acesteia, rezultă că Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale are calitate procesuală pasivă, deoarece contractul de management a fost încheiat cu Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale iar numirea în funcţie s-a dispus de ministru.
În consecinţă, pentru considerentele arătate, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod corect a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale.
Pe de altă parte, Înalta Curte apreciază că instanţa de fond în mod corect a respins excepţia lipsei competenţei materiale a Curţii de Apel, excepţia lipsei procedurii prealabile şi excepţia netimbrării cererii de suspendare.
Înalta Curte, în acord cu cele reţinute de instanţa de fond, constată că în cauza de faţă, în raport de obiectul cererii, competenţa materială şi teritorială aparţine Curţii de apel în raport cu dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată.
De asemenea, Înalta Curte constată că excepţia inadmisibilităţii acţiunii este neîntemeiată, instanţa de fond în mod temeinic a reţinut că în cauză reclamanta a făcut dovada îndeplinirii plângerii prealabile prevăzută de art. 7 din Legea nr. 554/2004, republicată.
Referitor la excepţia netimbrării Înalta Curte constată, în raport cu dispoziţiile art. 15 lit. a) din Legea nr. 146/1997, că acţiunea reclamantei este scutită de plata taxei judiciare de timbru şi a timbrului judiciar.
Cu privire la legalitatea actului administrativ atacat
Guvernul României a adoptat OUG nr. 37/2009 şi OUG nr. 105/2009 prin care a reglementat modalitatea de ocupare a funcţiilor publice de conducere a serviciilor publice deconcentrate, mai precis schimbarea denumirii acestor funcţii.
OUG nr. 37/2009 a fost declarată neconstituţională prin Decizia nr. 1257 din 7 octombrie 2009 pronunţată de Curtea Constituţională în cadrul unei obiecţii de neconstituţionalitate a legii de aprobare a acestei ordonanţe.
În cadrul controlului a priori realizat pe calea excepţiei de neconstituţionalitate a legii de aprobare a ordonanţei de urgenţă, controlul s-a raportat la actul normativ supus aprobării prin lege, care a format corpul legii respective şi care nu poate fi disociată de legea de aprobare.
Prin Decizia susmenţionată s-a reţinut neconstituţionalitatea extrinsecă, a OUG nr. 37/2009, întrucât s-a emis de către Guvern o ordonanţă de urgenţă în domeniul rezervat prin Constituţie legii organice.
Aşa cum s-a arătat şi în Decizia nr. 1257/2009, dar şi în jurisprudenţa anterioară a Curţii Constituţionale, legea de aprobare nu poate elimina starea de neconstituţionalitate rezultată din Ordonanţa prin care Guvernul a reglementat într-o materie din domeniul legii organice.
În ceea ce priveşte OUG nr. 105/2009, prin Decizia nr. 1629/2009 Curtea Constituţională a declarat neconstituţională şi această ordonanţă de urgenţă, care a înlocuit OUG nr. 37/2009, deoarece conţine aceleaşi soluţii legislative.
În cauză, reclamantul a invocat beneficiul numirii printr-un act administrativ adoptat în baza unei ordonanţe de urgenţă declarată neconstituţională şi lipsa de efecte a unui alt act administrativ emis în baza unei alte ordonanţe de urgenţă declarată, de asemenea, neconstituţională.
Înalta Curte precizează că actele administrative produc efectele pe care legea sau alt act normativ cu aceeaşi forţă juridică le-a prevăzut.
Însă, în cauză suntem în prezenţa unei situaţii speciale, pentru care se impune a fi aplicate soluţiile jurisdicţiei constituţionale.
Puterile discreţionare ale autorităţilor de legiferare, ale Parlamentului şi respectiv ale Guvernului, în condiţiile art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României, sunt însă limitate de prevederile Constituţiei ca lege fundamentală în stat.
În principiu, Parlamentul ca unică autoritate de legiferare în stat are puteri discreţionare, însă cu limitările reglementate în Constituţie.
În situaţia legiferării prin ordonanţă sau ordonanţă de urgenţă, Guvernul în baza delegării legislative poate interveni în exercitarea nemijlocită a unei atribuţii proprii autorităţii legiuitoare, dar numai în condiţiile şi limitările aduse prin Constituţie, respectiv art. 108 alin. (3) şi art. 115 din Constituţia României.
În ceea ce priveşte OUG nr. 37/2009, legea de aprobare şi implicit cuprinsul normativ al ordonanţei a fost declarat neconstituţională, reţinându-se de Curtea Constituţională că atât modalitatea de reglementare a funcţiei publice cât şi actul administrativ de numire reprezintă construcţii juridice deficitare şi confuze adoptate cu încălcarea competenţei materiale a Guvernului.
Lipsirea de temei constituţional al actului normativ primar, respectiv al OUG nr. 37/2009 are ca efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestuia, respectiv al actului administrativ de numire şi a contractului de management.
Pierderea legitimităţii constituţionale a actului normativ primar produce efecte directe şi imediate asupra actului administrativ, situaţie în care însăşi numirea reclamantului într-o funcţie publică de conducere în alte condiţii decât cele reglementate prin Legea nr. 188/1999 reprezintă un act nelegal al cărui beneficiu nu poate fi invocat.
Viciul de neconstituţionalitate al actului normativ primar, al OUG nr. 37/2009 este de natură a antrena şi viciul actului administrativ de numire emis în baza acestuia, astfel că actul de numire pe postul respectiv devine inexistent.
Înalta Curte precizează că potrivit prevederilor art. 142 şi art. 146 din Constituţia României, Curtea Constituţională este garantul supremaţiei Constituţiei şi unica autoritate care se pronunţă asupra constituţionalităţii legilor înainte de promulgare (control à priori) şi asupra excepţiilor de neconstituţionalitate privind legile şi ordonanţele.
Judecătorul de drept administrativ (ca şi cel de drept comun) nu judecă legea sau ordonanţa, constituţionalitatea acestora, dar cenzurează un act administrativ adoptat cu ignorarea unei reguli constituţionale, după ce Curtea Constituţională a declarat actul primar neconstituţional.
Viciul de neconstituţionalitate al Ordonanţei de urgenţă, adoptată cu nesocotirea regimului constituţional atinge şi actul administrativ, conferindu-i o existenţă lipsită de suport legal.
Astfel fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurenţilor sub acest aspect sunt întemeiate, iar instanţa de fond în mod greşit a dispus anularea deciziei nr. 203 din 12 octombrie 2009.
În consecinţă, pentru considerentele arătate şi în conformitate cu dispoziţiile art. 312 alin. (1) C. proc. civ. coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, republicată, Înalta Curte va admite recursurile, va modifica sentinţa atacată în sensul că va respinge acţiunea reclamantei, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE
Admite recursurile declarate de I.M. şi Ministerul Muncii, Familiei şi Protecţiei Sociale împotriva sentinţei civile nr. 109 din 6 aprilie 2010 a Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.
Modifică sentinţa atacată, în sensul că respinge acţiunea reclamantei V.E., ca neîntemeiată.
Irevocabilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi 24 februarie 2011.
| ← ICCJ. Decizia nr. 1127/2011. Contencios. Anulare certificat de... | ICCJ. Decizia nr. 1132/2011. Contencios. Obligare emitere act... → |
|---|
